ГЛАВА ВТОРАЯ СОВЕТ НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ: НАЧАЛО ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Первой организацией, призванной согласовывать деятельность различных, главным образом разведывательных, органов США, стало Бюро координации информации, созданное Ф. Рузвельтом еще в июле 1941 г. В июне 1942 г. на основе этого Бюро в целях подбора и анализа стратегической информации, а также планирования и руководства специальными заданиями было создано Бюро стратегической информации70. В 1944 г. организован Комитет по координации операций военно-морского флота, позднее превратившийся в Государственный комитет по координации операций сухопутных, морских и воздушных сил. Задачей этого Комитета являлось улучшение существующих методов получения рекомендаций государственным департаментом и координация точек зрения трех военных министерств по вопросам, в которых каждое из них было заинтересовано. Это была сугубо военная организация, в которой далее политические рекомендации для госдепартамента составлялись в форме военных приказов.

Хотя состав Комитета — на уровне заместителей министров — был не правомочен решать важные государственные вопросы, тем не менее опыт его работы был использован для создания Совета национальной безопасности.

Тревожные военные годы заставили правительственные и военные круги усиленно искать новые методы руководства вооруженными силами и планирования политики.

Министр военно-морских сил Дж. Форрестол увидел в этом возможность объединения вооруженных сил в одно министерство и создания единого планирующего и координирующего органа.

По его инициативе была создана небольшая группа во главе с Ф. Эберштадтом, бывшим в то время вице- президентом Управления военного снаряжения, которая в течение длительного времени изучала опыт Имперского совета обороны, существующего в Англии с 1908 г. Особое внимание было обращено на то, что Имперский совет не представлял премьер-министру свою программу действий, а лишь собирал и классифи-

1 Sander A. Trirman and the National Security Council 1945—1947.— «The Journal of American History», 1972, N 2, p. 369.

цировал полученную информацию. Кроме того, у англичан были специальные временные комитеты, которые при необходимости переформировывались. Летом 1945 г. подробный доклад был представлен Дж. Форрестолу \

Ф. Эберштадт предполагал создать постоянный аппарат чиновников, под руководством которого должны были действовать комиссии и группы консультантов. Интересно, что со схемой Совета национальной безопасности ознакомили лорда Исмея, возглавившего Имперский совет обороны после второй мировой войны, и он выразил полное согласие с ней.

В декабре 1945 г. Г. Трумэн в специальном послании конгрессу высказал свои соображения по поводу организации системы национальной безопасности ь.

Обсуждение программы вылилось в широкую дискуссию в конгрессе и на страницах печати. Кульминационного пункта эта дискуссия достигла летом 1947 г., когда сенат и палата представителей приступили к конкретному обсуждению законопроекта о национальной безопасности. В адрес конгресса поступали многочисленные *

The National Security Council. Jackson Subcommittee Papers on Po

licy Making at the Presidential Level. Henry M. Jackson. (Ed.). New York, 1965, p. 102; The Forrestall Diaries. W. Millis (Ed.). New York, 1906, p. 21і. 5

Special Message to the Congress Recommending the Establishment of a Department of National Defence. December 19, 1945. Public Papers of the President of the United States. Harry S. Truman. Washington, 1961; The Truman Administration. Its Principles and Practice. Louis W. Koenig (Ed.). New York, 1956, p. 356. •

Department of State Bulletin, June 15, 1947, p. 1181.

предложения с проектами организации национальной безопасности. Объединенный союзный клуб Чикаго считал основными условиями национальной безопасности объединение вооруженных сил и военный контроль над промышленностью71. Члены организации «Ветераны иностранных войн» основной упор делали на успешную борьбу со всевозможными, как они выражались, «измами» в Европе и России72. Против растущих во всем мире революционных сил Комитет ветеранов войны предлагал немедленно использовать преимущество США в области атомного оружия.

Образование новых органов, обладавших большими полномочиями и фактически определявших внешнюю и внутреннюю политику, нашло широкий отклик в американской прессе, в которой были слышны тревожные голоса. Обсуждая законопроект, «Нью-Йорк пост» обращала внимание читателей на большую власть, которой будут обладать созданные ведомства, превалируя над госдепартаментом в вопросах внешней политики, над министерством внутренних дел — в вопросах управления национальными ресурсами, над министерством торговли — в руководстве промышленностью и над министерством юстиции — в деле установления норм безопасности в правительственных и частных предприятиях. На страницах газеты подчеркивалось, что законопроект изменит характер правления и отразится на свободах каждого человека, сконцентрирует в одном военном ведомстве большую власть, чем та, которой когда-либо располагало любое министерство, и почти такую же, какой пользуются все другие министерства, вместе взятые73.

Некоторые обозреватели газет, общественные деятели и даже военные открыто выступали против законопроекта о национальной безопасности. Так, бригадный генерал Эдсон в знак протеста подал в отставку. На выпускной церемонии в Вермонтском университете в июле 1947 г. Эдсон заявил о своем возвращении к гражданской деятельности, так как он против передачи военным власти в Вашингтоне. В заявлении, направленном в комиссию палаты представителей, Эдсон обращал внимание на то, что законопроект выходит далеко за рамки военных вопросов. Он распространяется почти на все области деятельности правительства и на частную жизнь; открывает путь к созданию мощного гестапо в виде центрального разведывательного органа; создает постоянный генеральный штаб почти прусского типа; отдает контроль над внешней политикой в руки группы лиц из проектируемого Совета национальной безопасности, которые «являются пленниками военных».

В самый разгар обсуждения законопроекта о национальной безопасности обозреватель «Нью-Йорк пост» Ф. Кингдом писал о создании в США «военной партии». По его мнению, она состоит из консервативных элементов как республиканской, так и демократической партии. В центре ее находятся милитаристски настроенные лица, занимающие высокие посты в военном и морском министерствах, члены палаты представителей и сената, лидеры монополий и некоторые представители религиозных кругов. Эта партия активно действует с целью вызвать открытый конфликт с Россией 13. Обращая внимание читателей на чрезмерное усиление роли министерства обороны, Кингдом напоминал, что на военное министерство, возглавляемое одним человеком, ляжет ответственность за расходование 25 центов с каждого доллара, затраченного нацией. Огромные суммы, находящиеся в руках военного министерства, сделают его одновременно и участником формирования внешней политики США 14.

