Подготовка и принятие политических программ и решений

Подготовка политических программ и связанных с ними решений предполагает и включает в свой состав ряд шагов, актов, фаз (моментов, стадий, этапов).

Рис.

Поскольку за фазой подготовки политических программ и связанных с ними решений следует фаза их принятия (выбора), то процесс формирования (подготовки и принятия) данных программ и решений может выглядеть следующим образом (рис. 7.4.2 и 7.4.3).

Проблема^lt;

Вариантп ^ Аф ^ Оценка

^(Вариант v 2 v n = Решение проблемы).

Рнс. 7.4.2. Процесс формирования политических программ и решений

Рнс. 7.4.3. Процесс формирования политических программ и решений

Определение проблемы включает следующий ряд шагов, актов, фаз (моментов, стадий, этапов). Оно начинается с того, что субъекты и контрсубъекты политики, осуществляя когнитивный обзор (когнитивацию) политической ситуации, обнаруживают в себе или в других людях переживаемое (испытываемое) ими состояние беспокойства, состояние неудовлетворённости данной ситуацией, прежде всего результатами осуществляемой в ней политической деятельности. Точнее говоря, они обнаруживают состояние дисбаланса, диссонанса, дисгармонии, диссоциации, несогласованности, бессвязности, неравновесия, противоречия или несоответствия между политической ситуацией, прежде все

го результатами осуществляемой в ней политической деятельности, и своими актуально доминирующими потребностями и ожиданиями.

Осознав данное состояние как потенциальную (возможную) проблему, субъекты и контрсубъекты политики формулируют её в виде соответствующих внутриречевых или внешнеречевых высказываний. Затем они сами или привлечённые ими посредники исследуют (аргументируют) и оценивают эту проблему, в частности, выясняют, существует или не существует данное состояние реально, в действительности.

В случае, когда субъекты и контрсубъекты политики или привлечённые ими посредники оценивают и признают указанную проблему как актуальную, т. е. как реальную (действительную), проблему, требующую решения, они подготавливают условия для её решения. В том числе уточняют её формулировку, составляют план-задание по формированию её решения, подготавливают (мобилизуют, сосредотачивают) необходимые и достаточные ресурсы, а также их перераспределение по мере изменений условий.

Уточнение формулировки проблемы может состоять в установлении связи данной проблемы с существующими программами политической деятельности, осуществлявшейся в обозреваемой политической ситуации, и с ранее сформированными (подготовленными и принятыми) политическими решениями, сопутствующими данным программам, т. е. с существующими политическими программами и решениями. В частности, связана ли указанная проблема с тем, что данные программы и решения полностью или частично не реализуются, а репрезентированные (представленные, отображённые) в них цели не достигаются. В случае, когда такая связь устанавливается, субъекты и контрсубъекты политики или привлечённые ими посредники формулируют и выясняют ряд дополнительных (уточняющих) вопросов, каждый возможный вариант ответа на которые соответствующим образом аргументируется и оценивается. Например, объясняется ли данный факт тем, что существующие программы и решения были отложены и не применялись, не использовались в какой-либо политической деятельности, или же он объясняется плохим и недостаточно хорошим их применением, исполнением, или тем, что существующие политические программы и решения плохо или недостаточно хорошо определены, в частности, входящие в эти программы цели, задачи, ценностные ориентиры, ресурсы, процедуры и правила политической деятельности?

В случае утвердительного ответа на первый и второй вопросы требуется добиться применения (использования) или улучшения применения существующих программ и решений в последующей политической деятельности.

Таким образом, необходимость в подготовке, а также в принятии и реализации новой или обновлённой программы политической деятельности и связанных с ней решений возникает лишь при соответствующих условиях. В частности, тогда, когда в процессе когнитивации политической ситуации обнаруживается, что существующие программы и связанные с ними решения полностью или частично не реализуется, а репрезентированная в них цель не достигается. Иначе говоря, когда обнаруживается некоторое противоречие (несоответствие) между существующими программами политической деятельности и связанными с ними решениями и их реализацией. Такое противоречие репрезентируется в сознании людей, в том числе субъектов и контрсубъектов политики, определяется ими как проблема, требующая разрешения. Поэтому первый шаг, первая фаза подготовки корректируемой или новой программы политической деятельности и связанных с ней решений состоит в определении, т. е. поиске (генерировании) и формулировании, той проблемы, в основе которой лежит указанное противоречие.

При этом необходимо учитывать, что когнитивация (когнитивный обзор) политической ситуации и определение проблемы осуществляются такими когнитивными актами, как акты ощущения, восприятия, воспоминания, представления, воображения и мышления, в том числе при участии внутренней или внешней речи. Формулирование проблемы осуществляется исключительно в форме внутриречевых или внешнеречевых высказываний, т.

