ТЕОРИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ПРЕДПРИЯТИЙ[646]

Муниципальные предприятия как одна из форм городского хозяйства, ныне почти везде непременно входящая в его состав, вызвали ряд проблем, которые мы постараемся вкратце изложить.

По удачному определению германского экономиста Фукса, названное предприятие есть более или менее самостоятельное учреждение городской общины для производства и распределения благ или оказания услуг как для самой общины, так и для входящих в состав общины лиц, а также для других общин.

Классификация муниципальных предприятий может быть проведена по различным признакам. Во-первых, различают, монопольные предприятия, обслуживающие необходимые нужды массового значения и не допускающие конкуренции со стороны частных лиц, как, напр., водопровод, канализация, трамвай, бойни, и предприятия не монопольные, допускающие такую конкуренцию, как-то: театры, типографии, ломбарды, хлебные лавки и т.п. По роли в городском хозяйстве различаются предприятия основные и подсобные. По степени и форме привлечения частного капитала следует различать чистые муниципальные предприятия и смешанные, в которых публичные корпорации сотрудничают с частными предпринимателями (муниципально-концессионная форма). Такие смешанные предприятия ведутся либо акционерными компаниями с участием в них муниципалитетов, либо обществами с ограниченной ответственностью. Дальнейшим развитием смешанной формы являются сдвоенные предприятия, т.е. как бы два отдельных предприятия, хозяйственно сросшихся между собой, но сохраняющих тем не менее значительную самостоятельность, причем община владеет основным капиталом, а частные лица - оборотным (напр., парижский метрополитен, берлинский газовый завод). По способу финансирования различают педприятия хозрасчетные и финансируемые в сметном порядке.

ваемой территории. Вот почему мы считаем последнюю группировку излишней.

Юридическое положение муниципальных предприятий различно в разных странах и в отдельных областях права. В некоторых законодательствах их признают субъектами права и видят в них отдельные юридические лица. В других странах, наоборот, право юридического лица присвоено только городскому общественному управлению в его целом. Равным образом, в зависимости от содержания кодексов труда, служащие управления предприятий и даже рабочие в них либо приравнены по своему положению к остальным категориям служащих и рабочих, либо пользуются некоторыми привилегиями и льготами (правами государственной службы, особыми пенсионными правами, усиленными отпусками, бесплатностью коммунальных услуг и т.п.). В некоторых штатах Северной Америки директора предприятий не могут быть смещены без суда до истечения срока их полномочий.

Очень важной проблемой в области муниципальных предприятий, выдвинутой на первый план только недавно, является организация управления названными предприятиями. Она осуществляется в следующих наиболее распространенных формах: 1) заведование ими самостоятельными, ответственными, коллегиальными и выборными органами - дирекциями; эта форма довольно распространена в крупных городах Западной Европы; 2) заведование другими выборными коллегиями в составе муниципалитетов (напр., исполнительными комиссиями); 3) поручение заведования одному из членов муниципальной исполнительной власти, и 4) единоличное управление муниципальными предприятиями не выборными, а назначенными, хорошо оплачиваемыми, по возможности несменяемыми и ответственными специалистами. К этой системе перешли многие штаты Северной Америки. Она дает на практике превосходные результаты, поскольку, впрочем, на такие назначения не влияют неделовые соображения, протекция или взятка.

К счастью, в СССР теперь уже окончательно освободились от веры в спасительность коллегиократизма, т. е. коллегиального начала в деле управления хозяйством. После многих неудачных опытов установилось наконец твердое убеждение, что в каждом самостоятельном хозяйстве должен быть один ответственный хозяин - единая направляющая воля. К сожалению, такие хозяева еще не всегда хорошо оплачиваются, а поэтому часто сменяются.

миллионы дохода, нельзя жалеть денег на оплату руководителя, от которого успешность дела зависит в значительной, если не в решающей степени.

Второй установившийся принцип, не менее важный, заключается в признании принципа коммерческой эксплуатации предприятий в противовес бюрократическому их управлению. Старый бюрократизм, наследие полицейского режима еще с того времени, когда все нужды коммун регулировались полицией, изживается теперь как в Западной Европе (особенно в Германии, где он издавна свил себе гнездо), так и в СССР, хотя у нас много еще нужно времени, чтобы вечные проволочки, проклятое бумаго- писание, ненужный формализм, вошедшие в плоть и кровь канцелярий, сменились коммерческой живостью и предприимчивостью. Бюрократический Карфаген, начиная с нелепой анкетомании и кончая подчинением человека мертвой бумаге, должен быть разрушен прежде всего в коммунальных предприятиях и в кооперации, где он меньше всего уместен и приносит больше всего вреда.

