<<
>>

§ 5. Федеральная нотариальная палата — юридическое лицо публичного права

Развитие нотариального законодательства или, точнее, публично-правового регулирования нотариальных отношений в России может рассматриваться лишь в контексте процесса кардинального реформирования нотариата1.
1 См.: Калиниченко Т. Г. Публично-правовая нотариальная деятельность // Нотариальный вестник. 2006. № 8. Публичные начала в нотариальной деятельности должны строиться на началах субординации субъектов нотариально-правовых отношений, им должен быть свойствен централизованный характер, что предполагает усиление полномочий Федеральной нотариальной палаты, построенной на началах самоуправления, которая приобретает качество самоорганизованной публичной власти. В идеале это «органическое сочетание власти и свободы, внешнего (вертикального) управления и внутренней самоорганизации нотариусов»1. Нотариальное самоуправление есть новая форма публичной власти и управления. Вместе с тем органы нотариального самоуправления еще не наделены государством соответствующими полномочиями, и пока эти полномочия предоставляются только отдельным нотариусам. Таким образом, федеральное нотариальное самоуправление в лице Федеральной нотариальной палаты должно выполнять две функции: общественную, основанную на независимости каждого нотариуса и членстве в Федеральной нотариальной палате, и государственную, при которой федеральное нотариальное самоуправление может рассматриваться как одна из форм организации государственного управления нотариальной деятельностью, исходящей из наделения сообщества полномочиями от имени государства. Действующее законодательство о нотариате направлено прежде всего на развитие нотариальных палат субъектов Федерации. Исходную позицию Основ законодательства РФ о нотариате занимает доминанта «разделительной» тенденции, основанной на российской модели федерации. Она выражается в двухзвенной системе соорганизации нотариата — Федеральная нотариальная палата и нотариальные палаты субъектов Федерации.
Указанная модель противоречит принципу разграничения государственной власти по предметам совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, 1 Яковлев В. Ф. Давайте объединим усилия... // Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Нотариат, государственная власть и гражданское общество: современное состояние и перспективы» (Москва, 15—16 февраля 2007 г.). М., 2007. С. 10—11. закрепленному в Конституции РФ (ст. 3, 4, 12; ч. 1, 2 ст. 15; ст. 16; ч. 3 ст. 36; п. «в» ч. 1 ст. 72; ч. 1, 2 ст. 76; ч. 1 ст. 130). Основы законодательства РФ о нотариате были приняты до вступления в силу Конституции РФ, и многие нормы данного акта не соответствуют более позднему законодательству. Согласно Конституции РФ основу законодательной компетенции государственной власти Российской Федерации составляет ее суверенитет, суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию; Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации (ч. 1 и 2 ст. 4). Предписания же Основ ограничивают сферу действия федеральных правовых актов. Следует заметить, что Конституция РФ, как и, например, Основной закон ФРГ, предусматривает двучленную структуру федерального государства. Согласно теории двучленной структуры, составляющей концептуальную основу Основного закона ФРГ, федерация функционирует на двух уровнях: 1) уровень федерации; 2) уровень каждой из федеральных земель, которые равны между собой, но не равны федерации. Аналогично и Конституция РФ (ст. 3—5, 10—12, 71, 72, 76—78) устанавливает подобные уровни. Например, согласно ст. 12 органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Между тем усиление роли нотариальных палат субъектов Федерации в отношениях с Федеральной нотариальной палатой, предоставление органам местного самоуправления компетенции в сфере правового регулирования нотариальных отношений означает, по существу, установление некоего «третьего уровня» государственности, что противоречит Конституции РФ.