Необходимо учитывать, что указанные выше проблемы - это политические проблемы. Как отмечают К. Патон (Patton) и Д. Савицки (Sawicki), такие проблемы, как правило, не имеют ясного определения и правильность их решений не может быть доказана до практического применения. Кроме того, ни одно из решений политической проблемы не гарантирует достижение ожидаемого результата, решения политических проблем редко являются одновременно самыми лучшими и самыми дешёвыми, адекватность решений бывает трудно измерить в категориях общественного блага, справедливость решений невозможно измерить объективно1.

Политические проблемы могут быть внутриполитическими (внутригосударственными), в том числе местными, региональными и общегосударственными, либо внешнеполитическими (межгосударственными), в частности, региональными и глобальными, или планетарными. Д. Рочфорт (Rochefort) и Р. Кобб (Cobb) предлагают следующие основные категории описания проблем и их наиболее типичные опции. Во-первых, причины проблемы: персональные или имперсональные[655] (безличные), намеренные или случайные, определяющие вину или избегающие определения вины, простые или сложные. Во-вторых, характер проблемы: её серьёзность (степень серьёзности), распространённость (распространяющаяся, стабильная или локализующаяся), новизна (беспрецедентная или знакомая), значимость (личностно или общественно значимая) и чрезвычайность (выражающая кризис или некризис, чрезвычайность или нечрезвы- чайность ситуации). В-третьих, характеристики затронутой группы населения: достойная или недостойная, заслуживающая или не заслуживающая благ, своя или чужая (чуждая), вызывающая симпатию или страх.

В. В. Демидов и В. В. Дудин, ссылаясь на А. А. Дегтярёва, пишут, что, для того чтобы проблема не была снята с повестки дня, она должна получить общественное признание «снизу» и официальную поддержку «сверху», а это требует, как правило, определённого согласования позиций и баланса сил. Для достижения подобного необходимого «объективированного» состояния надо иметь ряд предпосылок: 1) проблема должна быть артикулирована достаточно влиятельной группой интересов и поддержана общественным мнением; 2) проблема должна быть озвучена и распространена в средствах массовой информации с тем, чтобы сделать информацию о ней доступной для населения»; 3) проблема должны быть принята со стороны соответствующих органов власти и переформулирована в официальной плоскости»; 4) проблема должна быть «решаемой», т. е. иметь потенциальную перспективу на её преодоление с помощью находящихся под контролем государственных органов ресурсов и времени, в рамках существующих норм и процедур. Кроме того, существует ряд «субъективированных» предпосылок, которые связаны с ценностными ориентирами и идеологическими воззрениями, психологическими установками и социальными знаниями акторов, участвующих в определении общественно-политической проблемы, в частности, плюрализм субъективных видений и оценок характера проблемы, связанный с множественностью затронутых социальных групп, имеющих дифференцированные интересы и ценности. Доминирующую роль в официальной формулировке проблемы играют политическая элита, бизнес и СМИ, облекающие её в выгодную для них форму. И, наконец, эмоциональнопсихологическая окраска проблемы, которая может вызвать симпатию или антипатию, участие или отчуждение, беспокойство или равнодушие[657].

Следующий шаг в подготовке корректируемой (обновляемой) или новой программы политической деятельности и связанных с ней решений - это определение, т. е. когнитивный поиск (генерирование) и формулирование, нескольких (не менее двух) потенциальных, в том числе альтернативных, вариантов решения проблемы, т. е. потенциальных вариантов программы и связанных с ней решений. В частности, определение нескольких альтернативных вариантов целей, задач, ценностных ориентиров, ресурсов, процедур и правил политической деятельности. Если формулирование этих вариантов (альтернатив) осуществляется в форме внутриречевых или внешнеречевых высказываний, в форме высказываний внутренней или внешней речи, то их поиск (генерирование) может осуществляться при участии внутренней или внешней речи либо актами восприятия, либо актами воспоминания, либо конструирующими, или изобретающими, актами воображения и мышления. Поэтому определяемые варианты (альтернативы) решения проблемы, т. е. альтернативные варианты программы и связанных с ней решений, могут быть либо воспринимаемыми, либо воспоминаемыми, либо конструируемыми, изобретаемыми (рис. 7.4.4).