Против законопроекта выступали также представители Американской федерации труда и Конгресса производственных профсоюзов на том основании, что законо-

u «New York Times», 8.VII 1947. 12

Congressional Record, 1947, Vol. 93, Pt 7, p. 9490, 9497. 13

«New York Post», 15.VII 1947. u «New York Post», 22.1 1947.

проект облегчит милитаристам возможность добиться господствующего положения в правительстве.

Но вся эта критика тонула в волне одобрений и приветствий, исходивших от военных и правительственных кругов. Г. Трумэн возлагал большие надежды на Совет национальной безопасности. Он полагал, что его создание придаст правительственному аппарату необходимую гибкость15. Выступая на пресс-конференции в июле 1947 г., Дж. Форрестол заявил, что Совет национальной безопасности будет исключительно полезным органом, так как объединит деятельность ведомств, разрабатывающих национальную военную политику16.

«Нью-Йорк пост» заметила: «Мы так парализованы военной истерией, раздутой нашим правительством, что почти никто не поднимает голоса, когда возникает угроза для основных свобод. Кажется, мы готовы пожертвовать свободой мирного времени ради военной безопасности. Это первый шаг к тирании. Военное правление, которое начинает свою деятельность с указания, где и как должна действовать промышленность, оканчивается указаниями каждому, где и как он должен жить и думать» 20.

Наконец после долгого обсуждения 26 июля 1947 г. Трумэн подписал законопроект, и Закон о национальной

'5 Truman Н. Memoirs, Vol. II, p. 59. 16

«New York Times», 27.VII 1947.

" Congressional Record, 1947, Vol. 93, Pt 7, p. 9409. 18

Ibid., Pt 15, App., p. A 4016. 19

The Problems of National Security. New York, 1965, p 431. 20

«New York Post», 14.VI 1947.

безопасности 1947 под № 253 вступил в силу74. В соответствии с этим законом были созданы министерство обороны, Совет национальной безопасности, Центральное разведывательное управление, подчиненное СНБ, и Управление ресурсов национальной обороны.

Совет национальной безопасности должен был консультировать президента по всем аспектам внутренней, внешней и военной политики, касающейся вопросов национальной безопасности, в целях более эффективной координации деятельности военных ведомств и других правительственных департаментов и учреждений. Большое место в работе Совета должно быть уделено оценке действительной и потенциальной военной мощи страны, выявлению кризисных ситуаций для США, экономическим и психологическим аспектам национальной безопасности. Анализируя проводимую Соединенными Штатами внешнюю политику и координируя действия министерств и правительственных учреждений, занимающихся вопросами национальной безопасности, Совет национальной безопасности должен был давать президенту рекомендации, какие ему представлялись необходимыми, или те, которые требовал президент.

Таким образом, Совет понимался как сугубо совещательный орган при президенте. Это должен был быть своего рода «придворный круг», в котором различные департаменты, в первую очередь государственный департамент и министерство обороны, могли высказать свою точку зрения, провести обсуждение интересующего их вопроса. Сбор, классификация и оценка информации для президента также входили в задачу Совета. Только располагая всеми доступными фактами, президент мог оценить различные курсы действия, взвесить все возможные последствия, прежде чем взять на себя ответственность за принятие окончательного решения. Цель заседаний Совета состояла не в том, чтобы избавить президента от необходимости выбора, а в том, чтобы сделать этот выбор более обоснованным. Но какое бы решение ни принял президент после рекомендаций и разъяснений Совета, воплощать в жизнь это решение будет не Совет, а прези дент. Г. Трумэн всегда подчеркивал, что ответственность ложится на одного человека — на президента75. Это давало возможность каждому президенту организовывать работу и использовать Совет в зависимости от собственного стиля руководства.

Закон 1947 г. определил не только задачи и функции Совета национальной безопасности, но и его состав. В него вошли: президент, государственный секретарь, министр обороны, министр армии, министр военно-морского флота, министр военно-воздушных сил, председатель Управления ресурсов национальной обороны76: Членами первого состава Совета национальной безопасности были: президент — Г. Трумэн, государственный секретарь— Дж. Маршалл, министр обороны — Дж. Форре- стол, военный министр — К- Ройялл, министр военно- морского флота — Дж. Салливэн, министр военно-воздушных сил — С. Саймингтон и председатель Управления ресурсов национальной обороны — А. Хилл77. Эти семь человек, которые, за исключением президента, юридически обладали лишь совещательными правами, фактически подменяли собой кабинет при определении внешней политики Соединенных Штатов.

Кроме основных членов, президент имел право, с согласия конгресса, приглашать на заседания Совета представителей любых ведомств в качестве консультантов в зависимости от обсуждаемого вопроса. Закон предусматривал также создание аппарата чиновников во главе с исполнительным секретарем, который назначался президентом. Этот аппарат составлял основное административное ядро, которое формулировало точки зрения отдельных ведомств и готовило заседания Совета национальной безопасности.

Положение закона, позволявшее по мере необходимости набирать штат сотрудников, создало возможность для организации целой системы органов Совета. Формирование их проходило в основном по трем направлениям: создание постоянного штата работников (который обеспечивает преемственность в работе и координирует деятельность всех других органов Совета), различных меж- ведомственнных комиссий и комитетов при Совете и органов по делам Совета в составе других учреждений25. Постоянный штат и различные межведомственные комиссии Совета являлись основными компонентами в его структуре. Постоянный штат сотрудников состоял из 28 человек административного и секретарского персонала. Из них 11 человек во главе с исполнительным секретарем составляли «группу анализа», которая «добросовестно и не делая политики... дает объективный анализ политических документов» 26.

В 1950 г. в состав Совета вошла «группа второго уровня» — Штат ответственных сотрудников. Каждый член Совета национальной безопасности был представлен в Штате административным лицом в ранге помощника. В состав Штата вошли также начальники плановых отделов военных министерств. Штат ответственных сотрудников стал своего рода планирующим центром, куда стекались рекомендации всех ведомств.

