РАЗВИТИЕ НАЛОГОВОГО ФЕДЕРАЛИЗМА

Таблица 4

Объем и структура бюджетной системы РФ в 1992—2000 гг.

Как видно из данных табл.

выросли в 181,9 раза, второго — 144,8, а третьих — 259,5 раза. Как видно, темпы роста расходов бюджетов территории самые высокие и превышают темпы роста доходов на 37,8 пункта.

Если в 1992 г. соотношение расходов федерального бюджета и бюджетов субъектов Федерации в общей сумме расходов консолидированного бюджета РФ было 64,3 : 35,7%, то в 1999 г. оно принципиально изменилось в сторону увеличения доли бюджетов территорий и составило 50,2 и 49,8% соответственно. Такое положение свидетельствует о растущей тенденции передачи ряда федеральных полномочий в регионы без соответствующего финансового обеспечения, о хозяйственной децентрализации без адекватной бюджетной децентрализации. Например, нагрузка на коммунальные службы, вызванная передачей ведомственного жилья в муниципальную собственность, за годы реформ выросла * в два раза, а финансовых средств у регионов практически не прибавилось.

Почти все регионы РФ несут дополнительное бремя расходов, вызванное в связи с принятием федеральных законов социального характе- - ра, Из федерального бюджета при этом должны перечнеляться бюджетные компенсации для обеспечения выполнения этих законов, но не перечне- * ляют или перечисляют не в полном объеме (в последнее время частично они стали выделяться из Федерального фонда финансовой поддержки регионов (ФФФПР), что противоречит цели создания данного фонда, это несвойственная ему функция) из-за высокого дефицита бюджета, низкой собираемости налогов. В результате субъекты Федерации со слабой доходной базой вынуждены ввести ограничения по предоставленным Федерацией льготам, что приводит к социальной напряженности в регионах, или же принимать на себя все бремя расходов за счет снижения других статей затрат, привлечения заемных средств и т.

Для полного анализа распределения доходов между звеньями бюджетной системы страны представляется важным выяснение динамики и доли не только консолидированных бюджетов субъектов Федерации, но и отдельных ее составных частей — региональных и местных бюджетов — в консолидированном бюджете РФ (табл. 5).

Распределение доходов между звеньями бюджетной системы Российской Федерации, %

Как видно из табл.

Налоги, как известно, формируют основную часть доходов бюджетов во всех странах рыночной экономики и являются главным рычагом воздействия на экономическое развитие. Поэтому варианты выбора направлений бюджетной и налоговой политики, отвечающие интересам различных уровней власти, постоянно находятся в центре внимания общественности, политиков и специалистов. Совершенно очевидно, что исходной базой формирования доходов различных уровней является рациональное распределение налогов и закрепление их конкретных видов за федеральным, региональным и местными бюджетами. Следовательно, налоговая система фе-

деративного государства, какой является Россия, должна сочетать четкие и законодательно закрепленные механизмы разграничений полномочий по установлению, взиманию и перераспределению налогов между соответствующими уровнями власти и управления. В табл. 6 представлены пропорции распределения налогов между звеньями бюджетной системы РФ.

Таблица 6

Распределение налоговых платежей между звеньями бюджетной системы РФ в 1992—1999 гг. (трлн руб.)

Из таблицы видно, что в бюджеты территорий поступает более 50% налоговых платежей, собираемых в стране. Рассмотрение пропорции их распределения в динамике показывает, что доля территорий постепенно падает: если в 1992 г. она составляла 63,6% всех налоговых поступлений в консолидированный бюджет РФ (14,8% ВВП), то в 1997 г. — 58,1% (12,9% ВВП), а на 1998 г. эта величина резко снизилась и составляет 47,8% (9,9% ВВП). Соответственно вырос удельный вес налоговых поступлений в федеральный бюджет. В 2000 г. доходы между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ распределены в соотношении 52:48.

Такая тенденция объясняется стремлением федеральных органов власти усилить роль федерального бюджета в регулировании социально- экономического развития территорий, необходимостью координации

усилий центра в осуществлении рыночных преобразований, важностью в концентрации и распределении значительных бюджетных средств через верхнее звено бюджетной системы в целях бюджетного выравнивания регионов, а также высоким дефицитом федерального бюджета. Проведение такой политики является обязанностью любого центрального правительства, а в масштабе территории — соответственно региональных органов власти.

Централизованная система сбора и распределения налоговых платежей в условиях фактической дифференциации уровня территориального развития РФ обусловливает необходимость горизонтального и вертикального выравнивания бюджетов субъекгов Федерации. Но в то же время она отражает унитарную, а не федеративную модель государственного устройства. Существующая еще с 30-х годов система нормативных отчислений от регулирующих налогов не стимулирует регионы в повышении доходной базы своих бюджетов, ставит их в высокое зависимое положение от федерального бюджета и никак не отвечает политике децентрализации финансово-экономических отношений, проводимой в России с 1991 г.

В результате неадекватного учета имущественных и фискальных интересов регионов многие из них (например, Татарстан, Башкортостан, Якутия и др.) были вынуждены приостанавливать отчисления в федеральный бюджет одноименных налогов или финансирование федеральных программ. А федеральный центр, в свою очередь, был вынужден ввести жесткие меры в отношении таких регионов — приостанавливать финансирование из федерального бюджета многих региональных или федеральных программ па их территории, ограничивать квоту на экспорт сырья и готовой продукции и т. д. Эти события, получившие название «бюджетной войны», происходили главным образом в 1992—1994 гг. В этот период конфликт был разрешен путем заключения особых бюджетных соглашений между «регионами-отказниками» и Федерацией, предусматривающих более высокие, чем для остальных субъектов Федерации, нормативы отчислений от федеральных налогов в бюджеты этих республик при условии финансирования ими ряда федеральных программ на их территории. Несмотря на то, что с 1994 г. система межбюджетных отношений претерпела существенные изменения, противоречия между регионами и центром в данной сфере происходили и в дальнейшем, они наблюдаются и сегодня. Это говорит о том, что до сих пор не устранена первопричина порождения «бюджетных войн» — слабая собственная доходная база региональных и местных бюджетов. Об этом красноречиво свидетельствуют данные о структуре доходов республиканского бюджета Дагестана (табл. 7).