Рис. 7.4.4. Виды вариантов решения проблемы

В специальной литературе выделяют четыре основных источника потенциальных вариантов (альтернатив) решения проблем: 1) существующие (в том числе действующие) программы и решения, так называемые программы и альтернативы status-quo; 2) типовые программы и решения-альтернативы; 3) «модифицированные» типовые программы и решения-альтернативы; 4) уникальные программы и решения-альтернативы. При этом даются различные практические рекомендации: Не рассчитывайте найти идеальное политическое решение. Не пытайтесь оттенить полюбившееся вам решение заведомо обречёнными, «ложными» альтернативами, «пустышками». Не выбирайте «любимую» альтернативу до тех пор, пока не оценили все альтернативы в соответствии с критериями. Убедившись, что ваши альтернативы не «пустышки», позаботьтесь о том, чтобы они были взаимно исключаемыми, действительно альтернативными решениями. Избегайте слишком большого количества альтернатив. Их должно быть в среднем от трёх до семи. При этом одной из альтернатив должна быть существующая практика. Альтернативы должны соответствовать имеющимся ресурсам. Помните, что позитивные альтернативы представляют собой конкретный набор и план (программу) действий, т. е. последовательность действий, расписанную по срокам с учётом финансовых и иных ресурсов[658].

Существующие программы и решения, так называемые программы и альтернативы status-quo - это программы и решения, которые обязательно должны учитываться субъектами и контрсубъектами политики и их              посредниками.

В первую очередь те из них, которые были проверены политической практикой и оказались более-менее успешными, эффективными. Хотя и не только они. Не должны игнорироваться и те из существующих программ и решений, которые либо ещё не имели практического применения, либо по каким-то причинам не привели к ожидаемому результату. Все они должны быть включены в перечень возможных альтернатив, вариантов решения проблемы, точно так же как типовые или «модифицированные» типовые программы и решения-альтернативы.

Особое значение и вес имеют уникальные программы и решения (альтернативы). Они конструируются (изобретаются) актами воображения и мышления и первоначально выступают в виде идей1, имеющих более-менее абстрактный, простой, общий и схематичный характер. Как отмечает Дж. Диксон (Dixon), они могут называться творческими, если обладают: 1) новизной и уникальностью, 2) полезностью и ценностью и 3) изяществом и простотой. Новые простые решения сложных задач изящны, и их можно назвать творческими. Новые, но сложные решения простых задач нельзя назвать творческими. Для творческих решений характерно также создание новых соотношений. Прежде не связанные между собой элементы при объединении часто дают новый единственный в своём роде эффект, или решение3.

Самым важным и ответственным моментом здесь является генерация идей. Она включает выделение, во-первых, источников новых идей, во-вторых, методов создания новых идей. Источниками новых идей может быть литература, имеющаяся в распоряжении разработчиков решения. Это могут быть самые разнообразные группы людей, привлекаемые разработчиками решения. Чем шире и разнообразнее круг источников новых идей, тем большая вероятность выдвижения действительно оригинальных идей. При этом генераторы идей могут использовать различные методы. Например, письменные и устные опросы, а также преодоление психической инерции, применение инверсии, аналогии, эмпатии, «мозгового штурма»1.

Достаточно эффективным является метод мозговой атаки, или брейнстор- минга («мозгового штурма»), который был предложен ещё в 30-е годы XX века. Однако более-менее приемлемая методика проведения «мозгового штурма» как метода группового генерирования большого количества идей за относительно короткий отрезок времени была разработана в 1941 г. А. Осборном.

«Мозговой штурм» - это своего рода творческое совещание с коллегами, друзьями, экспертами, с помощью которого можно изобрести наибольшее количество идей - вариантов решения. В основе этого метода лежит принцип ассоциативной психологии мышления в групповой ситуации взаимного стимулирования. Новые и самые неожиданные идеи возникают обычно по ассоциации с какой-либо другой, но привычной и знакомой идеей, в ситуациях непринужденного разговора и группового общения. По нашим данным, группа из шести человек (студентов высших учебных заведений) способна за полчаса выдвинуть не менее 150 идей. Непременным условием этого является отсутствие или ослабление стереотипов и шаблонов привычного группового мышления, ориентированного на принятые и одобренные образцы. Основополагающим правилом здесь является отказ от всякой критики и оценки выдвигаемых идей. Группа просто выдвигает (генерирует) идеи без остановки для исследования их ценности, реальности или нереальности. Участники не должны бояться выглядеть глупыми, наоборот, должны приветствовать самые дикие идеи. Запрещается также делать какие-либо замечания, так как они мешают формулированию новых идей. Поощряются оригинальные, даже фантастические идеи, а также комбинации и обобщение идей: чем необычнее идея, тем лучше. Чем больше предложений, тем выше вероятность появления ценных идей. Желательно развитие и усовершенствование идей. Все высказывания фиксируются и объективируются. У них нет персонального автора. Ответ на задаваемый вопрос должен быть кратким и без основания. Участники мозговой атаки юридически и административно независимы друг от друга. Приступить к критике и аргументации альтернатив (потенциальных вариантов решения проблемы) участники «мозгового штурма» могут (и должны!) лишь после их генерации. Здесь главная цель - «разгромить» с различных позиций предложенные идеи (но не личности, их генерирующие), найти аргументы и факты как подтверждающие, так и опровергающие их, отобрать лучшие.