В 1951 г. в систему Совета вошел новый орган — Бюро психологической стратегии. При создании Бюро правительство исходило из предположения, что психологическая стратегия существует вне официальной политики и должна проводиться независимым учреждением27. Бюро должно было стать руководящим органом пропагандистского аппарата, занимающегося разработкой общих целей политики и программы в области психологической стратегии. Оно должно было объединить отделы пропаганды, находящиеся в подчинении разных ведомств, таких, как госдепартамент, Центральное разведывательное управление, военное министерство и др. Это вызвало большое недовольство названных учреждений, так как они были заинтересованы в самостоятельном составлении и проведении информационных программ. Больше других возражал против создания объединенного Бюро госдепартамент, который только что организовал радиопере- 25

United States Statutes at Large, Vol. 01, Pt I, p. 497. 26

Cutler R. The Development of the National Security Council.— «Foreign Affairs», April 1056, p. 456; American Diplomacy in a New Era. S. D. Kertesz (Ed.). University of Notre Dame Press, 1961. p. 365. 27

Elder R. The Information Machine. The United Information Agency and American Foreign Policy. Syracuse University Press, 1968, p. 37; Cutler R. The Development of the National Security Coun- cill.— «Foreign Affairs», April 1956, p. 448.

дачи «Голос Америки» и расширил международную информационную программу78.

Руководители госдепартамента не хотели выпускать из своих рук такой важный фактор в области дипломатических отношений, как пропаганда, и стремились быть единственными составителями своих информационных программ.

Тем не менее Бюро было создано. Однако все его чиновники оставались сотрудниками различных департаментов и старались выполнять их указания. Поэтому, по выражению американских исследователей, «координация действий в работе бюро если и достигалась, то только случайно»79.

Работа Бюро не была успешной. Специальная комиссия сената в 1953 г. указывала, что Бюро не выполняет поставленных перед ним задач, что госдепартамент, министерство обороны и ЦРУ до сих пор «идут своим собственным путем» и что деятельность Бюро характеризует «конфликтность». Комиссия также отметила, что «простой, магической формулы психологических побед не существует», а скорее существует «психологический аспект в дипломатической, экономической или военной политике», и рекомендовала на основе Бюро психологической стратегии создать Управление по координации действий 80.

Создание системы органов Совета национальной безопасности повлекло за собой организацию специального аппарата по делам Совета во многих министерствах и ведомствах. В госдепартаменте делами Совета в первую очередь стала заниматься Группа планирования политики. В министерстве обороны ответственность за сотрудничество с Советом нес специально выделенный помощник заместителя министра обороны. Специальные сотрудники по делам Совета были и в комитете начальников штабов и в штабах каждого рода вооруженных сил.

Заседания Совета в основном были двух типов. Целью одних была выработка проекта решения. Такие заседания проходили в узком кругу. В число приглашенных обычно входили председатель комитетов начальников штабов, директор ЦРУ, директор информационного агентства, директор Бюро бюджета и др. В зависимости от обсуждаемого вопроса на этих заседаниях присутствовало 11—-15 человек81. Другие заседания носили «информационный» характер, на которых присутствовало 30—40 человек. На таких заседаниях заслушивались доклады комиссий Совета или сообщения департаментов. Обсуждения докладов на расширенных заседаниях не проводились, и проекты решения не готовились82.

Для заседаний, на которых вырабатывались проекты решений, готовились так называемые политические обзоры. К 1952 г. была принята стандартная форма этого документа. В строго определенном порядке располагались следующие разделы: вступление, общие соображения, возможные возражения и пути их преодоления, финансовое приложение, материалы группы, поддерживающей данную точку зрения83. Такая последовательность сохранялась в каждом документе, что обеспечивало оперативность в работе. Министерства или ведомства, зани мающиеся вопросами национальной безопасности, направляли свои соображения в Совет национальной безопасности. Полученные материалы тщательно исследовались во всех органах Совета, проводились консультации с заинтересованными департаментами. В результате длительного обсуждения составляли проект документа, который обсуждался на заседании Совета.

Решения по рассматриваемому документу могли быть приняты только после одобрения президента, и «это выражение одобрения делало его официальной политикой Соединенных Штатов» 84. Политические документы, которые президент не подписывал, оставались «документами- пожеланиями». Выполнение решений возлагалось на соответствующие ведомства. Если для выполнения решения требовалось согласие других правительств, то это достигалось путем дипломатических переговоров.

Совет национальной безопасности занял ведущее место в правительстве и доминирующее положение в военной системе США, основными компонентами которой стали министерство обороны и Управление ресурсов национальной обороны85. Совету принадлежало первое место в пятерке основных учреждений, определявших политику США, наряду с Управлением ресурсов национальной обороны, секретариатом Белого дома, министерством финансов, Группой экономических советников86. По замечанию Р. Элдера, Совет национальной безопасности являлся самым высоким комитетом среди исполнительных органов правительства, рассматривавших вопросы национальной безопасности и внешней политики87.

В 1951 г. Брукингский институт признал Совет настоящим открытием в американской государственной деятельности. Основанный как правительственный институт, он, по мнению американских исследователей, до сих пор «работает с возрастающим успехом»88. Г. Трумэн надеялся, что вновь созданная организация поможет определить место Америки в современном мире, направить национальные усилия в будущем, распределить ресурсы и спланировать необходимые действия для достижения национальной безопасности страны 89.

Работа Совета национальной безопасности тесно связана с деятельностью Центрального разведывательного управления, непосредственно подчиненного СНБ. Проведение «глобальной внешней политики» Соединенными Штатами Америки после второй мировой войны потребовало, по мнению американских политиков, создания «глобальной системы разведки».

Президент Эйзенхауэр считал разведывательную деятельность чрезвычайно важной задачей в деле национальной обороны. Специальная комиссия сената, доказывая необходимость создания эффективной разведывательной службы, утверждала, что решения в области внешней политики и дипломатии должны основываться на истинных фактах и это требует тесной связи между военной и дипломатической службами90. Подкомиссия сената по вопросам деятельности государственного аппарата подчеркивала важность разведки наравне с вооруженными силами и определяла ее как орудие национальной политики 91. Рассматривая разведку как «орудие национальной политики», правительство США тем самым признавало закономерность участия разведывательных органов в осуществлении государственной политики За этим признанием скрывалось поощрение той подрывной деятельности и непосредственного вмешательства во внутренние дела других стран, которые не раз ставили мир на грань войны и вызывали возмущение всего прогрессивного человечества.

