Из всех вопросов, касающихся теории представительного правления, ни один не возбуждал так много споров, в особенности на континенте, как вопрос о двухпалатной системе народного представительства. Он занимал мыслителей гораздо больше, чем многие вопросы, в десять раз более важные, и служил своего рода пробным камнем для уяснения себе, кто является сторонником ограниченной и кто сторонником неограниченной демократии. Со своей стороны я придаю мало значения ограничениям, которые могут исходить от Второй Палаты, если демократия ничем другим не стеснена, и я склонен думать, что если все остальные конституционные вопросы решены правильно, то вопрос, состоит ли парламент из двух или только из одной палаты, не имеет уже существенного значения. Когда парламент состоит из двух палат, то они могут быть однородного или неоднородного состава. При однородном составе обе будут подчиняться одним и тем же влияниям, и все, что имеет за себя большинство в одной из палат, будет, вероятно, иметь его и в другой. Правда, что необходимость получить согласие обеих палат для проведения какого-либо мероприятия может иногда затормозить реформу, так как если обе палаты представительные и по численности равны, то число голосов, весьма незначительно превышающее четвертую часть всего представительства, может помешать проведению билля, при одной же палате проведение билля обеспечивается простым большинством. Но предполагаемый случай возможен скорее в теории, чем на практике. При одинаковом составе двух палат нечасто случается, что одна из них будет голосовать почти единодушно, а другая разделится на две равные части по числу голосов. Если большинство отвергнет какую-нибудь меру в одной палате, то надо ожидать, что весьма значительное меньшинство в другой отнесется к ней также неблагоприятно; поэтому всякая реформа, задержанная таким образом, при других обстоятельствах могла бы быть одобрена только простым большинством парламента, а самым худшим последствием была бы отсрочка мероприятия на короткое время, или же новое обращение к избирателям для того, чтобы убедиться, соответствует ли слабое парламентское большинство действительному большинству в стране. Неудобство отсрочки и предпочтительность обращения к народу в данном случае взаимно уравновешиваются. Я не считаю сильным и тот аргумент, чаще всего приводимый в пользу двух палат, что они представляют собою средство против опрометчивости и вызывают вторичное обсуждение сомнительного закона. Представительное собрание должно быть очень плохо устроено, если установленные формы делопроизводства не требуют более двух обсуждений. Сильнее всего, по моему мнению, в пользу двух палат (и этому аргументу я придаю некоторое значение), говорит вредное влияние, оказываемое на представителя власти — единичного и коллективного — сознанием, что все зависит от него одного. Мне представляется очень существенным, чтобы никакое собрание людей не могло, даже временно, руководствоваться принципом: sic volo (так хочу). Большинство при однопалатной системе, когда оно составлено из одних и тех же лиц, привыкших действовать сообща и всегда уверенных в победе — легко становится деспотическим и высокомерным, если оно избавлено от необходимости считаться с другой установленной властью. Если римляне предпочитали иметь двух консулов, то и теперь желательно иметь две палаты, чтобы ни одна из них не подвергалась развращающему влиянию нераздельной власти, даже в течение короткого срока. Одно из самых необходимых условий в деле управления общественными делами, и особенно в деле заведования свободными учреждениями, составляет миролюбие, готовность к компромиссам, некоторая уступчивость по отношению к противникам и склонность облекать хорошие мероприятия в форму, наименее оскорбительную для лиц, придерживающихся противоположных мнений. Такие благотворные наклонности вырабатываются путем взаимных уступок между двумя палатами, и эта постоянная школа полезна даже в настоящее время, и польза ее проявится еще сильнее при более демократической организации законодательного собрания. Но нет надобности, чтобы обе палаты имели одинаковый состав. Они могут быть так организованы, чтобы сдерживать друг друга. Если одна из них демократическая, то вторая должна быть устроена так, чтобы до некоторой степени ограничивать демократию. Но целесообразность ее в этом отношении будет вполне зависеть от той