Не менее важна проблема о надлежащей организации финансов в муниципальных предприятиях. Здесь главные требования сводятся к следующим основным принипам: 1) установление в доходных предприятиях возможно более полной финансовой автономии и хозяйственного расчета; 2) правильное и своевременное сметное финансирование предприятий, не переведенных на хозрасчет; заблаговременная забота о займах денежных и товарных; 3) перманентная калькуляция себестоимости продукции; 4) дифференциация капиталов и фондов - основных (на хозрасчете и на местном бюджете), оборотных, резервных, “коммунальных”, возобновительных, амортизационных, фондов на улучшение быта рабочих и служащих; 5) строгая бухгалтерия, простая отчетность и правильное подведение балансов; 6) простые и точно определенные взаимоотношения с финорганами (ликвидация всех излишних формальностей и неуместного вмешательства в существо дела), и 7) расходование излишков на нужды самих предприятий (за исключением отчисления в местный бюджет точно установленного процента прибылей).

Как правильно указывает Б.Б. Веселовский и Д.И. Шейнис, при эксплуатации коммунальных предприятий мы должны стремиться, во-первых, к созданию крепкой финансовой базы для бесперебойного хода работы в предприятиях и его развития; во-вторых, к наиболее полному и возможно дешевому обслуживанию населения, с предоставлением ему всех удобств и выгод, при наименьших затруднениях; в-третьих, к постоянному расширению предприятия и охвату им все большего и большего количества населения. Для достижения указанных целей при эксплуатации предприятий выдвигаются следующие основные задачи: 1) надлежащая организация платности и правильная тарификация коммунальных услуг, 2) правильное ведение амортизации, наибольшее выравнивание нагрузки, 4) повышение производительности труда, и 5) трестирование коммунальных предприятий. Рассмотрим перечисленные вопросы отдельно.

Возможна ли бесплатность коммунальных услуг? Соответствующий опыт в широком масштабе был произведен всего лишь один раз, а именно в СССР с 1919 года и до законов 25 августа 1921 года и 20 марта 1922 года, восстановивших платность коммунальных услуг. Уже самое это восстановление свидетельствует о неудаче данного опыта.

В капиталистических странах плата за коммунальные услуги является финансовой основой эксплуатации коммунальных предприятий, за исключением редких случаев применения муниципально-социалистического принципа чистого расхода. В этом отношении вся разница между муниципальными и частнохозяйственными предприятиями заключается в том, что первые, по крайней мере основные предприятия, не подвергаются воздействию стихии рынка, а на твердом основании закона назначают своим услугам монопольные цены, которые носят название муниципальных тарифов. Таким образом вопрос о плате за коммунальные услуги сводится к двум задачам муниципалитетов: 1) обеспечить платность коммунальных услуг, и 2) рационально расценить эти услуги.

Обеспечить оплату коммунальных услуг частными потребителями легко удается. Гораздо труднее обстоит дело с государственными или общественными учреждениями, которые в СССР до сих пор платят весьма неохотно или даже годами ничего не платят, что составляет один из серьезных дефектов нашего городского хозяйства.

Что же касается тарифов на коммунальные услуги, то к ним следует предъявлять следующие требованиям. Во-первых, тарифы должны быть настолько высоки, чтобы выручка предприятия покрывала все издержки производства, т.е. все расходы по эксплуатации предприятия, включая и организационные расходы по содержанию правления, расходы по страхованию и по уплате процентов на занятый капитал, а также отчисления на амортизацию имущества плюс та прибыль, величина которой зависит от принятого принципа эксплуатации. Во всяком случае прибыль должна обеспечивать возможность расширять предприятие. Веселовский и Шейнис полагают, что при нынешних условиях в СССР прибыль около 10% годовых может почитаться нормальной. Мы думаем, что при низкой степени капиталистического накопления и невозможности поэтому рассчитывать на развитие реальных налогов, надбавок на подоходный налог, на облигационный кредит и на сколько-нибудь достаточные субвенции, при современных вопиющих нуждах, особенно же нужде жилищной, городским самоуправлениям следует назначать максимальные или, вернее, коммерчески оптимальные тарифы, так как слишком высокие тарифы уменьшают потребление и в коммерческом отношении невыгодны. При этом интересы пролетариата могут быть обеспечены льготными тарифами.

Значительно облегчает все вышеизложенные расчеты калькуляция себестоимости продукции. Эта себестоимость получается от деления всей суммы издержек производства за год на число единиц продукции (киловатт-час, литр воды, пассажиро-станции и т.п.), которые за это время проданы и оплачены. В себестоимость не входит то, что произведено, но не продано (утечка воды, потеря энергии и т.п.), а также и то, что продано, но не оплачено (недоимки).