Президент Трумэн, принимавший активное участие в создании ЦРУ, придавал большое значение наличию разведывательной информации, исходя из которой политические деятели могли бы принимать решения. «Когда я стал президентом в 1945 г.,— писал он,—не существовало никакой центральной разведывательной организации. Всякий раз, когда президент нуждался в информации, ему приходилось обращаться в два-три министерства и затем поручать кому-нибудь разбираться в ней, чтобы подготовить необходимые данные... Полнота власти, большая, чем когда-то была у Чингисхана, Цезаря, Наполеона и Людовика XIV,— продолжал Г. Трумэн,—налагает на президента большую ответственность за принятые решения и требует своевременной и полной информации» 4г.

Отсутствию разведывательной информации приписывается и катастрофа в Пирл-Харборе. Комиссия Гувера отмечала в 1955 г., что своим существованием ЦРУ может считать себя полностью обязанным внезапному нападению на Пирл-Харбор и послевоенному расследованию той роли, которую сыграла разведка (или, скорее, ее отсутствие) в том, что вооруженным силам США не удалось получить соответствующее своевременное предупреждение о готовящемся нападении Японии92.

Разведывательные организации существовали в вооруженных силах США, но не было центрального органа, способного оценить все поступающие сведения. Отсутствие подобного центра беспокоило еще президента Рузвельта. В 1940 г. он направил У. Донована, который был в то время адвокатом в Нью-Йорке, в Англию, средиземноморские страны и на Балканы изучать постановку разведывательных служб. В результате этой поездки было создано Управление по координации информации во главе с Донованом. В 1942 г. оно было разделено на Управление стратегических служб и Управление военной информации. Вначале в задачу Управления стратегических служб, которое возглавил Донован, входил только сбор разведывательной информации. Однако во время второй мировой войны Управление расширило свою деятельность и стало известным благодаря проведению операций по сбрасыванию парашютистов в тыл противника во Франции, Норвегии, Италии и других странах. Этот принцип — сочетание специальных операций со сбором информации — был перенесен и в Центральное разведывательное управление и сохраняется до настоящего времени.

В 1943 г. Донован представил на рассмотрение комитета начальников штабов проект объединения всех военных разведывательных служб под названием «Необходимость создания в составе военного аппарата США постоянного ведомства стратегической разведки мирного времени»93. Проект Донована вызвал явное противодействие со стороны военных, так как каждый род войск предпочитал иметь собственную разведку. В 1944 г. Донован предложил Рузвельту создать центральный разведывательный орган как независимое ведомство, подчиненное президенту. Президент запросил мнение комитета начальников штабов, который вновь высказался против.

В конце войны Бюро бюджета изучало вопрос о том, какие из органов военного времени можно включить в

состав правительственного аппарата мирного времени. Бюро представило доклад, в котором рекомендовало расформировать службу стратегической разведки, часть его сотрудников и небольшой технический отдел передать государственному департаменту, а остальные отделы, связанные главным образом с ведением агентурной работы, подчинить разведке армии.

Г. ТрухМэн, ставший к тому времени президентом США, одобрил рекомендации Бюро бюджета, и Управление стратегических служб было расформировано. Его сотрудники, перешедшие в государственный департамент, составили ядро организации, которая впоследствии стала известна как Управление разведки \и исследований. В январе 1946 г. Трумэн издал директиву о создании Национального разведывательного управления в составе государственного секретаря Дж. Бирнса, военного министра Р. Петерсона, военно-морского министра Дж. Фор- рестола и адмирала Леги94. Исполнительным органом управления стала Центральная разведывательная группа под руководством, заместителя начальника разведки военно-морских сил контр-адмирала С. Соерса.

В 1947 г. правительство США вновь вернулось к вопросу о разведывательных службах, и Законом о национальной безопасности было создано Центральное разведывательное управление, подчиненное Совету национальной безопасности4в. Согласно закону, ЦРУ должно было консультировать СНБ по вопросам разведывательной деятельности правительственных учреждений и ведомств, касающимся национальной безопасности; давать рекомендации СНБ в отношении координации разведывательной деятельности министерств; сопоставлять и оценивать разведывательную информацию и следить за правильным ее распределением между правительственными учреждениями.

ЦРУ должно было также проводить в интересах разведывательных органов дополнительные мероприятия общего характера, которые по решению Совета национальной безопасности могут быть более эффективно выполнены в централизованном порядке; выполнять по указанию СНБ другие функции и обязанности, имеющие отношение к разведке и связанные с обеспечением национальной безопасности 95.

При этом устанавливалось, что ЦРУ не будет располагать полицейскими силами, не будет иметь права вызывать в судебные органы и осуществлять функции по поддержанию порядка и обеспечению внутренней безопасности.

Положение закона о «других функциях и дополни тельных мероприятиях общего характера» позволило ЦРУ развернуть широкую и разностороннюю деятельность. Почти с первого дня своего существования оно было занято проведением специальных операций, достигающих иногда размаха настоящих военных действий. Подобная деятельность ЦРУ вызывала беспокойство даже его создателя — президента Г. Трумэна. «ЦРУ в своей деятельности отошло от первоначально намеченных задач,— писал впоследствии президент.— Оно стало оперативным органом правительства, временами определяющим политический курс страны. Создавая ЦРУ, я никогда не думал, что оно в мирное время будет заниматься организацией операций «плаща и кинжала». Некоторые осложнения и замешательства, которые, как мне кажется, нам пришлось испытать, отчасти объясняются тем, что этот чисто разведывательный орган правительства так отклонился от предназначенной ему роли, что теперь рассматривается как символ зловещих и тайных интриг за рубежом и как объект вражеской пропаганды в «холодной войне»»96.

Управление, созданное для сбора информации, превратилось в центр разведывательной и подрывной деятельности. Как утверждает специалист по американской разведке Г. Рэнсом, Соединенные Штаты ежегодно тратят десятки миллионов долларов на специальную аппаратуру, исследования, поездки агентов в иностранные государства, на перехват иностранных радиопередач, покупку сведений у иностранных информаторов, на засылку воздушных шаров для фотографирования территории других стран, организацию полетов самолетов и посылк\ судов вдоль границ, на службу дешифровки кодов других государств 97.