Перед началом атаки ведущий должен создать неформальную атмосферу, хороший эмоциональный фон. Для этого можно, например, рассказать шутку, анекдот; провести комплекс физических упражнений в течение 5-8 минут. Затем провести микросеанс аутогенной тренировки, интеллектуальную «гимнастику» (5-7 минут) путем решения нескольких квазизадач, которые не требуют специальных знаний, носят игровой характер, возбуждают воображение, снимают интеллектуальные «зажимы». Наконец, объявить продолжительность рабочих периодов (не менее 15 и не более 30 минут один или два периода).

В процессе генерации идей ведущий должен стимулировать участников «мозгового штурма». Желающие высказаться поднимают руку, и им предоставляется слово. Порядок выступлений складывается стихийно, по мере высказываний участников. Можно установить и определенный порядок высказываний (например, по кругу) с предоставлением права тому, кто не готов ответить, «пропустить» свою очередь. Участники должны вести записи в блокнотах, чтобы не повторять чужие мысли и не забыть свои.

Темп выступлений должен быть очень высоким, что достигается краткостью высказываний и отсутствием пауз. Нормальным считается высказывание 50-100 идей в течение 30-минутного периода. После окончания сессии можно предложить участникам, чтобы они высказали дополнительные предложения письменно. Все идеи протоколируются на доске или на карточках, прикрепляемых к специальным доскам из пеноматериала (так называемых «pinbords» - досках для накалывания), чтобы их могли видеть участники «мозгового штурма».

Аргументация потенциальных, в том числе альтернативных, вариантов программы и связанных с ней решений, т. е. потенциальных вариантов решения проблемы, - это определение, т. е. когнитивный поиск (генерирование) и формулирование, фактов (сбор информации) и аргументов (суждений), обосновывающих (подтверждающих) и опровергающих необходимость и возможность существования и реализации каждого варианта, в том числе фактов и аргументов, обосновывающих (подтверждающих) и опровергающих его сильные и слабые стороны. При этом могут быть использованы различные когнитивные (познавательные) методы: методы сбора и обработки первичной и внутренней или внешней вторичной информации, представленные в гл. 3.8. В частности, наблюдение, изучение документов, опросы, фокус-группы, дескриптивные и инференциальные (дедуктивные) статистические методы, контент-анализ, ситуационный анализ, ивент-анализ.

В. Соболев и М. Шаповаленко пишут, что сбор информации (требований и ожиданий, доминирующих в социуме) осуществляют «привратники» (политические партии, группы интересов, общественные движения, средства массовой информации, лоббистские группировки в законодательных и исполнительных органах власти). Центры власти или центры по принятию политических решений фильтруют постоянный поток информации. На этот отбор оказывают влияние множество факторов. В частности, такие характеристики субъектов решений и экспертов, как: 1) уровень доходов и социальный статус; 2) образовательный уровень и профессиональный статус; 3) этническая принадлежность и личные (в том числе родственные) привязанности; 4) политические симпатии и предпочтения. На этой стадии подготовки решений активное участие принимают различные информационные службы и аналитические центры, при этом они могут использовать различные методы количественного и качественного анали- за1.

Оценивание потенциальных, в том числе альтернативных, вариантов программы и связанных с ней решений, потенциальных вариантов решения проблемы, как отмечалось выше, может не только проявляться в форме эмоций, но и осуществляется посредством их сравнения (сопоставления) друг с другом либо в форме внеречевых и внутриречевых когнитивных актов, либо в форме внешнеречевых высказываний. При этом могут быть использованы такие рациональные методы сравнительной оценки, как: 1) стандартный анализ затрат и выгод (АЗВ), или benefit-cost analysis (BCA), cost-benefit analysis (CBA); 2) качественный анализ выгод-затрат; 3) модифицированный анализ выгод-затрат; анализ эффективности затрат; 5) многоцелевой (мультикритериальный) анализ.

Стандартный анализ затрат и выгод (АЗВ) - это метод, который применяется в ситуации, где эффективность представляется единственным более или менее значимым критерием оценки. Он предполагает редуцирование (сведение) всех потенциальных результатов и последствий рассматриваемых альтернатив к общей единице измерения, а именно к денежной форме, с последующим определением лучшей альтернативы согласно математическому отношению затрат к выгодам. Качественный анализ выгод-затрат это разновидность стандартного анализа затрат-выгод, применяемого в случаях, когда оценочные критерии (один или несколько) не могут быть выражены в денежной форме. Модифицированный анализ выгод-затрат - это разновидность стандартного анализа затрат-выгод, применяемая в случаях, когда помимо экономической эффективности принимаются во внимание другие, неэкономические критерии оценки (например, социальная справедливость). Анализ эффективности затрат - это метод, который применяется в случаях, кода неэкономический критерий оценки (например, социальная справедливость) является приоритетным, а эффективность - второстепенной. Многоцелевой (мультикритериальный) анализ - это метод, который применяется в случаях, когда релевантны (существенны) три и более цели, когда одна или две цели не могут быть выражены количественно1.