«Разделительная тенденция» составляет, по существу, концептуальную основу правового урегулирования нотариальных отношений в современных условиях. Данный процесс начался в начале 1990-х гг. и был связан с предоставлением субъектам Федерации беспрецедентной свободы. Именно в этот период начала формироваться тенденция усиления роли региональных нотариальных палат в противовес Федеральной, что в конечном счете привело к тем последствиям, которые были вызваны кризисом выборов президента Федеральной нотариальной палаты в 2008 г. В соответствии с Основами законодательства РФ о нотариате была установлена двухуровневая система палат: Федеральная нотариальная палата, а наряду с ней в каждом субъекте Федерации — собственная нотариальная палата. В Основах нотариальная палата субъекта Федерации определена как некоммерческая организация, представляющая собой профессиональное объединение, основанное на обязательном членстве нотариусов, занимающихся частной практикой (ст. 24). Закрепление за нотариальной палатой статуса некоммерческой организации означает, что согласно ГК РФ целью ее деятельности не может быть извлечение прибыли. Правовой статус некоммерческих организаций закреплен в Федеральном законе от 12 января 1996 г. «О некоммерческих организациях»1. В нем содержатся примерный перечень организационно-правовых форм некоммерческих организаций и их основные признаки. Некоммерческие организации могут создаваться в форме общественных или религиозных организаций (объединений), некоммерческих партнерств, учреждений, автономных некоммерческих организаций, социальных, благотворительных и иных фондов, ассоциаций и союзов, а также в других формах, предусмотренных федеральными законами (ст. 2). Что касается нотариальных палат, то они под указанные признаки не подпадают. Приоритет в правовом регулировании деятельности нотариальных палат имеют нормы Основ, в соответствии с которыми создавались нотариальные палаты, органы их управления, определялись их правовой статус и их функциональные обязанности. Таким образом, нормы Федерального закона «О некоммерческих организациях» и Основ по-разному регламентируют ряд вопросов, касающихся организации и деятельности данных организаций. Например, ст. 5 Закона «О некоммерческих организациях» предусматривает, что некоммерческая организация может создавать филиалы и открывать представительства на территории РФ в соответствии с российским законодательством. Федеральная нотариальная палата вправе создать такого рода филиалы1 и представительства на территории субъекта Федерации. Однако там уже созданы региональные нотариальным палаты, которые, в свою очередь, не имеют права создавать филиалы и структурные подразделения на территории субъекта Федерации. Членство в региональных нотариальных палатах обязательно, поскольку палаты являются профессиональными объединениями. Поэтому в силу публичного предназначения нотариальные палат для их организации неприемлем принцип добровольности, характерный для членства в других объединениях (ст. 30 Конституции РФ, ст. 117 ГК РФ, ч. 1 ст. 3 Федерального закона от 19 мая 1995 г. «Об общественных объединениях»20). Государственная власть, осуществляемая на федеральном уровне, и нотариальное самоуправление находятся в тесном взаимодействии. В силу этого неоднократно возникал вопрос о наделении определенными полномочиями от имени государства Федеральной нотариальной палаты как основного органа нотариального самоуправления. К таким полномочиям могут быть отнесены государственный контроль за деятельностью федеральных нотариусов, подготовка кадров, представление кандидатов в нотариусы, законодательная инициатива и т. д. Федеральная нотариальная палата и нотариальные палаты субъектов Федерации должны строить свои отношения не по горизонтали, как это имеет место в настоящее время, а по вертикали — на основе публично-правового принципа субординации деятельности. Сегодня практически по всем вопросам финансирования, методическим вопросам, по толкованию законодательства, по вопросам наделения полномочиями нотариусов решения принимаются нотариальными палатами субъектов Федерации. Нередко решения собраний нотариусов нотариальных палат субъектов Федерации усиливают частноправовые начала в нотариальной деятельности; наблюдается различное тол- кование законов, издание нотариальных актов, порой идущих вразрез с действующим законодательством, большой разброс мнений по поводу нотариального