Летом 1948 г. проведение «специальных операций» было официально узаконено постановлением Совета национальной безопасности, в котором подчеркивалось, что операции подобного рода должны быть тайными и проводиться так, чтобы правительство могло достаточно убедительно отрицать свою причастность к ним98.

В связи с этим в системе ЦРУ были созданы отдел по осуществлению секретных политических операций и управление по сбору разведывательной информации. В 1951 г. обе организации были объединены в Управление по планированию, которое стало осуществлять руководство проведением тайных операций всех видов. С образованием этого органа деятельность ЦРУ приобрела такой размах во всем мире, который не могли предвидеть конгрессмены, голосовавшие за его создание в 1947 г.

Центральное разведывательное управление имело свои отделения в 20 городах США со штатом в 10 тыс. профессиональных разведчиков. Кроме того, ЦРУ располагало широкой сетью резидентов за границей, которые считались сотрудниками дипломатических миссий, торговых, культурных и других учреждений. По сообщению члена палаты представителей Р. Сайкса, всего в системе ЦРУ работало примерно 40 тыс. человек99. Центральное разведывательное управление поддерживало тесный контакт с разведывательными отделами военных разведок и Федеральным бюро расследований. Правительство США постоянно втягивало в разведывательную работу гражданские учреждения, такие, как Комиссия по атомной энергии, Управление экономического сотрудничества и др. «По меньшей мере 12 основных правительственных департаментов и управлений,—отмечает Г. Рэнсом,— непосредственно занимаются разведкой, причем около 10 учреждений также в какой-то форме заняты разведывательной работой... На вершине этой системы находится Центральное разведывательное управление, наблюдаю щее и координирующее деятельность того, что стало известно как разведывательное сообщество» 5Z.

Директор ЦРУ является не только главой Центрального разведывательного управления, но и возглавляет всю систему разведки, в которой ЦРУ составляет лишь одну, хотя и самую мощную часть.

Правительство США выделяло на разведку огромные суммы. По свидетельству журнала «Ныосуик», Соединенные Штаты расходовали на разведку около 3 млн. дол. ежегодно100. Однако ЦРУ ни перед кем не отчитывается об этих средствах. В 1949 г. был принят закон № 110, по которому на ЦРУ не распространяется действие федеральных законов, требующих сведений о функциях, фамилиях и именах, занимаемых должностях, заработной плате и численности персонала, находящегося на службе управления101. Было предусмотрено, что директор Бюро бюджета не будет докладывать конгрессу о бюджете ЦРУ. Согласно закону, суммы, предоставляемые управлению, могут быть в целях секретного и чрезвычайного характера израсходованы, невзирая на положение законов и правил, относящихся к расходованию правительственных фондов. Такие расходы подлежат утверждению лишь директора, и это утверждение будет достаточным оправдательным документом102. Подобное положение закона дало исключительную возможность ЦРУ бесконтрольно расходовать сотни миллионов долларов.

Инициатор закона 1949 г. сенатор М. Тайдингс, защищая его на заседании конгресса, заявил: «Люди из этого управления часто жертвуют своей жизнью. Было уже несколько таких случаев, и происходили они в не очень приятной обстановке. Если мы будем заставлять управление составлять оправдательные документы, то иностранные агенты смогут получить информацию, которая позволит раскрыть наших агентов, а также узнать, чем они занимаются»58.

В 1950 г. в ЦРУ был создан Отдел общенациональных оценок. Основная задача Отдела заключалась в оценке тех последствий, которые та или иная политика может иметь с точки зрения американской безопасности. Общенациональные оценки должны были содержать предположения о вероятных событиях в той или иной стране, в том или ином районе, в той или иной обстановке в ближайшее время. Руководителем Отдела был назначен профессор У. Лэнжер, видный специалист по истории дипломатии. Отдел общенациональных оценок сохранял независимость в иерархии ЦРУ, в системе разведки вообще и в системе органов правительства, занимающихся национальной безопасностью и внешней политикой. Каждая общенациональная оценка составлялась после тщательного анализа материалов, предоставленных специалистами разведки как ЦРУ, так и других ведомств. Отдел состоял из Совета общенациональных оценок в количестве 10 человек и канцелярии, в которой работало 20 человек103. Эти сотрудники имели практически неограниченный доступ к имеющейся секретной информации о политическом, военном и экономическом положении в других странах. Гораздо более ограниченным был для них доступ к материалам Белого дома. Правительство США предпочитало не сообщать Отделу сведений о вопросах, рассматриваемых президентом в данный момент. И лишь просьбы Совета национальной безопасности составить специальную общенациональную оценку по определенному вопросу давали возможность Отделу понять, в каком направлении разрабатывается внешнеполитический курс страны.

Сотрудники Отдела общенациональных оценок не несли никаких административных обязанностей. Их задача заключалась в том, чтобы размышлять над мировыми проблемами и над тем, как эти проблемы повлияют на безопасность Америки. По свидетельству Ч. Купера, никто никогда не пытался определить себестоимость продукции Отдела общенациональных оценок. Даже если бы можно было определить ее долларовую себестоимость, трудно определить недолларовую ценность продуманной объективной оценки, составленной на основе всей наличной информации по вопросам, имеющим важное и, может быть, даже жизненно важное значение для Соединенных Штатов. «В период, когда должностные лица в правительстве на любом уровне настолько загружены, что время на размышление считается роскошью,— писал Купер,— группа специалистов, которой дается возможность размышлять, представляет собой редкостное и драгоценное национальное достояние» 104.

Общенациональные оценки, составляемые Отделом, являлись наиболее важными документами, выпускаемыми ЦРУ. Совет национальной безопасности включал ма териалы ЦРУ в свои рекомендации, которые представлял затем президенту.

Президент Г. Трумэн вначале отнесся к вновь созданному органу очень настороженно. Он склонен был предполагать, что СНБ будет покушаться на его конституционные прерогативы, поэтому использовал Совет выборочно 105. Часто, помимо Совета, он консультировался с представителями кабинета, госдепартамента и других ведомств.

И хотя регулярные заседания СНБ стали проводить ся с сентября 1947 г., президент редко посещал их, и, как правило, председательствовал в Совете государственный секретарь. Несмотря на это, СНБ работал активно. За пять с половиной лет деятельности Совета в администрации Г. Трумэна было проведено 128 совещаний и принято 699 политических решений в0.