Структура доходов республиканского бюджета Дагестана в 1996—1998 гг.

* Примечание: (+) - рост, (-) - снижение.

Из приведенных данных видно, что республиканский бюджет Дагестана на более чем 80% формируется за смет трансфертов и другой финансовой помоши из федерального бюджета РФ. Следовательно, от уровня исполнения федерального бюджета и ФФПР практически полностью зависят стабильность и качество исполнения республиканского бюджета, а от последнего — местных бюджетов. Налоговые доходы занимают незначительное место: в 1996 г. — 3,5%, в 1997 г. — 15,0% (рост произошел в основном за счет передачи поступлений по акцизам — 104,2 млрд руб. (4,3%)). Фактически поступило налогов в республиканский бюджет в сумме 147,2 млрд руб., или 41,1% от запланированной суммы. В результате удельный вес налоговых поступлений в общем объеме доходов бюджета в 1997 г. составил 6,3%, в 1998 г. — 6,7%. Эти показатели убедительно подтверждают крайне низкий уровень бюджетной обеспеченности республики.

Следует отметить, что в последние годы проблема совершенствования межбюджетных отношений исчерпывалась реформированием практики бюджетного регулирования через трансферты, выделяемые из

ФФПР. Тем самым оставлены в стороне вопросы совершенствования основной части бюджетных отношений Федерации и ее субъектов — Раз" 1раничения и распределения налоговых поступлений. А между тем именно отчисления от федеральных регулирующих налогов обеспечивают поступления более 80% налоговых доходов и более 70% общих доходов (без трансфертов) региональных и местных бюджетов.

Соотношение между отчислениями от регулирующих налогов и трансфертов в общей сумме средств бюджетного регулирования отражено в табл. 8.

Таблица 8

Соотношение между регулирующими налогами и финансовой помощью бюджетам субъектов Федерации в 1996 — 1998 гг.

Как видно из таблицы, доля трансфертов в общем объеме средств бюджетного регулирования не превышает 15% (в 1996 г. — 11,5%), а от-

числений от регулирующих налогов — стабильно держится на уровне 75%. Эти данные — убедительный довод тому, что вопросы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы занимают центральное место в системе межбюджетиых отношений, чем проблемы формирования и распределения средств финансовой помощи регионам и местным органам самоуправления. Ведь при прочих равных условиях объем финансовой помощи субъектам Федерации определяется уровнем их собственной финансовой обеспеченности, эффективностью распределения доходных источников (в том числе налоговых) в соответствии с бюджетными полномочиями каждого уровня власти. Поэтому важное значение в построении качественно новой модели российского бюджетного федерализма имеет теоретическое и практическое развитие ее составной части — налогового федерализма.

Впервые в России такая задача на государственном уровне была поставлена в 1996 г. Указом Президента РФ «Об основных направлениях налоговой реформы в РФ и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» № 685 от 8.05.96 г. (с изм. от 22.12.99 г.). К сожалению, декларацией о «развитии налогового федерализма» дело ограничилось. В Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999—2001 гг. (одобрена Постановлением Правительства Российской Федерации № 862 от 30.07.98 г.) установлены оптимальные (с точки зрения Правительства РФ) доли нормативов отчислений от федеральных налогов, в бюджеты территорий на три года. Практически размер их остался прежним (табл. 9).

Таблица 9

Нормативы распределения налоговых поступлений между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Федерации, %

По нашему мнению, налоговый федерализм следует рассматривать в узком и широком смысле этого слот, В узком смысле под данным термином можно понимать разграничение и распределение налоговых источников доходов по определенной формуле между уровнями бюджетной системы страны. В широком смысле его можно характеризовать как сложную и многомерную совокупность отношений в налоговой сфере между Федерацией, субъектами Федерации и местными органами самоуправления, обусловленные необходимостью эффективной реализации на самостоятельной основе закрепленного Конституцией, федеративным договором и иными законодательными актами круга полномочий в общегосударственных, общенациональных интересах.

Из определения вытекает, что основной задачей налогового федерализма является обеспечение единства Российского федеративного государства и стабильности его социально-экономического развития на основе удовлетворения потребностей в денежных средствах всех уровней власти и управления, достигаемого за счет рационального, оптимального перераспределения изымаемой в виде налогов части ВВП между звеньями бюджетной системы. Налоговый федерализм предполагает не просто разграничение федеральным законом налогов между уровнями власти, а

при их недостаточности на территориальном уровне — распределение федеральных регулирующих налогов между ними по нормативам, но и, что очень важно, предоставление налоговой инициативы региональным и местным органам власти в пределах единого налогового пространства в стране. В этом, на наш взгляд, заключается полнота содержания данного понятия.

Реализация указанной выше задачи налогового федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем: юридического закрепления полной ответственности федеральных, региональных и местных органов власти за решение всех экономических, финансовых, социальных, административно-политических, экологических и других задач функционирования общества, т. е. разграничение предметов ведения между различными уровнями власти и управления; поиска формулы распределения налоговых источников доходов между всеми уровнями бюджетной системы в соответствии с первой проблемой (задачей).