тарифа, технической работы и подготовки проектов документов; не всегда выполняются обязательства по взносам в Федеральную нотариальную палату и т. д. Федеральная нотариальная палата оторвана финансово и методически от регионов и не всегда прислушивается к их голосу. Многие ее комментарии и разъяснения не согласуются с мнением нотариусов. Последние выборы президента Федеральной нотариальной палаты и проблемы, возникшие между региональными нотариальными палатами, укрепили нашу позицию относительно того, что стране нужна сильная Федеральная нотариальная палата, которая отражала бы интересы нотариусов всех регионов, а не части их представителей1. Назрела необходимость изменения внутренней системы и структуры Федеральной нотариальной палаты и ее отношений с региональными палатами. Этот вопрос должен быть решен не только в нотариальном законодательстве, но и в Положении о Федеральной нотариальной палате с учетом ее правового статуса. Необходимо критически отнестись к статусу Федеральной нотариальной палаты как некоммерческой организации. Нотариусы не являются членами Федеральной нотариальной палаты. Обязательное членство предусмотрено только в отношении нотариальных палат субъектов Федерации. Федеральная нотариальная палата, как и нотариальные палаты субъектов Федерации, является юридическим лицом и подлежит государственной регистрации. Она осуществляет координацию деятельности нотариальных палат; представляет интересы нотариальных палат в органах государственной власти и управления, предприятиях, учреждениях, организациях; обеспечивает защиту социальных и профессиональных прав нотариусов, занимающихся частной практикой; участвует в проведении экспертиз проектов федеральных законов по во- 1 просам, связанным с нотариальной деятельностью; обеспечивает повышение квалификации нотариусов, стажеров и помощников нотариусов; организует страхование нотариальной деятельности; представляет интересы нотариальных палат в международных организациях (ст. 25 Основ законодательства о нотариате). Вместе с тем публично-правовой характер отношений предполагает отношения «власти и подчинения», субординацию, что не прослеживается в деятельности Федеральной нотариальной палаты. Не наделена Федеральная нотариальная палата и контрольными функциями — перечень ее полномочий, предусмотренный ст. 25 Основ, носит исчерпывающий характер. Контрольными функциями обладают, согласно Основам, только нотариальные палаты субъектов Федерации, и то лишь в плане проверки профессиональной деятельности нотариусов, которые, как известно, не являются членами Федеральной нотариальной палаты. Прямого указания в Основах на публично-правовой характер нотариальной деятельности нет. Контрольная же функция, которая определяет публично-правовой характер палаты, в соответствии со ст. 34 Основ отнесена к компетенции нотариальной палаты субъекта Федерации. Оценив все эти противоречия и несогласованность, можно сделать вывод, что Федеральная нотариальная палата должна обладать властными полномочиями и выполнять контрольные функции относительно всех нотариусов РФ. С теоретической точки зрения интересен вопрос о создании Федеральной нотариальной палаты в форме юридического лица публичного права. Пока нет работ о таком понимании правового статуса Федеральной нотариальной палаты. В основном в них анализируется правовой статус нотариальной палаты как некоммерческой организации, иногда в сравнении с адвокатскими палатами1. Понятие «юридическое лицо» традиционно для правовой науки. Оно используется в теории права, в работах в области частного права, а в настоящее время — и в исследованиях по публичному праву1. Интересную статью о нотариальных палатах и их статусе как публичной корпорации написала О. В. Романовская2. В зарубежном законодательстве понятие «юридическое лицо» нередко имеет свои смысловые особенности. Например, в немецком праве употребляется термин «juristi- sche Person», что соответствует русскому «юридическое лицо», а в английском праве — «legal person», что также означает «юридическое лицо». Кроме того, для обозначения юридического лица в английском праве используется термин «artificial person» — «искусственное лицо». Французское право употребляет термин «personne morale», что является, с одной стороны, противопоставлением физическому лицу как материальной субстанции, а с другой — указывает на понимание французами юридического лица как абстрактной идеальной (в