общественной поддержки, на которую она может рассчитывать извне. Собрание, которое не опирается на какую-нибудь крупную силу в стране, бессильно против собрания, имеющего такую опору. Аристократическая палата сильна только при аристократическом общественном строе. Палата лордов была некогда у нас самой могущественной силой, а палата общин являлась силой только умеряющей. Я не могу поверить, чтобы при действительно демократическом общественном строе палата лордов могла иметь какое-либо практическое значение как сила, сдерживающая демократию. Когда силы одной стороны слабы в сравнении с силами другой, то чтобы доставить победу первой, не следует выдвигать ее силы в боевую линию и делать им смотр в открытом поле пред лицом неприятеля. Подобная тактика может повести только к полному поражению. Слабая сторона может добиться успеха не тем, что будет держаться отдельно и заставлять каждого высказаться за или против нее. Ей следует занять положение среди большинства, и стараться привлечь к себе элементы, наиболее способные сойтись с нею в каком-нибудь вопросе. Она не должна выступать враждебным собранием: это сплотило бы только всех против нее; надо, чтобы она действовала в качестве одного из элементов, всюду внося свою закваску и присоединяя свое влияние к той стране, которая слабее, чтобы сделать ее более сильной. Действительно умеряющая сила при демократическом строе должна действовать в самой палате и через нее. Я уже говорил и считаю это основным политическим принципом, что при каждой форме правления должен существовать центр сопротивления преобладающему влиянию. Следовательно, и в демократическом строе должен существовать такой центр сопротивления демократии. Если народ, имеющий демократическое представительство в силу исторических условий более склонен примириться с подобным центром сопротивления в форме второй палаты или палаты лордов, то это служит вполне достаточным основанием, чтобы оказать предпочтение этой форме. Но сама по себе она мне не представляется наилучшей и ни в каком случае наиболее пригодной к достижению своей цели. Если существуют две палаты, из которых одна должна представлять весь народ, а другая только один класс или даже вовсе не быть представительной, то трудно допустить, чтобы при господстве демократических начал вторая палата имела какую-нибудь действительную возможность оказать сопротивление даже заблуждениям первой. Она может быть терпима из уважения к традициям, но не в качестве действительного тормоза. Если она проявляет самостоятельную волю, то от нее можно только требовать, чтобы она действовала в том же духе, как и другая палата, чтобы она была столь же демократична, как и последняя, довольствуясь исправлением случайных ее недосмотров или соперничая с нею в демократических мероприятиях. Итак, возможность действительного ограничения власти большинства зависит от верного распределения сил в наиболее народной части правящего собрания, и я, как мне кажется, указал наилучший способ установления надлежащего равновесия сил. Я старался также выяснить, что даже в том случае, когда численное большинство избирателей господствует вследствие возможности составить соответствующее большинство в парламенте, предоставление меньшинству права, принадлежащего ему на строгом основании демократических принципов, иметь представительство, пропорциональное своей численности, обеспечить постоянное присутствие в палате значительного числа первоклассных умов. Тогда, не образуя отдельной группы и не будучи облеченной какими-нибудь ненавистными прерогативами, эта часть национального представительства будет пользоваться личным влиянием, превышающим его численную силу, и доставит в наиболее действительной форме необходимый нравственный центр сопротивления. Поэтому второй палаты совершенно не требуется для достижения этой цели, и она не способствовала бы ей, а скорее даже могла бы служить для нее препятствием. Если бы, однако, по изложенным уже мною основаниям, вторая палата оказалась необходимой, то было бы желательно, чтобы она была составлена из элементов, которые, будучи свободны от подозрения в преследовании интересов, враждебных большинству, заставляли бы ее бороться против классовых интересов большинства и давали бы ей право возвысить свой авторитетный голос против его заблуждений и слабостей. Очевидно, что этих условий нельзя найти в собрании, составленном вроде английской палаты лордов. С того момента, как условное положение и личное богатство перестает внушать страх демократии, палата лордов теряет свое значение. Из всех принципов, которые могут быть положены в основание разумно-консервативного собрания, предназначенного умерять и регулировать демократическую власть, лучшим представляется мне положенный в основание римского сената, самого мудрого и осмотрительного собрания, когда-либо управлявшего государственными делами. Слабая сторона демократического собрания, представляющего весь народ, совпадает со слабой стороной самого общества, т.