Аргументировав и оценив потенциальные, в том числе альтернативные, варианты решения проблемы, варианты программы и связанных с ней решений, подготовившие их люди осуществляют предварительный выбор одного из них того варианта, который признаётся и принимается ими в качестве лучшего и актуального (более других нуждающегося в реализации). При этом во всех этих фазах (моментах, стадиях, этапах) формирования (подготовки и принятия) программы и связанных с ней решений используются определённые критерии. В случае, когда они используют лишь один критерий либо когда вариант (альтернатива) программы и решения набирает наивысший ранг по всем критериям, выбор лучшего варианта (лучшей альтернативы) очевиден. Однако, как правило, варианты, или альтернативы, программы и связанных с ней решений имеют различный рейтинг по различным критериям. В этом случае могут быть применены методы удовлетворительных, доминантных, эквивалентных альтернатив или матричные методы Геллера и Брайтмана[659].

Метод удовлетворительных альтернатив - это метод, который предполагает определение допустимых пороговых значений и сравнение альтернатив путём их номинальной сортировки на альтернативы, удовлетворяющие и не удовлетворяющие пороговым значениям. Например, альтернатива № 1 по критерию № 1 оценивается положительно (+), как удовлетворяющая пороговым значениям, а по критерию № 2 - отрицательно (-), как не удовлетворяющая пороговым значениям. Альтернатива № 2 по критериям № 1 и № 2 оценивается положительно (+), как удовлетворяющая пороговым значениям. Альтернатива № 3 по критерию № 1 оценивается отрицательно (-), как не удовлетворяющая пороговым значениям, а по критерию № 2 - положительно (+), как удовлетворяющая пороговым значениям. Альтернатива № 4 по критериям № 1 и № 2 оценивается положительно (+), как удовлетворяющая пороговым значениям. Альтернатива № 5 по критериям № 1 и № 2 оценивается отрицательно (-), как не удовлетворяющая пороговым значениям. В этом примере удовлетворительными альтернативами являются альтернативы № 2 и № 4 (табл. 6.4.1).

Таблица 7.4.1

Метод удовлетворительных альтернатив

Метод доминантных альтернатив - это метод, который предполагает порядковое ранжирование каждой альтернативы по каждому из критериев, т. е. по степени удовлетворения (соответствия) критерию. Например, альтернатива № 1 по критериям № 1 и № 2 имеет 4-й ранг. Альтернатива № 2 по критерию № 1 имеет 1-й ранг, а по критерию № 2 - 2-й ранг. Альтернатива № 3 по критерию № 1 имеет 3-й ранг, а по критерию № 2 - 5-й ранг. Альтернатива № 4 по критерию № 1 имеет 2-й ранг, а по критерию № 2 - 1-й ранг. Альтернатива № 5 по критерию № 1 имеет 5-й ранг, а по критерию № 2 - 3-й ранг. В этом примере доминантными являются альтернативы № 2 и № 4 (табл. 7.4.2).

Метод эквивалентных альтернатив - это метод, при котором каждая эквивалентная альтернатива ранжируется по каждому критерию, а результат такого ранжирования сводится в таблицу (табл. 6.4.3).

Матричный метод Геллера (Goeller) - это метод, который используется для сравнительной оценки и выбора альтернатив в комплексных мультикрите- риальных ситуациях. Каждая строка матрицы представляет одну альтернативу, а каждый столбец - оценочный критерий.

Таблица 7.4.2

Метод доминантных альтернатив

Таблица 7.4.3

Метод эквивалентных альтернатив

Последствия альтернатив по каждому критерию выражаются в «натуральной» форме: в количественных (часы, тонны, кубометры, человеко-дни) и в качественных значениях («возможны проблемы с профсоюзом» или «неизбежны внешнеполитические осложнения»). Степень, с которой каждая альтернатива удовлетворяет данному критерию, обозначается тем или иным визуальным способом (цветом, штриховкой) в соответствии со схемой «лучшее решение - второе (третье и т. д.)», «лучшее решение - худшее решение») (табл. 7.4.4).

Метод Геллера

Матричный метод Брайтмана - это модифицированный метод сравнения альтернатив, предполагающий деление критериев на две категории по степени их значимости: необходимые и желательные. Первые из них оцениваются по схеме «зачёт-незачёт» на основе пороговых значений. Альтернативы, которые проходят все необходимые критерии, рассматриваются далее в соответствии со степенью удовлетворения желательным критериям, шкалированным не менее чем на порядковом уровне (например, можно шкалировать все альтернативы в диапазоне от 1 до 10 по каждому критерию, где 10 - полное удовлетворение критерию).

