8. Лоббизм и группы давления в процессе принятия политического решения

Лоббизм (от англ. 1оЬЫ — кулуары, крытые галереи) — организованные группы давления при законодательных и других органах, оказывающие целенаправленное воздействие на властные структуры с целью реализации своих специфических интересов (принятие «нужных» и блокирование «ненужных» политических решений).

Предыстория лоббизма берет начало с середины XVI в. В те времена словом «лобби» называли крытые галереи и прогулочные площадки в монастыре. В 40-х годах XVII в. так называли вестибюль и два коридора в здании Палаты общин британского парламента, куда депутаты уходили голосовать и где они могли встретиться с заинтересованными в итогах голосования людьми. В начале XIX в. слово «лобби» входит в американский политический лексикон, а затем становится общепризнанным политическим термином.

Во второй половине XIX в. в США лоббизм трактовался как «покупка голосов за деньги». Но уже с середины XX в. он приобретает широкое распространение и в основном трактуется как внепарламентский процесс взаимодействия государства и структур гражданского общества.

Суть лоббизма заключается в том, что определенные группы лиц, имеющие доступ к людям, принимающим политические решения, оказывают разного рода давление на процесс принятия решений. Цель лоббизма заключается в следующем: добиться принятия таких решений, которые отвечали бы интересам тех или иных политических, экономических, криминальных группировок, партий, элит; отложить, отменить принятие «невыгодных» решений; изменить суть (подредактировать) решения, которое не вполне устраивает лоббистов или их «заказчиков».

С лоббизмом непосредственно связано такое явление в политической жизни общества, как группы интересов (группы давления). Они представляют собой людей, объединенных своими особыми интересами и стремящихся оказать давление на институты власти с целью принятия выгодных для себя (для «заказчика») политических решений.

Лоббисты нередко играют роль посредников в различных сделках между заинтересованными группами и политическими лидерами. Особенно большим влиянием они пользуются в США, где существует множество ассоциаций, представляющих интересы промышленников, торговцев, адвокатов, финансистов и других. Подобные лоббистские организации существуют в ФРГ и некоторых других странах.

Социальный состав групп может быть самым разнообразным. Такие группы формируются по половозрастным признакам (женщины, молодежь, пенсионеры), национальным (осетины, ингуши, черкесы), профессиональным (шахтеры, учителя, врачи, предприниматели), территориальным (Север, Юг, Дальний Восток) и т. д. В России лоббизм нередко принимает негативные формы. Сам Президент РФ, отвечая в прямом эфире на вопросы граждан (25 октября 2006 г.), с досадой отметил, что многие законы, которые могли бы способствовать развитию отечественной деревообрабатывающей промышленности, а не бесконтрольному вывозу древесины, лоббируются «определенными силами», и призвал прекратить это безобразие.

В целом для демократической политической системы группы интересов представляют вполне нормальное явление, отражающее плюрализм различных социально-политических сил и интересов. Но чтобы одна из наиболее могущественных групп не могла навязать свою волю остальным, в обществе должны действовать законодательные и другие барьеры против доминирующего влияния отдельных групп.

Однако в реальной жизни (особенно в условиях реформирования общества) чаше всего доминируют те группы интересов, которые обладают наибольшими ресурсами или более многочисленны и хорошо организованы (финансово-промышленные группы, влиятельные профсоюзы, массовые рабочие движения и другие).

Группы давления, отстаивая интересы разных слоев населения (рабочих, учителей, фермеров, предпринимателей и других), оформляют политическую проблему в виде соответствующего законопроекта и пытаются «протолкнуть» его для принятия в законодательном органе, например в Государственной Думе.

Первоначально лоббизм ассоциировался только с незаконным давлением на представителей власти, с коррупцией, взяточничеством, шантажом и т. д. Со временем в некоторых странах лоббизм институционализировался и стал элементом механизмов власти. Например, в США и Канаде лоббистская деятельность регулируется законом о лоббизме, а сами лоббисты занимают видное место в политической иерархии. Соответствующий законопроект разработан и в России. Однако действия российских лоббистов больше похожи на закулисные сделки различных политических сил. Во многих странах лоббистская деятельность считается незаконной (Франция, Индия).

Отношение к лоббизму в различных политических системах весьма противоречиво. С одной стороны, лоббизм рассматривается как положительное явление. Он играет роль стимулятора активизации политических процессов, увеличивает варианты нахождения компромисса между интересами различных политических сил, расширяет возможности политической системы. Но с другой стороны, лоббизм может стать инструментом недобросовестной политики в руках определенных политических группировок. Особенно велика опасность такого развития событий в тех странах, в которых отсутствуют эффективные механизмы контроля за деятельностью государственных органов со стороны гражданского общества.

Типология лоббизма весьма многообразна. Например, в зависимости от того, какой ветвью власти «решается вопрос», можно выделить законодательное, исполнительное и судебное лоббирование; в зависимости от интереса субъекта лоббирования можно выделить политическую, экономическую, правовую и другие разновидности лоббизма.