Функциональные обязанности каждого уровня власти должны быть определяющими факторами при разграничении налогов между бюджетами. Однако следует отметить, что так как в России формировалась довольно усложненная система налогов со множеством их видов (по Налоговому кодексу — 28), то при прочих равных условиях характеристика и предназначение того или иного налога будут в определенной степени оказывать влияние на эффективность его взимания на том или ином уровне. Поэтому при разграничении налогов нужно исходить не только из фискальных потребностей бюджетов разных уровней, но и из того, какие налоги, на каком уровне будут работать более эффективно.

В основу разграничения налогов по уровням бюджетной системы могугг быть положены следующие принципы: зависимость размера поступлений по налогу от результатов дея- ** тельности органов власти и управления; степень мобильности облагаемой базы; экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения; необходимость осуществления функции макроэкономического регулирования,

В соответствии с первым принципом передачу средств каждому звену бюджетной системы следует поставить в зависимость от эффективности работы соответствующих органов власти и управления. При этом доходная часть бюджета должна полностью или в значительной мере контролироваться ими. Такая ориентация налоговой полигики дает возможность обеспечить максимальную самостоятельность территориальных и местных бюджетов. Данный принцип ценен не только с фискальной, экономической и политической (обеспечение самостоятельности регионов) точек зрения, но и с социальной, потому что желание населения того или иного региона производить дополнительные социальные расходы будет означать их согласие на введение дополнительных налогов на покрытие этих расходов. Региональные и местные органы власти должны обладать

такими видами натогов, на которые они могли бы реально влиять, а также обеспечивать наибольшую степень возвратности через социальные и другие услуги, предоставляемые жителям соответствующих территорий.

Второй принцип означает, что чем выше степень мобильности налогооблагаемой базы, тем более высоким уровнем власти она должна облагаться, поскольку существует острая необходимость в равномерном распределении налогового бремени и налоговых поступлений в территориальном аспекте. Например, если вместо НДС, акцизов и налога на прибыль предприятий в федеральный бюджет будут поступать незначительные с фискальной точки зрения местные или региональные налоги, то естественно, что существенно уменьшатся возможности федерального бюджета не только в финансировании общегосударственных расходов, но и в горизонтальном и вертикальном бюджетном выравнивании территории. Для выполнения указанных функций федеральному центру придется все больше привлекать неналоговые и заемные источники доходов. Поэтому при решении вопроса о разграничении налогов не следует сбрасывать со счетов данный фактор.

Принято считать, что достаточно высокой степенью мобильности обладают труд и капитал (в денежной форме), а самой низкой — имущество (недвижимость) и природные ресурсы. Это значит, что налоги на труд и капитал должны взиматься на федеральном уровне, а на имущество и природные ресурсы — на региональном и местном уровнях. В этой связи представляется интересным сравнение структуры налоговых платежей в России и США по факторам налогообложе11 ия (табл. 10).

Таблица 10

Структура налоговых платежей в России и США за 1995 г,, в %

Из таблицы видно, что налоги на труд и предпринимательскую деятельность обеспечивают 96% доходов федерального бюджета США, а России — всего 22,4%; бюджетов штатов — 64,6%, а субъектов Федерации — 52,8% (такая высокая доля объясняется не наличием у регионов закрепленных налогов на труд, а передачей им федеральных налогов по

нормативам, и в первую очередь подоходного налога с физических лиц. В отличие от России в США и федерация, и штаты имеют собственные «непересекающиеся» налоги, которые полностью поступают в соответствующие бюджеты). Основным же источником налоговых поступлений в бюджетную систему РФ являются косвенные налоги (на обращение и потребление), а в США — налоги на труд и предпринимательство (в налоговой системе США отсутствует налог на добавленную стоимость).

Вместе с тем значение налогов на имущество в российском налоговом законодательстве явно занижено по сравнению с той ролью, которая им придается в большинстве стран с развитой рыночной экономикой. Правда, справедливости ради следует заметить, что. в последнее время предпринимаются меры по выравниванию данного положения. Однако они носят временный характер. В долгосрочном же плане, который определен Налоговым кодексом, наоборот, усилится бремя косвенных налогов, так как наряду с ныне существующими видами косвенных налогов предусмотрено введение регионального налога с продаж, который уже взимается во многих регионах РФ по ставке 5% к цене товара.

Третий принцип разделения налогов между бюджетами — экономическая эффективность отдельных видов объектов обложения — предусматривает приближение уровня обложения к объекту обложения в целях экономии расходов по налоговому администрированию. Но, с другой стороны, такая экономия и повышение эффективности взимания налогов могут произойти и вследствие масштабности проводимых мероприятий, т. е. налогообложения. Например, издержки по взиманию 11% федерального налога на прибыль предприятий ниже, чем 19% региональной надбавки к этому налогу, хотя бы потому, что в последнем случае ежегодно в каждом регионе РФ (их всего 89) принимаются решения по этому вопросу (в виде закона), оно доводится до налогоплательщиков, налоговых и казначейских органов; поступления по нему подлежат раздельному учету, и т. д., что сопровождается немалыми издержками.

Принцип необходимости осуществления функций макроэкономического регулирования объективно требует закрепления за федеральным уровнем основных налогов, через которые осуществляется регулирование процессов воспроизводства на макроуровне. К таким налогам в налоговой системе РФ относятся подоходный налог с физических лиц, налог на прибыль предприятий (организаций) и взносы в государственные социальные внебюджетные фонды (с 1999 г.), а другие налоги имеют относительно меньший эффект регулирования.

Рассматривая указанные принципы разграничения налогов между уровнями бюджетной системы, следует заметить, что все они призваны обеспечить выполнение более общего и основного принципа бюджетного федерализма — обеспечение соответствия доходных полномочий различных уровней власти и управления расходным полномочиям, закрепленным за каждым из них. Следовательно, при разграничении доходов нужно строго придерживаться принципов бюджетного и налогового федерал из -

ма, что позволит создать условия для обеспечения финансовой самостоятельности любого уровня власти.