Вариант, в том числе альтернативный, политической программы и связанных с ней решений, предварительно выбранный (признанный и принятый) его разработчиками как лучший и актуальный (более других нуждающийся в реализации), может быть, а нередко и должен быть апробирован. В частности, либо в специально собранной группе экспертов, фокус-группе, либо в реальной (актуальной) политической деятельности. В случае необходимости в него вносятся соответствующие коррективы.

Пройдя фазу аргументации, оценивания, предварительного выбора и апробации, вариант политической программы и связанных с ней решений, признанный лучшим и актуальным разработавшими его людьми, может быть (и должен быть!) далее согласован, во-первых, с другими программами и решениями, во- вторых, с теми людьми или организациями, от которых зависит его жизнеспособность, окончательное признание и принятие (утверждение) к реализации. В случае необходимости в него вносятся соответствующие коррективы. Затем он может (и должен!) быть окончательно легитимирован (признан), в том числе (в случае необходимости) юридически, и принят (утвержден) либо самими его разработчиками, либо другими людьми или организациями, в том числе специально уполномоченными.

Для этого данный вариант политической программы и связанных с ней решений должен обладать таким важнейшим признаком, качеством или свойством, определяющим его жизнеспособность, как политическая проходимость.

В частности, проходимостью через различные промежуточные точки, или места, согласования и легитимации (точки, места А1, А2,...,Ап), а также через конечную точку, конечное место окончательной легитимации и окончательного принятия данного варианта (точку, место В), включая те точки, или места, которые могут придать ему статус нормативно-правового акта, или решения (например, статус закона, указа, постановления, директивы, приказа или распоряжения). Эти точки, или места, выступают в качестве формальных и неформальных условий, необходимых для завершения его формирования. Связанные друг с другом тем или иным способом, они образуют различные маршруты, или пути, прохождения (продвижения) согласовываемого, легитимируемого и принимаемого (утверждаемого) варианта политической программы и связанных с ней решений. Причём достижение конечной точки (точки В) возможно несколькими, в том числе альтернативными, маршрутами (путями), например, принятием закона, указа главы государства, постановления правительства или приказа министра. Каждая промежуточная точка, каждое промежуточное место прохождения данного варианта даёт как минимум два альтернативных маршрута (пути), соответствующих либо положительному, либо отрицательному значению (да, нет). Скорость и лёгкость (или трудность) его прохождения по ним зависит от ряда факторов: 1) от того, насколько точно идентифицируются (определяются) субъекты и контрсубъекты политики, значимые для прохождения данного варианта политической программы и связанных с ней решений, т. е.

имеющие к нему существенный интерес или занимающие официальные существенные (решающие) позиции в данных точках (местах); 2) от того, насколько точно выявлены и поняты мотивы и убеждения этих субъектов и контрсубъектов; 3) насколько точно оценены их ресурсы (возможности); 4) насколько точно определены и поняты существующие в данной точке (данном месте) формальные и неформальные правила согласования, легитимации и принятия (утверждения) решения. Для успешного прохождения указанного варианта по тем или иным точкам (местам) его согласования, легитимации и принятия, в том числе для мобилизации его потенциальной поддержки и нейтрализации возможной оппозиции ему со стороны значимых людей - субъектов и контрсубъектов политики, могут быть использованы различные стратегии повышения его политической проходимости: 1) перенос его согласования, легитимации и принятия в более благоприятные точки (места). Например, с районного или городского уровня на областной или общегосударственный уровень; 2) кооптация (вовлечение) в процесс его формирования (подготовки и принятия) значимых людей, значимых субъектов и контрсубъектов политики, в частности, формирование у них ощущения соавторства, причастности к данному варианту; 3) компромисс, предполагающий существенную модификацию (изменение, коррекцию) данного варианта в интересах значимых людей, значимых субъектов и контрсубъектов политики; 4) манипулирование условиями, обстоятельствами политического выбора, предполагающее косвенное воздействие на значимых оппонентов, ограничение диапазона возможностей выбора путём модификации его объективных и субъективных условий, обстоятельств (процедуры и регламент, ценностные приоритеты, восприятие, знания, представления и т. д.); 5) манипуляция повесткой голосования, позволяющая в случаях, когда те или иные варианты политической программы и связанных с ней решений имеют различные аспекты в различных обстоятельствах, провести контролирующим повестку людям в качестве последнего решения именно тот вариант, на сторону которого их удалось привлечь, даже тогда, когда они отражают предпочтения абсолютного меньшинства. Возможность такой манипуляции основана на феномене «парадокса голосования» - математической модели, иллюстрирующей возможности получения нелогичных результатов в определённых схемах голосования; манипулирование публичной повесткой, т. е. использование влияния фактора социальной среды и общественного мнения на процесс формирования (подготовки и принятия) политической программы и связанных с ней решений; 7) манипулирование оценочными критериями (например, ввести в процесс согласования, легитимации и принятия политической программы и связанных с ней решений дополнительные оценочные критерии и соображения, способные расколоть большинство его участников); 8) манипуляция выгодами и издержками согласовываемого, легитимируемого и принимаемого (утверждаемого) варианта политической программы и связанных с ней решений[660].