е. с недостатком подготовки и знания. Специфическим средством против этого может служить присоединение к нему собрания, основными чертами которого были бы специальная подготовка и знание. Если одна палата представляет народное чувство, то другая должна была бы представлять личную заслугу, засвидетельствованную действительной общественной службой и поддерживаемую практическим опытом. Если одна из них народная палата, то другая должна быть палатой государственных людей, советом, составленным из всех еще живущих общественных деятелей, занимавших какой-нибудь важный политический пост или исполнявших какие-нибудь важные политические функции. Подобная палата была бы годна на что-нибудь гораздо более значительное, чем служить только умеряющей силой. Она была бы не только тормозом, но также силой побуждающей. Власть сдерживать народ принадлежала бы в этом случае наиболее способным людям, стремящимся направить его на верный путь. Совет, которому было бы вверено дело исправления народных ошибок, не представлял бы класса, подозреваемого во враждебности к интересам народа; он состоял бы из его собственных естественных вождей на пути к прогрессу. Нет другого способа составления второй палаты, который представлял бы больше гарантий обеспечения за нею веса и значения в роли сдерживающей силы. Было бы невозможно ославить ретроградным собрание, которое занимало бы всегда первое место в содействии прогрессу, хотя бы оно решительно противилось всяким увлечениям. Если бы подобный сенат мог быть установлен в Англии (я считаю лишним прибавлять, что это одна только гипотеза), то состав его мог бы быть приблизительно следующий. В него вошли бы: все настоящие и бывшие члены законодательной комиссии, проектированной в одной из предыдущих глав (я признаю их необходимым составным элементом всякого хорошо устроенного народного правления); все настоящие и бывшие главные судьи или председатели высших гражданских и уголовных судов; все, исполнявшие в течение пяти лет должность обыкновенных судей; все лица, состоявшие в течение двух лет министрами, но и они могли бы также быть избираемы в палату общин, и в таком случае их пэрство или сенаторское звание должно было бы быть на это время приостановлено. (Известный срок необходим, чтобы воспрепятствовать назначению некоторых лиц министрами для того только, чтобы дать им место в сенате; двухгодичный же — предлагается мною потому, что тот же срок, который дает им право на пенсию, мог бы давать им право быть сенаторами); все лица, исполнявшие должность главнокомандующего, и все те, кто, командуя армией или флотом, удостоились благодарности от парламента за какие-нибудь военные или морские подвиги; все генерал-губернаторы Индии и Британской Америки и все, бывшие в течение десяти лет губернаторами в какой-нибудь колонии; все лица, занимавшие в течение десяти лет первоклассный дипломатический пост. Постоянная гражданская служба должна также иметь свое представительство; должны быть сенаторами все лица, которые занимали в течение десяти лет важный пост помощника секретаря казначейства или постоянного помощника государственного секретаря, или другие одинаково высокие и ответственные должности. Только судебные, политические, военные и морские должности могут давать право на звание сенатора. Научные и литературные заслуги слишком неопределенны и спорны: установить их не всегда легко, тогда как другие заслуги сами за себя говорят. Если сочинения, давшие человеку имя, не имеют никакого отношения к политике, то они не могут служить доказательством, что их автор обладает требуемыми специальными качествами; если же дело идет о сочинениях публицистических, то это дает возможность сменяющимся министерствам наводнить палату слепыми орудиями разных партий. История Англии нас убеждает, что