Можно выделить следующие принципы налогового федерализма: построение трехуровневой системы налогов в зависимости от федеративного устройства государства (федеральной, субъектов Федерации и местных органов самоуправления) посредством четкого разграничения конкретных видов налогов по уровням управления; формирование единого налогового пространства на всей территории РФ; построение межбюджетных отношений на основе стабильных источников налоговых поступлений при снижении доли регулирующих налогов и увеличении закрепленных источников доходов за каждым бюджетным уровнем, а также стабильной и устойчивой правовой базы; при разграничении налогов между уровнями бюджетной системы следует исходить не только из принципа потребности, но и из того, какие налоги на каком уровне будут работать наиболее эффективно; равенство прав и полномочий всех субъектов Федерации в сфере налогов: нельзя ставить одни регионы в более выгодное с фискальной точки зрения положение, что может спровоцировать других на политические и экономические ответные акции; модель налогового федерализма должна быть эффективной с точки зрения сбалансирования бюджетов каждого уровня, стимулирования всех уровней власти в наращивании собственной доходной базы, инвестиционной и предпринимательской активности, производительности труда; распределение налоговых поступлений с учетом социально-экономических норм и нормативов, а также региональных особенностей субъектов Федерации (т. е. возможность асимметричного подхода в целях бюджетного регулирования); приемлемость налогового федерализма, которая предполагает ясность и простоту модели, ее способность отвечать интересам всех уровней управления и населения всех субъектов Федерации; сочетание различных подходов в распределении налогов.

Использование одной формы регулирования налоговых отношений

может негативно отразиться на функционировании налоговой системы и формировании бюджетов разных уровней.

Это связано, в частности, с тем, что налоговая база распределена по территории страны неравномерно, что создает неравные стартовые позиции для бюджетов.

Кроме данного фактора также следует учитывать сезонность поступления налогов с тем, чтобы заранее запланировать возмещение неравномерно поступивших сумм доходов путем нормативных отчислений от регулирующих налогов, выделения дотаций, субвенций, субсидий, бюджетной ссуды. Нamp;чоги, имеющие сезонный характер формирования, не должны сосредоточиваться в одном бюджете, а должны быть рассредоточены по всем звеньям бюджетной системы.

Исходя из тех же соображений, нежелательно ставить бюджет в боль

шую зависимость от одного источника налога, поскольку при его даже незначительном недопоступлении или несвоевременном поступлении в силу определенных объективных или субъекгивных обстоятельств будут возникать осложнения в исполнении доходной и расходной частей бюджета. Практика показывает, что удельный вес одного источника доходов не должен превышать 30% объема бюджета.

В мировой практике известны четыре основных подхода к решению проблемы разграничения и распределения налогов между бюджетами, названные нами как: кумулятивный — соединение в одной ставке налога своих ставок каждым уровнем власти; нормативный — долевое распределение доходов от налогов между различными уровнями бюджетной системы (по нормативам, в процен- тах); дистрибутивный — концентрация налоговых поступлений перво- начально на единый счет или в фонд и дальнейшее их перераспределение между звеньями бюджетной системы. По такой схеме происходит, например, формирование Федерального фонда финансовой поддержки регионов РФ и выделение из него трансфертов нуждающимся субъектам Федерации; фиксированный — разграничение и закрепление соответствующих налогов между разными уровнями управления в соответствии с принципами налогового федерализма.

В мире нет страны, которая отдавала бы предпочтение одному из этих методов. Они сочетаются с той или иной степенью верховенства одного подхода над другим. Несомненно, что каждый из указанных способов разграничения и распределения налогов и других доходов между бюджетами разных уровней имеет свои конкретные положительные и отрицательные стороны.

До 1992 г. в нашей стране распределение натогов между звеньями бюджетной системы производилось двумя методами нормативным и дистрибутивным. Первый шаг к разделению налоговых доходов между бюджетами разных уровней был сделан в Законе РФ «Об основах налоговой системы в РФ». Однако из-за недостаточной последовательности и продуманности оказались решенными только отдельные проблемы, а налоговая система в целом оказалась запутанной и противоречивой. При анализе федеральных налогов проявляется основной принцип отнесения их к таковым — фискальный. Федеральное правительство в силу ведущего политико-правового положения мобилизует в свое распоряжение наиболее крупные и стабильные виды налогов. Такие натоги, как налог на прибыль предприятий, НДС, акцизы и таможенные пошлины, дают в совокупности более 90% всех налоговых поступлений федерального бюджета. Следует констатировать, что аналогичная система распределения налогов между' бюджетами разных уровней сохранена и Налоговым кодексом РФ (ч. 1) (см. табл. 2).

За региональными и местными бюджетами закреплены налоги, не

имеющие столь существенного фискального значения для соответствующих бюджетов. Их удельный вес не превышает 35% всех доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

С 1994 г. в РФ предпринята попытка соединения в одну единую ставку налога ставок всех звеньев управления. Кумулятивный метод (или метод присоединения ставок) предусматривает право региональных и местных органов власти взимать в дополнение к общефедеральным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются верхним пределом. Примером использования данного метода в отечественной практике служит налог на прибыль предприятий. До 1994 г. он был федеральным регулирующим налогом, а с 1994 г. его налоговая ставка разделена между федеральным бюджетом (13%, а с 1 апреля 1999 г. — 11%) и консолидированными бюджетами субъектов Федерации (для предприятий — до 22%, а с 1999 г, — до 19%, для банков, страховщиков и т. п. — до 30%, а с 1999 г. — до 27%). Федеральная ставка едина на всей территории страны и для всех плательщиков, а регионы устанавливают свои надбавки к ней в зависимости от территориальных особенностей и интересов.