В «критические» для США моменты Совет созывался еженедельно, а с некоторыми из его членов Трумэн совещался каждый день. Так, СНБ неоднократно собирался в 1948 г. по поводу «Берлинского кризиса», приглашая на заседания главу американской военной администрации в Германии генерала Клея, министра авиации Сай- мингтона, военного министра Ройялла и других деятелей в1.

22 апреля 1948 г. на заседании Совета национальной безопасности заместитель государственного секретаря

Ловетт доложил об основных положениях резолюции сената по вопросам создания НАТО. На заседаниях Совета были обсуждены все основные положения Североатлантического пакта106.

Ликвидация атомной монополии США побудила Г. Трумэна организовать в ноябре 1949 г. в составе Совета национальной безопасности комиссию по атомной энергии. Комиссия занялась разработкой вопросов о создании водородного оружия и военном сотрудничестве в области атомной энергии между США, Англией и Канадой. После проведения тщательного исследования и обсуждения на заседании Совета Комиссия представила президенту документ «СНБ-68», в котором намечались долгосрочные задачи в области внешней и военной политики США при значительном увеличении военного бюджета107. Д. Ачесон назвал его одним из важнейших документов истории страны. Американские исследователи характеризовали документ «СНБ-68» как определенную веху в обобщении перспектив на будущее. По их мнению, он наметил некоторую взаимосвязь между экономикой, национальной безопасностью, внутренними и внешними обстоятельствами, экономическими военными средствами, мощью США и силой союзников, краткосрочными и долгосрочными национальными интересами. Впервые после войны концепции военного планирования были объединены с политическими концепциями и научно-техническими факторами108. Подписанный президентом Трумэном в апреле 1950 г. документ «СНБ-68» на долгие годы определил направление внешней политики США.

Много внимания на заседаниях Совета национальной безопасности было уделено событиям в Бирме, куда в 1949 г. бежали националистические войска из Китая. США были заинтересованы в их сохранении как потенциальной силы, способной совершать налеты на китайскую территорию, а также оказывать давление на Бирму, если она будет придерживаться дружественной политики в отношении Пекина. Бирманское правительство требовало вывода этих войск из своей страны и просило Соединенные Штаты не оказывать поддержки националистам. Исполнителем планов СНБ было Центральное разведывательное управление, которое свои действия не согласовало даже с государственным департаментом. Посол США У. Себолд, заручившись заверением государственного департамента, убеждал правительство Бирмы, что Соединенные Штаты ни в коей мере не причастны к происходящим событиям. О действиях Центрального разведывательного управления не знал даже Р. Эмори — заместитель начальника управления — и убеждал своих коллег из других правительственных органов, что ЦРУ неповинно в делах Бирмы. Только много позже стало известно, что американская разведка планировала и проводила свои операции в этой стране под прикрытием торговой фирмы «Хатчет»109.

С началом войны в Корее значение СНБ значительно возросло. Стала очевидна необходимость улучшения разработки военной и внешней политики и координации действий. Трумэн признал важность работы Совета в области военной мобилизации и оценке стратегических интересов США. С этого времени президент стал регулярно посещать заседания СНБ и практически использовал его для проведения почти всех наиболее важных внешнеполитических мероприятий110.

Корейская война показала стремление американского империализма помешать развалу колониальной системы, погасить огонь национально-освободительного движения, охвативший весь мир после второй мировой войны. В. И. Ленин говорил, что колониальные и зависимые страны вступят в «такое разгитие, которое не может не привести к кризису всего всемирного капитализма»07.

Еще весной 194? г. Совет представил Г. Трумэну доклад о положении в Южной Коре,*, в котором предусматривались три возможных варианта действий по отношению к данной стране: американские войска должны оставить Корею; США должны продолжать нести военную и политическую ответственность за страну; США должны оказывать поддержку правительству Южной Кореи, обучать и оснащать их национальные военные силы и предоставлять экономическую помощь111. Совет рекомендовал избрать последний путь, и Трумэн поддержал его. Соединенные Штаты надеялись с помощью послушного правительства в Южной Корее обеспечить частичную стабилизацию на Дальнем Востоке и компенсировать свое дипломатическое поражение в других частях Азии6Э.

Сообщая Ли Сын Ману решение правительства Соединенных Штатов, американский посол Муччо заявил: «... За вашей спиной стоят США. Надеюсь, вы будете добросовестно выполнять все наши советы и указания, доверяя нам во всем. Способ решения всех вопросов — это сила. Тем больше усилий требуется для решения международных вопросов. Решить ваш вопрос можно только силами США, но решение его, возможно, следует ускорить. Я не сомневаюсь, что вы сделаете все возможное, чтобы приблизить время всеобщего наступления на территорию севернее 38-й параллели, учитывая общую обстановку и наши намерения»112.

Американская военная миссия в Южной Корее во главе с Робертсом занялась подготовкой лисынмановской армии. Около 10 тыс. унтер-офицеров и офицеров Японии были заняты обучением марионеточных войск113.

Начиная с 1949 г. стали систематически проводиться провокационные нападения на территорию Северной Кореи, которые Робертс считал попыткой разжечь внутри страны междоусобную войну, живой проверкой силы в непосредственном столкновении с врагом.

В феврале 1950 г. Вашингтон передал Ли Сын Ману инструкцию, согласно которой вооруженные силы Южной Кореи переходили в подчинение генералаМакартура.

Подробно были разработаны вопросы снабжения войск провиантом, обучения офицеров южнокорейской армии в японских войсках, участия японских офицеров в войсках Ли Сын Мана. Определялось необходимое количество вооруженных сил к началу военных действий. Спровоцировать гражданскую войну должна была армия Ли Сын Мана. Макартур гарантировал его положение и безопасность в период и после войны114.

В середине июля в Южную Корею прибыл Дж. Ф. Даллес. Ознакомившись с оперативным планом и побывав в районе 38-й параллели, он обратился с речью к войскам. «Еще в Америке, — говорил он,— я слышал о мужестве и боевой мощи вашей армии. Я увидел гораздо больше, чем слышал ранее. Вам не может противостоять даже сильный противник. Недолго ждать того момента, когда вы сможете проявить свою силу»115.