смысле идеи, а не оценки) конструкции, не имеющей физической оболочки3. В российском гражданском праве дано одно из наиболее полных определений юридического лица. Согласно п. 1 ст. 48 ГК РФ юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде. Юридические лица должны иметь самостоятельный баланс или смету. Федеральная нотариальная палата является полноценным юридическим лицом, однако реальность заставляет искать новые формулировки и характеристики для различного рода объединений граждан и капиталов, в том числе и для объединения нотариусов. В российском и зарубежном законодательстве выделяются юридические лица, к которым классификации, основанные на частном праве, могут применяться только в части или вовсе не могут применяться1. Это юридические лица так называемого публичного права. К таким юридическим лицам в конституционном, административном, гражданском праве зарубежных стран относятся государство, его административно-территориальные единицы, муниципальные образования, многочисленные органы власти. Например, во Франции особыми юридическими лицами публичного права считаются департаменты, коммуны, другие региональные и муниципальные образования, различные учреждения, создаваемые государством и муниципальными образованиями2. В немецком законодательстве юридическими лицами публичного права названы государственные учреждения3. Очевидно, что статус таких объединений лиц, как государство, муниципальное образование, орган власти, государственное учреждение, центральный банк и многих других организаций, регламентируется не только и не столько частным правом, сколько правом публичным. Понятие «юридическое лицо публичного права» или «публично-правовое образование» долгое время не только не использовалось, но и не признавалось ни большинством ученых, ни тем более законодателем. Сегодня получила дальнейшую разработку концепция юридического лица публичного права. В качестве агента публичной власти и действует нотариус, занимающийся частной практикой, поскольку «осуществление нотариальных функций от имени государства предопределяет публично-правовой статус нотариусов», включая «нотариусов, занимающихся частной практикой и в качестве таковых принадлежащих к лицам свободной профессии»4. Именно Конституционный Суд РФ впервые отнес к субъектам публичного права саморегулируемые организации. Э. В. Талапина верно отмечает, что в этом вопросе судебная практика вновь опередила законодательную власть1. Нельзя также не согласиться с ее выводом о том, что включение саморегулируемых организаций в число квазигосударственных субъектов повлечет необходимость их строгой публично-правовой регламентации. Если саморегулируемые организации по-прежнему останутся для законодателя лишь субъектами гражданского права, расчет государства на их активную регулятивную роль может не оправдаться2. Как уже отмечалось, деятельность субъектов публичного права, направленная на реализацию публичного интереса, регулируется нормами публичного права, что отнюдь не указывает на способность указанных субъектов участвовать только в публичных правоотношениях. Так, большинство органов государственной власти и местного самоуправления вправе в определенных случаях вступать в гражданско-правовые отношения. В связи с вышесказанным представляется достаточно аргументированным предложение о разработке в отечественной правовой доктрине категории юридического лица публичного права, активно продвигаемое В. Е. Чиркиным. Он отмечает, что в современном российском праве возникло новое явление, выражающееся в распространении понятия юридического лица на такие типичные для публичного права субъекты, как органы государственной власти и местного самоуправления3. В то же время ГК РФ определяет юридическое лицо исключительно в качестве частноправовой конструкции. По мнению В. Е. Чиркина, это понятие, как оно сформулировано в действующем законодательстве РФ, «неприменимо и не может применяться к органам государства», в связи с чем представляется целесообразным выделение юридических лиц публичного права в особую группу с последующей серьезной научно-правовой разработкой данной категории1. Впрочем, у этой позиции имеются не только сторонники2, но и оппоненты3. Отсутствие единого подхода к категории «субъект публичного права» приводит подчас к достаточно сомнительным выводам (например, о наличии зависимости государственных органов от наделения их правами или статусом юридического лица