Однако субъекты Федерации не разделили аналогичным образом свою часть этого налога между региональным и местным бюджетами, в связи с чем он остается регулирующим видом налога внутри регионов. Традиционно почти все регионы устанавливают свои территориальные ставки налога на прибыль в максимально разрешенном размере — 19%. Но многие из них в целях привлечения инвестиций в последнее время стали устанавливать пониженные ставки. Так, в Ленинградской области она составляет 18% (в том числе для банков и страховщиков) и практически полностью поступает в бюджеты муниципальных образований.

Кумулятивный метод является одним из индикаторов развития бюджетного и налогового федерализма. Эффективность его функционирования заключается в возможности решения не только фискальной задачи регионов, но и выполнения функции регулирования территориального развития путем нивелирования ставкой налога. Олнако при этом в отличие от зарубежных стран (например, Германии) выхолощена сама суть этого метода. Дело в том, что в российской налоговой системе налог на прибыль является федеральным налогом, что означает его полное регулирование федеральным законом. Субъекты Федерации вправе лишь определять в пределах установленной этим законом квоты своей ставки, а другие элементы налога они не имеют права изменять, что является существенным недостатком данного метода, ограничивающим налоговую инициативу регионов. Они не имеют никакого влияния на определение или изменение налогооблагаемой базы, механизма льготирования (после принятия Налогового кодекса в особенности), что практически означает невозможность использования в полной мере стимулирующей функции налога на прибыль предприятий (организаций). Кумулятивный же метод в своей основе предполагает не только установление разных налоговых ставок, но и самостоятельное формирование границ налогооблагаемой базы на территориальном уровне.

Местные надбавки к государственным налогам широко применяются в странах с рыночной экономикой. Причем и л ля Российской Федерации эта система не является новой. Так, местные надбавки были введены Положением о местных финансах СССР с 1.01.24 г. «... как система, уже испытанная и учтенная... наиболее просто и легко проводимая, дающая наибольшие финансовые результаты... заинтересовывающая места в поступлениях надбавок, влечет за собой единовременно успешность поступлений государственных налогов», — такова оценка роли местных надбавок, данная НКФ СССР\

Местным Советам было предоставлено право устанавливать и взимать надбавки к государственному промысловому налогу (в пределах 300% к его ставке), к цене патентов на право продажи питей и табака (для крупных городов — 200, остальных местностей — 100%), к государственному общему подоходному налогу и подоходному налогу с государственных и кооперативных предприятий и смешанных обществ — 25%, к единому сельхозналогу (устанавливался на год вперед С НК СССР), к охотничьему сбору — 50%, к судебной пошлине — 100% и нотариальному сбору — 200%.

В доходах местных бюджетов Дагестана за 1924/25 г. удельный вес надбавок составил 17,4% (497,5 тыс. руб.), в том числе надбавки к промна- логу — 11,6% (332,7 тыс. руб.), к сельхозналогу — 3,4% (107,7 тыс. руб.). Большая часть надбавок (54,7%, или 272 тыс. руб.) падает на районные бюджеты. Помимо надбавок к перечисленным выше налогам и сборам, местные органы имели право устанавливать и взимать местные налоги и сборы, но не вводить новые их виды, не указанные в перечне СНК СССР. Всего местных налогов было около 20, и все они имели предельные ставки, выше которых местные Советы не имели права шагнуть, В то же время налоги и сборы не носили обязательный характер — каждый район вводил те налоги, сбор которых представлял наибольшую эффективность для своего бюджета и не разррял плательщиков.

С 1992 г. Законом «Об основах налоговой системы в РФ» было установлено 23 вида местных налогов. Кроме того, Указом Президента РФ «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» N° 2270 от 22.12.93 г. представительным органам власти на местах были даны широкие права в введении любых иных видов местных налогов и сборов (отменен в 1997 г.). В результате их количество на конец 1997 г. превысило 200. Но при этом качественная сторона вопроса осталась нерешенной. Местные налоги не увеличили финансовые возможности местных органов власти, не придали им большей бюджетной самостоятельности. С точки зрения выполнения регулирующей, контрольной и других (нефискальных) функций налогов, они также оказались малоэффективными. С этих позиций отмена Указа Президента РФ «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов разных уровней» и введение закрытого перечня региональных (из 7 видов) и местных (из 5 видов) налогов можно рассматривать как положительное явление. Но, к сожалению, принятый Налоговый кодекс

фактически ликвидирует систему местных налогов и сборов. В п. 5 ст. 12 Кодекса записано: «Не могут устанавливаться региональные или местные налоги и (или) сборы, не предусмотренные настоящим Кодексом». Даже из пяти местных налогов после введения регионального налога на недвижимость останутся только три — налог на рекламу, налог на наследование и дарение и местные лицензионные сборы. А два относительно более фискально значимых и стабильных налога — земельный и на имущество физических лиц — прекратят свое существование.