Выступая в национальном собрании, Даллес заверял Ли Сын Мана в полной поддержке и одобрении действий южнокорейского правительства и гарантировал необходимую моральную и материальную помощь Южной Корее, которая борется против коммунизма 116.

Спустя пять дней после отъезда государственного секретаря США на корейской земле вспыхнуло пламя войны.

Начав летом 1950 г. военные действия против Корейской Народно-Демократической Республики, правительство США тщательно взвешивало свои шаги, обсуждая их в СНБ. В ноябре 1950 г. генерал Макартур сделал сообщение на заседании СНБ о положении в Корее117. На основании представленного им доклада Совет национальной безопасности разработал план дальнейших действий, в котором основная роль отводилась 30-тысячной армии Чан Кай-ши при одновременном установлении морской блокады 118. 12 января 1951 г. члены Объединенного комитета начальников штабов генералы Коллинз и Ванден- берг вылетели к Макартуру, чтобы сообщить ему решение Совета 119.

Тревожная ситуация в районе Юго-Восточной Азии требовала активной деятельности Совета национальной безопасности. Многочисленные анализы разведки, политические и общенациональные оценки были предметом повседневных обсуждений на заседаниях СНБ.

В начале 1950 г. на заседании Совета был поставлен вопрос об отношении Соединенных Штатов к событиям во Вьетнаме. После норажепия Японии во второй мировой войне позиции США в Азии и па Дальнем Востоке упрочились. У американского правительства не было какого-либо специального плана в отношении Индокитая, где, по расчетам Вашингтона, Франция постепенно уступит свои позиции США. Когда стало ясно, что колониальная война в Индокитае затянулась, правительство США решило вмешаться во вьетнамский конфликт. В феврале 1950 г. Совет национальной безопасности представил президенту Г. Трумэну резолюцию № 64 о Вьетнаме, в которой указывалось, что государственный департамент и министерство обороны в качестве первоначальной задачи должны разработать программу действий США в Индокитае120.

Резолюция СНБ была принята правительством Соединенных Штатов за основу внешнеполитического курса и задала тон дальнейшим событиям. Сразу после этого США объявили о признании режима императора Бао- Дая, вопреки мнению большинства государств, признавших правительство Хо Ши Мина. В апреле комитет начальников штабов совместно с министерством обороны представил конструктивные предложения, согласно которым требовались немедленные дополнительные ассигнования для оказания военной помощи Индокитаю. Одновременно рекомендовалось создание небольшой группы представителей министерства обороны, которая контролировала бы предоставляемые Советом средства121.

В мае 1950 г. правительство Г. Трумэна предоставило французским колонизаторам военный кредит на сумму 10 млн. дол., чем положило начало американскому вмешательству во внутренние дела Вьетнама122.

Заместитель государственного секретаря Д. Раск в письме генерал-майору Дж. Бэрнсу открыто говорил

о том, что все ресурсы Соединенных Штатов должны быть приведены в действие, чтобы оградить Индокитай и Юго-Восточную Азию от «коммунистического вторжения». С этой целью, утверждал Д. Раск, государственный .департамент уже активизировал все свои политические силы и перешел к изучению того, какие дополнительные экономические средства могут быть эффективно использованы в той же операции123.

Одновременно Пентагону поручалось проанализировать 'стратегические аспекты ситуации и решить с военной точки зрения, каким образом Соединенные Штаты могут способствовать достижению своих целей в этом районе124.

Американская военная «помощь» Индокитаю, несмотря на участие Соединенных Штатов в корейской войне, стремительно возрастала. К концу президентства Г. Трумэна она исчислялась уже миллиардами. Вырисовывалась и стратегическая установка Вашингтона. В резолюции Совета национальной безопасности № 124/2 за июнь 1952 г. указывалось, что потеря любой из стран Юго-Восточной Азии привела бы к критическим психологическим, политическим и экономическим последствиям 125.

Усвоив «урок Китая», правительство Г. Трумэна стало придерживаться одного правила, которое, по словам сотрудника министерства обороны Д. Элсберга, заключалось в том, чтобы «в этом году не отдать Вьетнам коммунистам»126. Вскоре оно превратилось в лозунг «Не отдавайте остальную часть Вьетнама под контроль коммунистов до следующих выборов!» Этот лозунг как эстафета стал переходить от президента к президенту.

Однако американским агрессорам не удалось остановить великий процесс возрождения народов, которые в течение сотен лет удерживались колонизаторами в стороне от столбовой дороги развития человеческого общества.

Несмотря на большую деятельность, работа Совета национальной безопасности вызывала недовольство в правительственных и военных кругах. Главной причиной этого были очевидная 'несостоятельность и провалы агрессивного внешнеполитического курса правительства Г. Трумэна. После поражения американской агрессии в Корее критика деятельности Совета усилилась. Американские исследователи отмечали, что Совет национальной безопасности как планирующий орган не выполняет своих задач, пренебрегая функциями долгосрочного планирования и предвидения127.

Перечисляя причины, вследствие которых работа Совета вызывала нарекания, журналист Дж. Фишер отмечал недостаточно эффективную деятельность Штата ответственных 'сотрудников и исполнительного секретаря, а также отсутствие квалифицированных служащих на низших уровнях. По его мнению, Совет должен проверять выполнение решений, прогнозировать развитие политических событий и доводить их до сведения общественности 128.

Особое недовольство вызывало засилье военных в Совете, поскольку до 1949 г. из семи постоянных членов Совета четыре человека являлись руководителями военных министерств: министр обороны и министры трех видов вооруженных сил. Трое из них занимались практической военной деятельностью. И даже располагался Совет в помещении Национального военного управления.