если не иметь в виду маловероятный случай насильственного ниспровержения конституции, новая вторая палата должна непременно быть построена на таком же фундаменте, как и ныне существующая палата лордов. Совершенно невозможно серьезно помышлять об уничтожении этого собрания и замене его сенатом вроде того, какой я только что предложил, или каким-нибудь другим. Но до известной степени осуществимым нам представляется допущение только что перечисленных классов и категорий в палату лордов в качестве пожизненных пэров. Дальнейшим и, может быть, необходимым в этом случае шагом было бы, чтобы наследственное пэрство имело в палате своих представителей, а не заседало бы в ней лично: практика эта уже установилась по отношению к шотландским и ирландским пэрам, и рано или поздно она станет неизбежной вследствие естественного прироста населения. Соответственное применение плана Гэра устранило бы возможность представительства одного лишь большинства пэров. Если бы, например, разрешено было каждым десяти членам этого класса иметь одного представителя, то они могли бы группироваться для выбора, как им заблагорассудится. Выборы могли бы происходить следующим образом. Все кандидаты объявляли бы о своем желании и заносили бы свои имена в список. Затем назначались бы место и день, когда желающие участвовать в голосовании пэры должны были явиться или лично, или, по установившемуся парламентскому обычаю, через своих уполномоченных. На выборах каждый пэр голосовал бы только за одного кандидата. Кандидат, получивший десять голосов, считался бы избранным. Если бы кто-нибудь получил более десяти голосов, то все избиратели, кроме десяти, могли бы взять свои голоса обратно, или можно было бы выделить десять из них по жребию. Эти десять образовали бы его избирательную группу, а остальные могли бы подавать голоса за другого кандидата. Этот процесс повторялся бы до тех пор, пока (насколько это возможно) каждый пэр лично или через своего представителя не был бы представлен. В случае, если бы оставалось менее десяти, но более пяти без представителя, то можно было бы разрешить им выбрать себе представителя. Если бы же их было менее пяти, то голоса их были бы потеряны, или можно было бы им позволить вписать свои голоса в пользу одного из избранных уже кандидатов. За этим ничтожным исключением каждый пэр представлял бы десять членов своего сословия, из которых все не только подали за него голоса, но и избрали его, среди всех других кандидатов, как лицо, наиболее заслуживающее их доверия. В виде вознаграждения не избранным в качестве представителей своего сословия кандидатам могло бы быть предоставлено право избираться в палату общин. Этого права в настоящее время лишены шотландские и ирландские пэры у себя дома, между тем как в палате лордов может иметь представительство только очень значительное большинство тех и других; остальным же в нем отказано. Защищаемый нами способ составления сената не только представляется нам сам по себе лучшим, но за него говорят исторические прецеденты и современные блестящие успехи. Однако это не единственный состав, который может быть предложен. Другой способ заключается в избрании второй палаты, с тем, однако, условием, чтобы она не избирали никого из своих собственных членов. Такое собрание, имеющее, подобно американскому сенату, народное происхождение, не может считаться несовместимым с демократическими учреждениями, и вероятно оно будет популярно. При самом способе его образования оно едва ли могло бы возбудить зависть народной палаты и прийти с нею во враждебное столкновение. Кроме того, состав его почти наверно (если будут приняты все меры для обеспечения представительства меньшинства) окажется хорошим, и в него войдут многие из наиболее даровитых деятелей, которые или случайно, или по недостатку общепризнанных качеств не могли или не хотели добиваться успеха на выборах. Состав второй палаты наиболее совершенен, когда она заключает в себе значительное число элементов, непричастных к классовым интересам и предубеждениям большинства, но в то же время ничем не оскорбляющих демократические чувства. Однако, повторяю, нельзя безусловно полагаться ни на какую вторую палату, как на противовес власти большинства. Характер представительного правления определяется составом народной палаты. В сравнении с этим вопросом все остальные, касающиеся формы правления, несущественны.