Таким образом, органы местного самоуправления будут реально располагать тремя видами закрепленных налогов, которые смогут обеспечить всего около 2% доходной базы местных бюджетов (а для некоторых регионов, в том числе Дагестана, они практически ничего не дают). По расчетам федерального Комитета по вопросам местного самоуправления и Союза российских городов в 75% местных бюджетов это приведет к существенному снижению налоговых поступлений4. Такое решение, на наш взгляд, является политически и экономически неверным и никак не поддается объяснению, так как основная нагрузка по финансированию здравоохранения, образования, жилищно-коммунального хозяйства и т. д. падает именно на местные бюджеты. Резкое снижение и без того мизерной доли собственных доходов этих бюджетов означает усиление межбюджет- ных потоков денежных средств и роли регулирующих налогов в сбалансировании низовых бюджетов. Так как нормативы отчислений подвергаются корректировке (хотя незначительно за последние годы, но внутри регионов — существенно) каждый год и подлежат утверждению ежегодно законом о федеральном бюджете, а затем внутри субъектов Федерации соответствующими региональными законами о бюджете, то ясно, что местные (и региональные) органы власти ставятся в полную зависимость от вышестоящих органов. Например, районные и городские органы власти Республики Дагестан получили возможность составлять окончательные варианты своих бюджетов на 1998 г. только после 11 июля 1998 г., когда был утвержден республиканский бюджет и установлены нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов в их бюджеты. В свою очередь основная причина задержки принятия республиканского бюджета связана с несвоевременным принятием федерального бюджета (Закон РФ «О федеральном бюджете на 1998 г.» № 42-ФЗ от 26.03.98 г. (с изм. от 22.02.99 г.) вступил в силу 31.03.1998 г.))- В такой ситуации о налоговом федерализме и самостоятельности бюджетов разных уровней говорить не приходится.

Как известно, ключевым условием функционирования эффективной модели бюджетного федерализма является максимальная реализация принципа самостоятельности бюджетов разных уровней. Базовым критерием самостоятельности бюджетов служит ншшчие собственных доходов, закрепленных законодательством на постоянной или долговременной основе. Основная цель налогового федерализма видится в таком разграничении налогов между звеньями бюджетной системы РФ, которая гарантировала бы нормативную часть расходов, законодательно закреплен

ие

ных за каждым из этих звеньев и обусловленных разграничением предметов ведения и полномочий между органами власти разных уровней. При этом будет сведена к минимуму необходимость дополнительного распределения налоговых и других доходов между ними, сократятся межбюджетные потоки. Данную цель следовало бы четко отразить в Бюджетном и Налоговом кодексах и беспрекословно реализовать ее в жизнь. А что же фактически мы имеем на сегодня? Обратимся к данным табл. 11.

Таблица 11

Соотношение собственных доходов и отчислений от регулирующих налогов в общем объеме доходов бюджетов субъектов Российской Федерации (без учета дотаций и других трансфертов), %

Примечание: в числителе — закрепленные доходы, в знаменателе — регулирующие.

Как видно из таблицы, в первые годы проведения налоговой реформы в России доля собственных доходов в целом по стране была незначительной — чуть больше 16%. С 1994 г. в связи с расширением налоготворческой деятельности региональных и местных органов, санкционированной Указом Президента РФ «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней*, значительно повысился уровень собственных доходов (закрепленных на постоянной основе и введенных самостоятельно) бюджетов субъектов Федерации с 16,5% в 1993 г. до 34,0% в 1997 г., т. е. более чем в 2 раза.

Вопрос об отнесении бюджетных средств к собственным или регулирующим доходам имеет как теоретическое, так и практическое значение. Зная конкретный и стабильный состав собственных доходных источников, местные и региональные органы власти будут больше заинтересованы в их полной мобилизации, в расширении базы формирования своих доходов. В свою очередь это увеличит объем финансирования прежде всего социально-культурной сферы, так как основным предназначением бюджетов территорий является решение именно данных проблем.

Следует констатировать, что бюджетное законодательство России сохраняет существующую практику деления доходов на закрепленные и регулирующие. На наш взгляд, такое деление не учитывает в полной мере

те изменения, которые происходят в связи с проводимой политикой перехода на рыночные отношения. Как известно, до принятия новой налоговой системы РФ в 1992 г. к закрепленным за бюджетами территориям относились все доходы от предприятий и организаций, распределяемые между бюджетами по подведомствеиному признаку (это отчисления от прибылей предприятий, доходы от имущества и т. п.), а также поступления местных и государственных налогов, непосредственно зачисляемые в местные и региональные бюджеты. Эти источники доходов были закреплены за ними юридическими актами на долговременной основе. Перераспределение между бюджетами каких-либо других налогов, не определенных законодательством, или расширение своей доходной базы за счет самостоятельного введения нового местного или регионального налога запрещалось.

Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» N° 126-ФЗ от 25.09.97 г. (с изм. от 9.07.99 г.) (ст. 1) относит к собственным доходам налоговые и неналоговые платежи, закрепляемые за местными бюджетами полностью или частично, на постоянной основе, федеральными законами или законами субъектов Федерации, а также вводимые представительными органами местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ и направляемые в местные бюджеты. В указанном законе отсутствует понятие «закрепленные доходы».

Анализ бюджетного законодательства России показывают, что у нас отсутствуют четкие и однозначные определения собственных и закрепленных доходов. По этой причине происходит путаница в бюджетном учете, ряд регионов необоснованно относит к числу регулирующих некоторые виды закрепленных налогов, и наоборот.

Так, плата за недра (по Налоговому кодексу — налог на пользование недрами) отнесена к федеральным налогам. А налог на имущество предприятий (налог на имущество организаций) является региональным. Общее между ними лишь в том, что согласно действующему законодательству каждый из них делится в определенных долях (в %) на постоянной основе между уровнями бюджетной системы: первый — между всеми тремя уровнями, а второй — равными долями между региональными и местными бюджетами. В этих случаях такие налоги не выступают как регулирующие, т. е. распределяемые по временным нормативам, а являются в соответствующих долях собственными доходами того или иного уровня бюджетной системы. Указанные доли закрепляются на постоянной основе. Однако некоторые финорганы в качестве признака регулирующих доходов рассматривают наличие любых долей распределения налогов, в том числе на постоянной основе, между бюджетами разных уровней. Соответственно занижается в них уровень собственных доходов территорий, что приводит к искажению управленческих решений по регулированию межбюджетных отношений.