для получения возможности вступать в публичные правоотношения)4. Таким образом, субъекты публичного права — это организации и коллективы, созданные в установленном нормами публичного права порядке для обеспечения реализации субъективных публичных прав человека и гражданина, а также индивиды и социальные общности, деятельность которых по выражению и обеспечению публичного интереса основана на нормах публичного права. Федеральная нотариальная палата должна обладать и практически обладает рядом прав юридического лица публичного права. Это должно быть отражено в новом законодательстве об организации деятельности нотариата. Например, некоторые нормативные правовые акты содержат прямое указание на то, что тот или иной орган является юридическим лицом. Так, согласно ч. 7 ст. 1 По- 21 ложения о Федеральной службе безопасности Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 11 августа 2003 г. № 9601, ФСБ России является юридическим лицом. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 11 января 1995 г. «О Счетной палате Российской Федерации»22 23 юридическим лицом признается Счетная палата РФ, однако ее организационно-правовая форма не указывается. Статус Федеральной нотариальной палата в качестве юридического лица публичного права в литературе практически не исследуется. Ведется лишь дискуссия о сущности нотариальный палат как общественных и некоммерческих организациях. Между тем следует отметить, что Федеральная нотариальная палата может являться юридическим лицом публичного права, поскольку такое лицо наделяется государственно-властными полномочиями и ему присущи особенности внутренней структуры и соподчиненности, выборов руководителей и т. д. Такие юридические лица должны выступать как носители государственной воли, публичных прав и обязанностей. Общественные отношения с участием нотариуса должны быть урегулированы не только гражданским, административным и конституционным правом, но и нотариальным правом. Федеральная нотариальная палата как юридическое лицо публичного права может обладать следующими характеристиками. Во-первых, по своему происхождению и основным свойствам Федеральная нотариальная палата — публично-правовое образование, созданное с целью объединить нотариусов всей страны. Высшим органом Федеральной нотариальной палата мог бы стать Всероссийский съезд нотариусов, а нотариальным палаты субъектов Федерации могут быть трансформированы в представительства или отделения Федеральной нотариальной палаты. Во-вторых, Федеральная нотариальная палата имеет особое целевое назначение, а именно: реализация не общих, а общественных интересов — защита прав граждан и юридических лиц1. Юридическому лицу публичного права запрещено преследовать частные интересы своих членов путем использования принадлежащих ему полномочий или имущества. Федеральная нотариальная палата должна осуществлять контроль за деятельностью нотариусов, обладать законодательной инициативой, определять общую финансовую политику в данной сфере и т. д. В-третьих, Федеральная нотариальная палата как юридическое лицо публичного права может обладать разными по своему характеру властными полномочиями. Такие полномочия могут иметь и нормотворческий, и распорядительный, и иной характер, но в самом широком понимании. Прежде всего это управленческие полномочия. В-четвертых, Федеральная нотариальная палата должна обладать не просто правами и обязанностями юридического лица, а полномочиями, правами, которые юридическое лицо публичного права в силу закона обязано реализовывать определенным способом и в определенной форме как орган публичной власти. В-пятых, Федеральная нотариальная палата имеет обособленное имущество, однако такое имущество редко находится на праве собственности, право владения и пользования таким имуществом также значительно ограничено. Имущество юридического лица публичного права используется не для извлечения прибыли, а для содействия осуществлению полномочий (компетенции) юридического лица. Такое имущество находится под постоянным контролем иных юридических лиц публичного права, специально созданных в целях такого контроля. В-шестых, Федеральная нотариальная палата должна создаваться особым путем — в распорядительном порядке (издание соответствующих нормативных правовых актов публичной власти: законов, указов, распоряжений, постановлений и т. д.) и действовать только на основании закона. 