Вариант политической программы и связанных с ней решений, направляемый и рекомендуемый для согласования, легитимации (признания) и принятия (утверждения), должен быть соответствующим образом оформлен. Он может быть направлен в точки (места) согласования, легитимации (признания) и принятия (утверждения) как в устной, так и письменной форме. В любом случае он оформляется в виде некоторого - устного или письменного - текста. Этот текст должен содержать устное или письменное описание не только достоинств, сильных (положительных) сторон рекомендуемого для согласования, легитимации и принятия варианта, но и его недостатков, слабых (отрицательных) сторон. Он должен также содержать описание достоинств и недостатков, сильных и слабых сторон других альтернативных (не рекомендуемых для согласования, легитимации и принятия) вариантов, в том числе альтернативу статус- кво. Текст должен быть ориентирован на особенности находящихся в этих точках (местах) людей и организаций, в том числе учитывать не только их конкретную юрисдикцию, специфические ценности, институциональные, политические и иные ограничения их позиций, но и объём имеющегося в их распоряжении времени, степень подготовленности, существующие у них организационные предпочтения и форматы (стандарты) документации. Текст должен быть составлен так, чтобы читатели или слушатели могли вникнуть в его смысл после 30-секундного чтения или прослушивания. Он должен быть сжатым, не содержать избыточной или ненужной информации, легко восприниматься даже теми, кто незнаком с представленными в данном тексте проблемами или равнодушен к ним. В текст должна быть включена только та информация, которая существенным образом углубляет его понимание. Детали не должны размывать главное; их следует прятать в сноски и приложения, которые должны быть снабжены указаниями, ориентирующими читателя или слушателя на ту часть программы, которую они призваны подкрепить. Для иллюстрации или привлечения внимания к наиболее важным моментам в нём могут быть использованы графики и схемы. Следует использовать простой язык общения, избегать бюрократического жаргона[661].

Все указанные выше точки (места) и маршруты (пути) прохождения (продвижения) вариантов политической программы и связанных с ней решений могут быть размещены на некой ментальной или идеально-знаковой политической карте, в которой более или менее адекватно (точно и полно) репрезентирована соответствующая политическая реальность.

Прохождение того или иного варианта программы и связанных с ней решений по указанным точкам (местам) и маршрутам предполагает его обсуждение не только внутри группы разработчиков, но и за её пределами, в том числе принимающими и реализующими их лицами. Особенно тогда, когда речь идёт об индивидуально подготавливаемом и принимаемом варианте политической программы и связанных с ней решений, когда подготавливающий и принимающий данный вариант человек обсуждает его сам с собой. В качестве примера коллективных обсуждений вариантов политических программ и связанных с ними решений можно привести дискуссию о программе партии на VIII съезда РКП(б)[662].

Формирование (подготовка и принятие) вариантов программы политической деятельности и связанных с ней решений (решений проблем) нуждается в управлении, включающем в свой состав ряд актов. В частности, подготовку условий для решения проблемы, оценённой (признанной) в качестве актуальной, в том числе: а) уточнение её формулировки, б) составление плана-задания по её решению, в) подготовку необходимых и достаточных ресурсов, а также их перераспределение по мере изменений условий. При этом необходимо учитывать, что управление решением проблемы может осуществляться людьми, которые либо сами подготавливают решение, либо лишь руководят его подготовкой. В первом случае управление может быть определено как внутреннее, управление изнутри, или, проще, самоуправление, тогда как во втором случае - как внешнее, или управление извне. В случае внешнего управления существует особая категория субъектов и контрсубъектов политики, которые, будучи политическими руководителями, управляют процессом решения проблемы, т. е.

обеспечивают поддержание (сохранение) в заданных пределах значения тех или иных его переменных количественных и качественных характеристик (признаков, свойств). Это может быть руководитель высшего (первого) уровня, который, определив проблему, даёт соответствующее поручение другому, подчинённому ему руководителю, т. е. руководителю второго уровня. Руководитель второго уровня управляет подготовкой решения, согласовывает, т. е. поддерживает или не поддерживает подготовленный вариант решения проблемы, и в случае согласия направляет его руководителю высшего уровня, который либо принимает (утверждает) данный вариант, либо возвращает его на доработку.

Таким образом, формирование, т. е. подготовка и принятие (выбор), политических программ и связанных с ними решений включает в свой состав следующие основные фазы: Определение проблемы, в том числе: когнитивацию (когнитивный обзор) политической ситуации, обнаружение и формулирование потенциальной проблемы; аргументирование (исследование) и оценивание потенциальной проблемы, в том числе признание или непризнание её в качестве актуальной; подготовку условий для решения проблемы, оценённой и признанной в качестве актуальной, в частности: а) уточнение её формулировки, б) составление плана-задания по её решению, в) подготовку необходимых и достаточных ресурсов, а также их перераспределение по мере изменений условий. Определение, т. е. когнитивный поиск (генерирование) и формулирование, нескольких потенциальных вариантов (альтернатив) программы и связанных с ней решений (решений проблемы). В частности, определение вариантов (альтернатив) входящих в эти программы целей, задач, ценностных ориентиров, ресурсов, процедур и правил политической деятельности. Аргументирование потенциальных вариантов программы и связанных с ней решений. Оценивание потенциальных вариантов программы и связанных с ней решений. Принятие (выбор, утверждение) варианта программы и связанных с ней решений: предварительный выбор, предварительное принятие одного варианта (одной альтернативы) программы и связанных с ней решений, признанного лучшим и актуальным (более других нуждающимся в реализации); апробирование и в случае необходимости корректировка данного варианта; согласование и в случае необходимости корректировка данного варианта; окончательное признание и принятие (утверждение) данного варианта.

Существуют и иные схемы формирования политических решений. Так,

аналитический центр Urban Institute предлагает следующую последовательность шагов: определение проблемы, идентификацию значимых целей, выбор критерия оценки, определение целевой группы, идентификацию альтернатив, оценку издержек каждой из альтернатив, оценку эффективности каждой из альтерна-

тив, презентацию результатов. К. Паттон (Patton) и Д. Савицкий (Sawicki) дают свою версию, которая включает определение проблемы, установление критерия оценки, идентификацию, оценку и сравнение альтернатив и оценивание последствий реализации. Версия Д. Веймера (Weimer) и А. Вайнинга (Vining) включает следующие этапы: 1) формулирование проблемы, 2) концептуализацию проблемы, 3) операционализацию проблемы, 4) моделирование проблемы, 5) определение целей, задач и ограничений, 6) определение альтернативных решений, прогнозирование последствий и оценку альтернатив, 8) выбор              решения,

9) анализ проходимости решения, 10) анализ имплементации (исполнения) решения. С. Г. Туронок первые пять этапов относит к анализу проблемы, шестой- десятый этапы - к анализу решения, к которым он добавляет сбор информации (идентификацию и организацию значимых данных, фактов и свидетельств) и коммуникацию (донесение рекомендаций до клиента)[663].

Уместно напомнить также о теории и практике разработки общегосударственных народно-хозяйственных программ в СССР. В определении количества и содержания этапов такой разработки в научной литературе существуют различные мнения. Так, Е. Д. Новиков и Ю. М. Самохин выделяют четыре этапа: структурирование исходной цели (построение дерева целей, подцелей); формирование вариантов программы как альтернатив реализации целей; оценка и выбор эффективных вариантов (сужение альтернатив); детализация и оформление программы (перевод вариантов на язык пла-

на)2.

Другие исследователи считают, что создание комплексных программ предполагает: определение цели; определение возможных альтернатив; выделение ресурсов, необходимых для достижения цели; проектирование и создание системы управления и организации комплекса;

3 создание механизма функционирования и управления комплексом .

Согласно Г. А. Арбатову, программно-целевой подход включает: открытие и обоснование конечных целей и на этой основе - промежуточных целей и задач, которые должны решаться на всяком этапе; открытие и сведение в единую систему частей решаемой задачи, взаимосвязей её с другими задачами и объектами, а также последствий принятия решений; открытие и анализ альтернативных путей решения задачи в целом и её отдельных элементов (подзадач), сравнение альтернатив с помощью соответствующих критериев и экспертных оценок и выбор оптимального решения; создание (усовершенствование) структуры организации, призванной реализовать программу и обеспечить наибольший эффект; разработка и принятие конкретных долгосрочных, средне- и краткосрочных программ по финансированию и осуществлению работ[664].

В. Г. Афанасьев выделяет следующие стадии программно-целевого управления: предцелевую (познавательную, информационную) стадию, которая предполагает изучение ситуации, настоящего и будущего состояния системы, выявление проблем, ресурсов и перспектив; целевую стадию, предполагающую формирование главной цели, её расчленение на подцели, строительство дерева целей; практически-стратегическую стадию, предполагающую выработку стратегии реализации цели, разработку и описание мероприятий, средств и путей осуществления стратегии, достижения цели; организационную стадию, которая предполагает создание системы как совокупности организаций, необходимых для достижения цели, реализации программы, формирование органа управления системой организаций, участвующих в программе; реализационно-практическую стадию, предполагающую осуществление программы системой соответствующих организаций; результирующую стадию, предполагающую подведение итогов[665].