Федеральным законом «О налоге на имущество предприятий» № 203.0-1 от 13.12.91 г. (с изм. от 4.05.99 г.) (ст. 13) за местными бюджетами закреплено на постоянной основе 50% поступлении по данному

налслу. Однако на практике некоторые регионы, централизуя в свои бюджеты (т. е. в региональные) 60% налога, противозаконно снижают долю местных бюджетов на 10%. Видимо, учитывая такие факты, в Законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» четко зафиксировано, что к числу собственных доходов местных бюджетов относится «не менее 50 процентов налога на имущество предприятий (организаций)» (п. 8 и 3 ст. 7).

К другим собственным доходам местных бюджетов закон относит:

—- доходы от приватизации и реализации муниципального имущества; не менее 10% от приватизации государственного имущества, находящегося на территории муниципального образования;

--доходы от сдачи в аренду муниципального имущества, включая аренду нежилых помещений и муниципальных земель; платежи за пользование недрами и природными ресурсами, установленные в соответствии с законодательством РФ; доходы от проведения муниципальных денежно-вещевых лотерей; штрафы, подлежащие перечислению в местные бюджеты в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ; государственная пошлина, установленная в соответствии с законодательством РФ; подоходный налог с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица (п. 3 ст. 7).

К собственным доходам местных бюджетов относятся также доли федеральных налогов, распределяемых между бюджетами разных уровней и закрепленные за муниципальными образованиями на постоянной основе: часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Федерации; часть налога на прибыль организаций в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации; часть налога на добавленную стоимость по товарам отечественного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации; часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Федерации; часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, автомобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Федерации (п. 4 ст. 7).

Законодательные органы государственной власти субъектов Федерации по представлению исполнительных органов власти решают вопрос об установлении местным бюджетам на постоянной (долговременной без указания срока) основе индивидуальных процентных долей (квот) по разным видам передаваемых федеральных налогов. Дифференциация производится по единой методологии внутри субъекта Федерации исходя из единых критериев, факторов, которые могут иметь разное количествен

ное выражение с учетом особенностей каждого муниципального образования или соответствующих групп муниципальных образований. На этой основе региональные органы власти самостоятельно определяют формулу для исчисления размеров указанных долей (квот), закрепленных на постоянной основе за соответствующими муниципальными образованиями. При этом размер долей (квот) не может быть выше максимального их уровня, установленного для консолидированного бюджета субъекта Федерации по каждому федеральному регулирующему налогу.

В то же время общая сумма контингента соответствующего налога, закрепленная за муниципальными образованиями на постоянной основе через указанные доли в целом по региону, должна составлять процентную долю от всего контингента данного налога на территории субъекта Федерации в размере не менее минимальной доли, предусмотренной Законом РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» в качестве средней по субъекту Федерации.

Установление постоянных долей (квот) федеральных регулирующих налогов, закрепляемых за региональными и местными бюджетами, не снимает с органов государственной власти РФ и субъектов Федерации обязанности по осуществлению функций регулирования этих бюджетов. Поэтому, например, в соответствии с п. 5 ст. 7 указанного закона органам власти субъектов Федерации дано право устанавливать сверх постоянных долей временные нормативы отчислений (в процентах) от регулирующих доходов (в том числе от региональных) в местные бюджеты на планируемый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам этих налогов в порядке бюджетного регулирования. При этом нормативы отчислений могут быть единые или дифференцированные по разным видам регулирующих налогов.

Бюджетный кодекс определяет, что «регулирующие доходы бюджетов — федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы отчислений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на 3 года) по разным видам таких доходов» (ст. 48). Именно такая трактовка регулирующих доходов содержится и в Законе РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ».

Законодательством о федеральном бюджете на 1996 г. были установлены единые нормативы отчислений от федеральных регулирующих налогов в бюджеты субъектов Федерации на 1996—1998 гг. (см. табл. 9). Однако если на федеральном уровне используется симметричный подход в этом вопросе в целях исключения субъективизма и соблюдения равноправия регионов РФ, то в большинстве субъектов Федерации во взаимоотношениях с местными бюджетами все больше применяют асимметричный или комбинированный методы процентных отчислений от регулирующих доходов. При этом некоторым высокодотационным территориям устанавливаются максимальные единые нормативы с целью сокращения встречных денежных потоков, уменьшения размера дотаций или другой финан

совой помощи и повышения ответственности и заинтересованности муниципальных образований в полном и своевременном сборе регулирующих налогов на своей территории.

При введении в 30-е годы нормативного метода бюджетного регулирования предусматривалось выполнение им другой немаловажной задачи фискального характера — создание заинтересованности местных и региональных властей в сборе федеральных (тогда государственных) налогов и доходов. Чем выше будет уровень их собираемости, тем больше абсолютная сумма отчислений от них в нижестоящие бюджеты. Следовательно, местные и региональные органы власти должны бьггь заинтересованы в выполнении планов по ним.

Однако, как показывает практика, органы власти на местах уверены в том, что вне зависимости от поступлений доходов в федеральный бюджет они получат финансовую помощь в виде дотаций, субвенций, трансфертов и т. д. на покрытие своих расходов. А для этого центральным органам власти приходится все больше обращаться к кредитам, использовать запасы драгоценных металлов и валютных средств, что сопряжено с ростом внутреннего и внешнего долга, обесценением рубля и повышением уровня цен, опустошением невосполнимых ресурсов страны. Отрицательные последствия нормативного метода регулирования местных бюджетов стали особенно заметны в последние годы, когда сроки принятия федерального и региональных бюджетов не соблюдаются. Следовательно, субъекты Федерации и местные органы самоуправления не могут принимать свои бюджеты своевременно, определять точный объем доходов и направления расходов, что создает обстановку неуверенности, критическую ситуацию на местах. Этот метод не гарантирует финансово-экономической самостоятельности территорий, провозглашенной новой Конституцией России.