По формам и методам воздействия лоббистов на государственные структуры выделяют прямое, косвенное и внутреннее лоббирование. Прямое предполагает непосредственное воздействие группы давления на государственные органы с целью добиться принятия «нужного» решения. Косвенное лоббирование действует опосредованно, например организует кампанию (митинги, манифестации, «обсуждение» проблемы в СМИ и пр.), формирует общественное мнение с целью оказания давления на соответствующие органы. Внутреннее лоббирование — это деятельность какой-либо группы давления внутри соответствующего органа. В зависимости от используемых технологий и существующего законодательства различают лоббирование открытое (легальное) и закрытое (нелегальное)62.

В зависимости от типа политической системы различают две основные разновидности лоббизма: плюралистический и корпора- тивистский. Плюралистический наиболее характерен для стран с устоявшейся демократической политической системой (например, США, ФРГ), в которых существует большое количество различных групп интересов, в свободной конкурентной борьбе они отстаивают (лоббируют) свои интересы, оказывая давление на власть. Плюралистический лоббизм имеет следующие важные общественно-политические функции: 1) выполняет роль посредника между гражданами и государством; 2) сопоставляет различные интересы и определяет приоритеты; 3) привлекает к участию в принятии и реализации политических решений те группы граждан, у которых нет другой возможности влиять на этот процесс. Плюралистический лоббизм в условиях демократического общества является одной из форм представительства общественных интересов в государственных структурах власти.

Корпоративное лоббирование является наиболее характерным для авторитарной политической системы. Здесь уже отсутствует свободный рынок интересов и плюрализм мнений. «Нужные» решения «пробиваются» через своих представителей во властных структурах, путем подкупа и шантажа чиновников и депутатов, а также другими незаконными способами.

В России еще в советское время существовала весьма действенная структура корпоративного лоббирования. Главными лоббистами в этой структуре являлись различные министерства и ведомства. Суть такого лоббизма состояла в том, чтобы любыми доступными способами заполучить для своего министерства максимально возможное количество ресурсов и средств.

С началом либерализации российской экономики и приватизации государственной собственности в экономической сфере доминирующее положение приобрела госкапиталистическая модель группового давления. Такая модель предполагает два варианта взаимодействия между государственным чиновником и частным капиталом: 1) Г — Ч — Г (государственный чиновник — частный капитал — государственный чиновник); 2) Ч — Г — Ч (частный капитал — государственный чиновник — частный капитал). Рассмотрим каждый из вариантов. 1.

Государственный чиновник (группа) «добивается» передачи государственных средств капиталисту, а затем получает от него определенное вознаграждение. 2.

Капиталист (группа давления) вкладывает деньги в государственного чиновника или в давление на него и получает назад выросшую стоимость в виде ресурсов63.

Лоббизм в современной России как завуалированная форма политической борьбы является преимущественно корпоративным и негативным. Так, например, Государственная Дума РФ более пятнадцати лет (с начала 1990-х годов) не может (не желает) принять законы об организованной преступности и коррупции. Проекты этих законов постоянно откладывались, посылались на доработку и т. д. Видимо, правящие элиты не хотят или не могут всерьез бороться с этими негативными явлениями. Возможно также, что на них оказывают мощное давление определенные «группы интересов». Такова же участь и некоторых других необходимых стране законов.

В то же время «нужные» определенным политическим силам законы принимаются вне регламента. Так, в 2001 г. в спешном порядке был принят закон о досрочном освобождении из мест лишения свободы заключенных, имеющих правительственные награды.

В посткоммунистической России в результате приватизации и различных финансовых махинаций подавляющее количество ресурсов оказалось в руках финансово-промышленных групп и коррумпированных чиновников. Между тем массовые народные движения разобщены, и их спонтанные выступления в защиту своих прав и интересов власти просто игнорируют. Поэтому финансово-промышленные группы, используя личные связи, свои финансовые возможности и другие незаконные методы (коррупцию, шантаж, криминал), приобрели огромное влияние на политическую жизнь страны. Обладая неограниченными ресурсами, они могут «заказывать» нужные им законы, которые противоречат интересам общества и государства.

Положение осложняется еще и тем, что отдельные финансово-промышленные группы хотя и конкурируют между собой, но в стремлении решать свои проблемы за счет общества едины. Кроме того, их связывает незаконно (не вполне законно) нажитый капитал. Поэтому они стараются «не выносить сор из избы» — не делать достоянием гласности противоправные деяния оппонентов, а сообща лоббируют свои корпоративные интересы. Выше уже приводился факт, из которого следует, что даже Президент РФ не в силах преодолеть корпоративное лоббирование некоторых политических групп.

Многие аналитики считают, что в России произошло сращивание теневой экономики и теневой политики. Поэтому говорить о легитимных формах лоббирования не приходится. Многие нужные «теневикам» законы разрабатываются в узком кругу коррупционеров, а потом «проталкиваются» путем подкупов и преференций. Существуют даже своего рода тарифы на предоставление различных видов «политических услуг».

В целом же лоббизм имеет как позитивные (социальные), так и негативные (асоциальные) свойства и функции. Поэтому суть вопроса заключается в следующем: как и где он применяется, в каких условиях и какими людьми, какие цели преследуют группы давления, насколько подконтрольна деятельность лоббистов институтам гражданского общества, имеет ли лоббизм легальные основания, «работает» ли он на развитие всей социальной системы или защищает корпоративные интересы узкого социального слоя.