В руках военных оказалось большинство ключевых постов как в самом государстве, так и за его пределами. На посту государственного секретаря был генерал Дж. Маршалл, помощника государственного секретаря по вопросам оккупации — бывший бригадный генерал Ч. Е. Солтцмэн. Центральным разведывательным управлением руководят «с самого основания и до сих пор два адмир-ала и один генерал»,— писал военный обозреватель «Нью-Йорк тайме» В. Болдуин 129. Японией управлял почти единолично генерал Макартур, который лишь номинально являлся союзным командующим. Американская зона Германии находилась в ведении генерал- лейтенанта Д. Д. Клея, а Австрии — генерал-лейтенанта Дж. Кейса. Военные возглавляли американские посольства и миссии в Советском Союзе, Бельгии, Южной Африке и Китае. В странах Южной Америки 13 американских военных миссий имели не только военную, но и политическую власть. «Эти люди,— подчеркивал В. Болдуин,— якобы осуществляющие политику, определяемую гражданским учреждением — государственным департаментом, на самом деле не только осуществляют эту политику в военном правительстве, но и являются также ее творцами»130. Американские исследователи находили, что Дж. Форрестол как главный инициатор создания СНБ стремился подчинить внешнюю политику военным соображениям131.

В связи с этим первые обследования деятельности Совета национальной безопасности начались уже спустя девять месяцев после его создания. В мае 1948 г. Г. Гувер— председатель комиссии конгресса по исследованию организации исполнительной власти правительства — объявил о создании Комиссии по исследованию организации национальной безопасности132. Председателем комиссии был назначен Ф. Эберштадт, принимавший активное участие в создании Совета национальной безопасности. В состав комиссии входили представители крупных компаний, прессы, президенты университетов. В числе военных советников и консультантов комиссии были генерал Д. Эйзенхауэр, адмирал Ч. Нимиц и др.133

Конгресс поставил перед комиссией задачу определить, как при «минимальных затратах осуществить мак симальную безопасность страны». С другой стороны, следовало определить ответственность гражданских и военных лиц за разработку мер по национальной безопасности и осуществлению контроля. Закон о национальной безопасности предусматривал в равной степени политический, военный и экономический аспекты национальной безопасности. Осуществлять национальную безопасность должны были военные, но под гражданским контролем. Такое распределение сфер деятельности с самого начала вызывало большие трудности. В докладе комиссии отмечалось, что действенная система безопасности неэкономична, а экономичная система безопасности недейственна в военном отношении. Были обнаружены серьезные недостатки в работе наиболее важных ведомств, решавших вопросы национальной безопасности, причем некоторые ошибки были настолько явно выражены, что серьезно навредили деятельности всей системы !'134.

Комиссия указала на недостатки в планировании долгосрочной политики национальной безопасности, на отсутствие взаимосвязи между внешней политикой и военной мощью страны. Были выявлены большие промахи в работе разведывательных органов. «В 1948 г.,— отмечала комиссия,— на основе ошибочной оценки разведывательных данных были составлены рекомендации, которые привели бы к плачевным результатам, если бы им последовали»93. Комиссия нашла неудовлетворительным контроль над военным бюджетом, отметила большое отставание в области научных исследований из-за соперничества между комитетом начальников штабов и Бюро исследований и развития.

Значительное внимание уделялось вопросу о гражданском контроле. Рассмотрев деятельность и занятость министра обороны, комитета начальников штабов и конгресса, комиссия пришла к выводу, что, изменив состав постоянных членов Совета национальной безопасности и исходя из основного принципа гражданского контроля над военными силами, который выдерживался на протяжении всей истории США, власть и контроль в военном учреждении должны быть сосредоточены в руках министра обороны 94.

В ноябре 1948 г. Комиссия по исследованию организации национальной безопасности во главе с Эберштад- том закончила свою работу и представила комиссии Гувера четыре тома выводов и рекомендаций, в которых была проанализирована деятельность всех ведомств, имеющих отношение к национальной безопасности. Основные рекомендации сводились к следующему: Совет национальной безопасности является краеугольным камнем организации национальной безопасности; министр обороны должен быть единственным военным представителем в СНБ; председатель комитета начальников штабов должен присутствовать на заседаниях Совета лишь по мере необходимости95. Таким образом, влияние военных внутри самого Совета не должно быть преобладающим.

Комиссия Гувера, изучив полученные рекомендации и проведя дополнительные изыскания, представила в феврале 1949 г. первый доклад конгрессу 96.

Всего было подготовлено 19 докладов, и во всех настоятельно подчеркивалось, что полнота ответственности за национальную безопасность, определение военного бюджета, установление гражданского контроля ложится в первую очередь на президента. Вопрос о засилье военных в органах, формулирующих внешнюю политику, был предметом обсуждения и в ходе избирательной кампании 1948 г.

Учтя выводы и пожелания комиссии, Г. Трумэн предложил конгрессу следующий состав Совета: президент, вице-президент, государственный секретарь, министр обороны, председатель Управления ресурсов национальной обороны. Президент оставлял за собой право приглашать на заседания Совета представителей любых департаментов и ведомств по своему усмотрению97. СНБ должен был перейти в состав исполнительного управления президента.

•4 Ibid., р. 5.

»5 Ibid., р. 27—97. 16

United States Commission on Organization of the Executive Branch of the Government. The National Security Organization. A Report to the Congress. February 1949. Washington, 1949. 17

Truman H. Memoirs, Vol. II, p. 59. Реорганизация 1949 г. коснулась почти всех департаментов. Конгресс принял поправку к Закону о национальной безопасности 1947 г.135 Совет национальной безопасности перешел в состав исполнительного управления президента и разместился в Белом доме.

Итак, комиссия конгресса нашла деятельность СНБ неудовлетворительной. Все попытки объяснить неудачу работы Совета плохим подбором сотрудников или некомпетентностью его органов не выдерживают критики. Порочна была сама идея создания такого органа в составе государственной системы США, который смог бы так спланировать внутреннюю и внешнюю политику страны, чтобы гарантировать усиление позиции империализма и затормозить национально-освободительное движение народов.

Планирование политики, не основанное на объективных законах общественного развития и идущее вразрез с поступательным ходом мировой истории, не может быть успешным. Нарастающая классовая борьба трудящихся против гнета монополий, против эксплуататорских порядков, успехи революционно-демократического, антиимпериалистического движения открывают новые горизонты перед странами, завоевавшими независимость.

Политические деятели США понимают необходимость «всматриваться в будущее». Однако их внешнеполитические планы и действия являются скорее реакцией на развитие всемирного революционного процесса, чем трезвым и перспективным взглядом на будущее. Даже американские исследователи вынуждены признать, что только при наличии «давления и тревоги громоздкий правительственный аппарат приходит в действие»8в.