Подводя некоторые итоги, отметим, что в России сложилась довольно противоречивая (особенно внутри регионов) и экономически неэффективная модель разграничения и распределения налогов между' бюджетами разных уровней. При разграничении налогов по уровням бюджетной системы к федеральным отнесены основные виды налогов фискального характера. В результате уровень закрепленных доходов бюджетов субъектов Федерации остается неоправданно низким — в пределах 30%. Это вызывает необходимость в регулировании бюджетов путем нормативных отчислений от федеральных регулирующих налогов. За счет данного источника покрываются около 50% расходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации.

Основными источниками налоговых поступлений в бюджеты территорий служат отчисления от таких федеральных налогов, как НДС, налог на прибыль предприятий, акцизы и подоходный на юг с физических лиц. Их совокупный удельный вес составляет около 60% всех доходов указанных бюджетов. В то же время значительно выросли межбюджетные потоки денежных средств, усилилось значение трансфертов и субвенций из федерального бюджета в доходах многих регионов РФ. В консолидирован-

пом бюджете Дагестана трансферты составляю! более 80% всех доходов.

В связи с тем, что нормативы, установленные эмпирическим путем несколько лет назад, остаются едиными (за небольшим исключением) для всех регионов независимо от их территориальных особенностей, они практически не участвуют в бюджетном регулировании и выравнивании территорий, вследствие чего за последние годы значительно выросло число дотационных регионов. Так, но расчетным данным Минэкономики России, число субъектов Федерации, у которых собственные доходы (т. е. закрепленные и регулирующие доходы без учета дотаций, субвенций, трансфертов и т. д.) покрывали бы 70% и более расходов, на 1998 г. составило 45 (50,6%). Из них 13 регионов (14,6%) способны покрыть собственные расходы на 85%. А бюджетная самообеспеченность 42 регионов (47,2%) не превышает 60%. (В расчет не были приняты Татарстан, Башкортостан и ряд других регионов, подписавших с центром особые бюджетно-налоговые соглашения.) По этому показателю Россия занимает одно из последних мест среди федеративных государств (в 1996 г. коэффициент бюджетной самообеспеченности был равен 0,33), намного уступая США (0,88), Канаде (0,79), Германии (0,79), Бразилии (0,89) и даже Пакистану (0,53) и Колумбии (0,50) (данные за 1988 г,)5.

Таким образом, за последние годы четко обозначились «регионы- доноры» и «регионы-реципиенты». К бюджетообразующим регионам («донорам») относятся г. Москва, Московская область (в J997 г. они дали «живых» денег в федеральный бюджет соответственно 45,9 и 3,4%), Ханты-Мансийский АО (5,4%), г. С.-Петербург (4,4%), Самарская область (4,5%). Эти шесть регионов сформировали доходную часть федерального бюджета в виде «живых» денег в 1997 г. почти на две трети. К «регионам- до норам» также относятся Нижегородская, Пермская, Свердловская и Кировская области, Республика Коми, Ямало-Ненецкий АО. Во вторую группу традиционно входят регионы (республики) Северного Кавказа, Дальнего Востока и Сибири.

Такая поляризация субъектов РФ обуслоативает усиление роли меж- территориального перераспределения значительных по размеру бюджетных средств. А так как в России отсутствует механизм прямого горизонтального бюджетного выравнивания и перераспределения средств между peiионами, минуя федеральный бюджет (как, например, в ФРГ), то, естественно, это приводит к увеличению роли последнего в выравнивании бюджетов территорий (по горизонтали и вертикали) и требует концентрации большей доли ВВП, чем в бюджетах субъектов Федерации. Данная тенденция наиболее четко стала вырисовываться в последние годы, что свидетельствует о слабой доходной базе бюджетов большинства регионов РФ и их зависимости от федерального бюджета. В этой ситуации

о              реальном бюджетном и налоговом федерализме говорить не приходится.

Внутри субъекта РФ растет централизация средств на региональном уровне, в связи с чем сокращается собственная доходная база бюджетов местных органов самоуправления, увеличивается их дотационность. Тревожит низкий уровень закрепленных доходов местных бюджетов — в пре

делах 20—25%,. а после полного введения Налогового кодекса он может снизиться, по опенкам экспертов, до 2%. Есть и такие низовые бюджеты, в особенности в Дагестане, где эта доля не превышает и 5%, что говорит о низкой самостоятельности данного звена бюджетной системы РФ. В 1997 г. из 89 лишь 5 субъектов Федерации не имели дотационных местных бюджетов. Сложившаяся ситуация создает мощные встречные денежные потоки, обостряет противоречия по вертикали бюджетной системы, усложняет межбюджетные отношения. На практике это оборачивается обострением отношений между федеральным центром и субъектами Федерации, между региональными органами власти и органами местного самоуправления.

Следует подчеркнуть, что принципам налогового федераиизма и современного бюджетного устройства РФ в значительно большей степени будет отвечать такое распределение налоговых доходов между федеральным, региональными и местными бюджетами, при котором заметно снизится доля регулирующих налогов в консолидированных бюджетах субъектов Федерации и соответственно увеличится уровень закрепленных налогов за каждым бюджетным уровнем, что приведет к усилению заинтересованности регионов в сборе налогов и наращивании доходной базы, а также к гармонизации межбюджетных отношений. Это обеспечит высокую самостоятельность бюджетов, активизирует их роль в проведении государственной региональной политики, даст возможность субъектам Федерации составлять прогнозы и программы социально-экономического развития своих территорий на длительную перспективу с гарантированным бюджетным финансированием.