24 В-седьмых, Федеральная нотариальная палата не нуждается в государственной регистрации в общем порядке, установленном для частных юридических лиц, а создается и действует на основе определенного нормативного правового акта публичной власти. Ответственность Федеральной нотариальной палаты как юридического лица публичного права имеет публичноправовой характер. Частноправовая ответственность публично-правового образования всегда имеет менее важное значение, зачастую частноправовая (обязательственная и деликтная) ответственность переводится с юридического лица публичного права на казну в целом1. Поэтому целесообразно, на наш взгляд, продумать и разработать систему нотариального тарифа не за нотариальные действия, а за нотариальную деятельность, в которую должны быть включены совместные тарифы по нотариальному действию, подготовке проекта, технической работе, консультированию с учетом специфики стадийности и содержания нотариальных производств по отдельным нотариальным действиям. Одновременно необходимо разработать систему, заменяющую налогообложение нотариусов как физических лиц с доходов, полученных от нотариальной деятельности. Налогообложение нотариуса необходимо заменить единым гербовым сбором в пользу государства (казны) за наделение полномочиями совершать от имени государства нотариальные действия. В отличие от юридических лиц частного права в отношениях между юридическими лицами публичного права в той или иной мере и форме обязательно присутствуют элементы взаимосвязи «власть-подчинение». Данное обстоятельство связано с властной природой юридического лица публичного права. Федеральная нотариальная палата должна иметь свою вертикаль за счет создания представительств и отделений, которые обязаны подчиняться 25 26 единым указаниям и методикам и стандартам, разработанным Федеральной нотариальной палатой. Безусловно, создание особой категории юридического лица публичного права — Федеральной нотариальной палаты и выработка для нее общего понятия и юридического определения сопряжены со множеством теоретических и практических проблем, но это не должно служить препятствием. У нотариата еще есть шанс создать собственную организационную систему, которая послужит примером мировому сообществу и международному нотариату в части, касающейся укрепления правового статуса нотариуса, поскольку в демократическом государстве контроль за деятельностью представителей отдельных профессий, например таких, как нотариус, будут осуществлять не государство, а профессиональные сообщества посредством внедрения соответствующих правил, вырабатываемых самой корпорацией нотариусов на основе самоуправления27.
<< | >>
Источник: Калиниченко Т. Г.. Нотариальное право и процесс в Российской Федерации: теоретические вопросы развития. 2010

Еще по теме § 5. Федеральная нотариальная палата — юридическое лицо публичного права:

  1. § 2. Публично-правовой характер функций адвокатуры в России
  2. ТЕМА 8. ПРОЦЕССУАЛЬНЫЕ ОСОБЕННОСТИ РАССМОТРЕНИЯ СПОРОВ В МЕЖДУНАРОДНОМ ЧАСТНОМ ПРАВЕ
  3. М. А. НИКИФОРОВА ВОЗНИКНОВЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА. УЧРЕДИТЕЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ. РЕГИСТРАЦИЯ ЮРИДИЧЕСКОГО ЛИЦА
  4. C. Проблема определения надлежащего производства и применимых к нему правил
  5. 5.1. Общий подход к пониманию иностранного права
  6. 2. Способы установления содержания иностранного права
  7. § 2. Оформление и охрана наследственных прав
  8. § 1. Особенности органов публичной власти как субъектов права
  9. § 1. Соотношение ГПК РФ и Основ законодательства РФ о нотариате. Некоторые общие правила ГПК РФ
  10. §1.0. СУБЪЕКТЫ НАЛОГОВОГО ПРАВА, ИХ ВИДЫ, ОСНОВНЫЕ ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ. НАЛОГОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
  11. § 2. Публично-правовая нотариальная деятельность
  12. § 4. Право на осуществление нотариальной деятельности
  13. § 5. Федеральная нотариальная палата — юридическое лицо публичного права
  14. § 2. Нотариальная защита прав и законных интересов граждан и юридических лиц
  15. § 5. Нотариальное производство по свидетельствованию копий с подлинника и копий с копий документов
  16. §1. Общая характеристика и особенности юридических лиц как субъектов административной ответственности в области предпринимательской деятельности
  17. 3.2 РОЛЬ ОРГАНОВ П РАВОСУДИЯ В ОБЕСПЕЧЕ НИИ БАЛАНСА ПУБЛИЧНЫХ И ЧАСТНЫХ ИНТЕРЕСОВ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -