Законодательные условия оценки таможенной стоимости

Это по существу основополагающий пункт самой организации таможенного дела в Российской Федерации.

В последнее время организация таможенного дела вообще и механизм определения стоимости товаров, пересекающих таможенную границу Российской Федерации, в частности привлекают особое внимание государственных структур. Это вызвано выявленными злоупотреблениями на таможне, которые зачастую проявляются в фактах «манипуляции с таможенными пошлинами и... с НДС».[551] Исходное условие таких манипуляций — занижение таможенной стоимости товаров. При этом действующие схемы определения таможенной стоимости товаров открывают широкие возможности для подобных злоупотреблений. Объясняется это устаревшими принципами определения таможенной стоимости, которые зафиксированы в действующем законодательстве с 1993 г. (см. об этом в предыдущей главе).

Законодательство Российской Федерации о таможенном деле состоит из самого Кодекса, Закона РФ от 21.05.1993 «О таможенном тарифе» (далее — Закон) и других законодательных актов РФ, в т.ч., как мы считаем, и Закона об оценочной деятельности, в котором в ст. 8 «Обязательность проведения оценки объектов оценки» сказано, что «проведение оценки объектов оценки является обязательным — при проведении оценки объектов оценки в целях контроля за правильностью уплаты налогов при исчислении налогооблагаемой базы».

Дело в том, что таможенные органы, в соответствии со ст. 30 НК, обладают «полномочиями налоговых органов». В частности, как отмечено в ст. 34 НК, «таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов и сборов при перемещении товаров через (таможенную) границу Российской Федерации».

В статье 322 ТК «Объект обложения таможенными пошлинами, налогами» определено, что «объектом обложения таможенными пошлинами, налогами являются товары, перемещаемые через таможенную границу. Налоговой базой для целей исчисления таможенных пошлин, налогов является таможенная стоимость товаров и (или) их количество».*

Такое разделение товаров в интересах определения налоговой базы, т.е. по стоимости, с одной стороны, и по количеству, с другой стороны, объясняется особенностями определения размеров таможенных пошлин и налогов. В одном случае эти размеры устанавливаются в зависимости от стоимости — ad valorem, в другом — от технических или иных материальных характеристик количества товаров.[552]

Согласно ст. 338 ТК 2004 г., к таможенным платежам относятся следующие взимания в денежной форме:

• ввозная таможенная пошлина;
• вывозная таможенная пошлина;
• налог на добавленную стоимость...;
• акциз...;
• таможенные сборы.

Как свидетельствует журнал «Эксперт», «таможня сегодня обеспечивает более 50 % поступлений в российский бюджет».[553]

Что касается определения таможенной стоимости, то она исходно вначале фиксируется декларантом «согласно методам определения таможенной стоимости, установленным законодательством Российской Федерации...» (ст. 323 ТК «Порядок определения и заявления таможенной стоимости товаров»). Это означает, что нормативная документация относительно методов оценки стоимости, в частности принимаемая таможенными органами стоимость, должна быть производной (и это принципиальное условие ТК) по отношению к законодательно фиксируемым методам оценки таможенной стоимости.

Однако руководство таможенной службы, сознавая, что этот Закон во многом устарел, пытается с помощью нормативных актов оперативно вносить изменения в условия определения таможенной стоимости. Такие действия можно понять. Но нужно понимать и то, что согласно законодательству, в частности положениям, зафиксированным в ТК, такие действия должны все же оформляться в рамках соответствующих законодательных актов.[554]

Эти методы должны соответствовать Закону об оценочной деятельности, принятому Государственной думой в июне 1997 г. Позднее в этот Закон были внесены поправки, среди которых самые существенные были зафиксированы в 2006 г.

В настоящее время такое соответствие не обеспечивается Законом о таможенном тарифе. В связи с этим мы считаем целесообразным хотя бы добавить в ст. 8 Закона об оценочной деятельности положение о том, что «проведение оценки объекта оценки является обязательным» также «при проведении оценки объектов оценки в целях контроля за правильностью уплаты таможенных пошлин, налогов и сборов, поступающих в федеральный бюджет Российской Федерации».

Это положение, с одной стороны, уравновесит условия обязательности проведения оценки объектов оценки в отношении как собственно налоговых органов (об этом сказано в ст. 8 указанного Закона), так и таможенных органов, которые, повторим, «несут обязанности налоговых органов». С другой стороны, указанное выше дополнение фактически создает условия для определения правильности уплаты таможенных пошлин, налогов как бы с внешней стороны, со стороны структур, непосредственно не связанных с деятельностью таможенных органов и не подчиненных им. Причем понятно, что главным объектом контролирующих действий со стороны таких структур, внешних по отношению к таможенным органам, должно быть установление того, насколько правильно определена таможенная стоимость товаров, пересекающих таможенную границу России.

Ясно также и то, что в определении достоверности оценки таможенной стоимости должны участвовать и независимые оценщики.

Действующий порядок определения таможенной стоимости ограничивает роль представителей таможенных органов, как ни странно, пассивным участием в этой процедуре. Все дело в том, что активно действующим лицом в рамках этой процедуры выступает сам декларант. Ведь именно на него возложена ТК обязанность объявления таможенной стоимости. Так, согласно ст. 323 ТК «Порядок определения и заявления таможенной стоимости», таможенная стоимость определяется декларантом. Но поскольку он (декларант) заинтересован в силу естественных причин и объективных обстоятельств в занижении таможенной стоимости (от величины которой устанавливаются уплачиваемые именно им пошлины и налоги), то логика его действий направлена на то, чтобы он никогда не поступал во вред самому себе. И уж никак нельзя ожидать от него завышения объявленной им же таможенной стоимости. (Хотя заметим, что бывает и такое, но подобные случаи носят чисто криминальный характер. Мы же рассматриваем вполне законные процедуры.)

Поскольку же заинтересованность представителей таможенных органов в установлении правильной величины таможенной стоимости существенно слабее, чем сугубо личная заинтересованность декларанта в ее занижении, то исходная позиция этих представителей должна заключаться в том, чтобы иногда (далеко не всегда так бывает на деле) сформулировать определенные сомнения в том, что объявляемая декларантом стоимость действительно соответствует истинной ценности (рыночной стоимости) принадлежащих ему товаров. (Мы оставляем в стороне роль перевозчиков, таможенных брокеров, т.е.

В случае, если эти «сомнения» не подкреплены реальными оценками стоимости товаров (а как это сделать, если нет информации?), позиция представителей таможенных органов в конечном счете трансформируется — или в признание объявленной декларантом таможенной стоимости, или в принятие заведомо компромиссного решения, устраивающего обе стороны как раз за счет интересов государства.

Таким образом, сами законодательные условия по существу не фиксируют необходимые условия установления рыночной стоимости товаров, пересекающих таможенную границу России, которая бы соответствовала их истинной ценности. Пассивная же роль таможенных органов в рамках этой процедуры объясняется еще и тем, что они не располагают современной базой данных, без использования которой невозможна их сколько-нибудь активная роль в установлении таможенной стоимости товаров в соответствии с рыночными условиями.

Отметим, что в самом ТК РФ вообще отсутствует упоминание об информационном обеспечении механизмов определения таможенной стоимости товаров, пересекающих таможенную границу России. В ст. 358 ТК «Принципы проведения таможенного контроля» сказано лишь о том, что, «при проведении таможенного контроля таможенные органы исходят из принципа выбо- рочности...». Правда, не совсем понятно, что это за принцип и как можно «выборочно» контролировать правильность установления таможенной стоимости товаров, от которой (стоимости) зависит величина соответствующих поступлений в федеральный бюджет.

В этой же статье (ст. 358) представлены достаточно туманные положения (п. 2.) о том, что «при выборе форм таможенного контроля используется система управления рисками». Интересно было бы узнать, каким образом в рамках таможенного контроля применяется эта система? И какими рисками управляет эта система? На самом деле приведенные выше положения применяются лишь в отношении одного-единственного риска.

Возможность же нарушения «таможенного законодательства» вовсе не является таким риском. Это обычная ситуация известной «определенности» (а вовсе не неопределенности) появления тех или иных отклонений от действующих норм организации таможенного дела, в т.ч. и прямого нарушения законодательно установленных требований. Как можно управлять этим «риском»? Надуманность этих законодательных формулировок представляется здесь вполне очевидной.

Приходится удивляться, как могло пройти указанное положение ТК о «системе управления рисками». И совсем удивительно, что вся эта система свелась лишь к одному риску — «вероятности нарушения законодательства». На наш взгляд, такое понимание проблемы «управления рисками» в рамках таможенного дела свидетельствует об отсутствии в таможенной практике методов, с помощью которых «риск стал в известной мере прогнозируемым и в большинстве случаев поддающимся... измерению».[557] Заметим, без самих измерений рисков нельзя построить какую-либо систему управления ими.

Надо сказать, что категории рисков вообще «не повезло» в ТК. Мало того что они сводятся лишь к «риску нарушения таможенного законодательства», эта категория трактуется совершенно неверно. Так, в п. 3. той же статьи 358 утверждается, что «таможенные органы применяют методы анализа рисков для определения товаров... подлежащих проверке...». Как можно применить «анализ рисков» для установления товаров, которые следует проверять таможенным органам?

И еще одно странное утверждение той же статьи (п. 4): «Федеральная служба, уполномоченная в области таможенного дела, определяет стратегию таможенного контроля исходя из системы мер оценки рисков». Это утверждение кажется странным потому, что «под риском понимается вероятность несоблюдения законодательства...». Можно ли измерить такую вероятность? Вряд ли. Странно это еще и потому, что никакой «системы мер оценки рисков» в таможенном деле реально не применяется. Зачем же в серьезный по своему конечному назначению документ (ТК РФ) нужно было «загонять» неправдоподобное положение о «системе мер оценки рисков», да еще с помощью отдельной поправки, принятой Госдумой 29.06.2004, т.е. после того, как кодекс вступил в силу (с 01.01.2004)? К чему это, если никакой подобной «системы мер» на таможне не было, да и сейчас нет?