Во-вторых, тарифы должны быть более или менее координированы между городами. В СССР наблюдается необычная пестрота тарифов, начиная от 10 коп. и до 80 коп. за киловатт электроэнергии и от 1 коп. до 8 коп. за свечу и начиная от 10 коп. и до 1 р. 70 за сто ведер воды. При таком разнообразии тарифов, на те же группы населения, проживающие в разных городах, ложится совершенно различное бремя, что делает невозможной какую бы то ни было планомерную коммунальную политику на всей территории СССР. Координирование может быть достигнуто воздействием из центра (циркулярами ГУКХА), соглашениями на съездах завкомхозов, объединением городов и т.д.

В-третьих, требуется эластичность тарифов, чтобы возможно было достигнуть нужного результата простым повышением тарифной ставки.

Наконец, в-четвертых, желательно осторожное проведение принципа дифференциальных тарифов по групповому учету материальной обеспеченности потребителей. Впрочем, эта демократи

ческая мера в капиталистических странах обычно не проводится. Разработка принципов группировки принадлежит высшему госоргану, и эти принципы должны быть обязательными. В партийной литера- туре рекомендовалась следующая группировка. Первая группа (коммунальные услуги бесплатны): безработные, инвалиды, получающие пособия из страхкассы и собеса. Вторая группа (льготный тариф): рабочие, кустари, хлеборобы, члены профсоюзов, совслужащие, учащиеся (освобожденные от платы за учение). Третья группа (нормальный тариф): прочие частные потребители. Четвертая группа (повышенный тариф): частные торговые и промышленные заведения, театр и т.п. Целесообразность такой сложной группировки представляется спорной, но во всяком случае должны быть выработаны особые условия для уличного освещения, специальные тарифы на воду для промышленных целей, для госучреждений и т.п. Техника льготных тарифов может быть разнообразной. Рекомендуется следующий порядок: скидки предоставляются посредством льготных талонов, продаваемых коммунальным предприятием через профсоюзы в количестве, определяемом заранее, при составлении сметы предприятия. Кроме льготных тарифов, устанавливаемых по социальному положению потребителей, могут быть устанавливаемы пониженные тарифы определенным категориям потребителей или отдельным крупным потребителям по хозяйственным (коммерческим) мотивам. Особенно важно посредством пониженных тарифов присоединить абонентов, потребляющих энергию или воду в часы наименьшей нагрузки станции или водопровода.

Б) Амортизация[648]

Термин «амортизация» многозначен. Под ним подразумевается: а) переход имуществ в руки церкви, б) признание недействительности юридических актов и документов и в) амортизация в экономическом смысле, т.е. погашение капиталов и долгов, совершаемое по определенному плану. Амортизация в промышленных и, в частности, в коммунальных предприятиях есть постепенное восстановление стоимости изнашиваемых орудий производства с целью сохранения основного капитала и обеспечения воспроизводства посредством специальных отчислений, соответствующих процессу изнашиваемости орудий производства и остающихся в предприятии в виде особого (амортизационного) фонда. На этом вопросе необходимо остановиться более подробно.

Как известно из политической экономии, капитал предприятия (помимо его деления на постоянный и переменный) делится на основной и оборотный. Оборотный капитал (сырье, топливо, рабочая сила) участвует в производстве один раз и целиком входит в стоимость продукции. Потребность в его перманентном восстановлении очевидна. Основной капитал (здания, машины), наоборот, длительно служит в

производстве, но и он из года в год изнашивается, т.е. потребляется, причем и его стоимость постепенно и незаметно переходит в стоимость продукции. Учесть это изнашивание и уменьшение стоимости основного капитала с целью сохранить его денежный эквивалент в предприятии, который бы дал возможность восстановить его, и составляет задачу амортизации. Ясно, что если мы будем ежегодно отчислять в амортизационный фонд стоимость износа зданий и всего оборудования предприятия за то же время, то его основной капитал проедаться не будет, и его воспроизводство в нужный момент окажется обеспеченным. Учет амортизации необходимо вести: 1) при оценке имущества, т.е. при всех операциях, в которых регистрируется ценность имущества, т.е. в инвентаре, в книгах, в балансах; 2) при калькуляции себестоимости продукции (включение амортизации в себестоимость), и 3) при определении коммерческих результатов эксплуатации, т.е. прибыли или убытка. Очевидно, что степень износа разных зданий, машин и т.п., в зависимости от материала, технических особенностей и производимой ими работы, весьма разнообразна. Поэтому годовое амортизационное отчисление, т.е. сумма уменьшения стоимости имущества вследствие его износа за год, устанавливается в определенных процентах к стоимости амортизуемых предметов по нормам, установленным на основании научных наблюдений и многолетнего опыта. Напр., согласно нормам, разработанным НКВД и одобренным комиссией экспертов при Госплане РСФСР, каменные здания изнашиваются ежегодно в размере от 1,5 до 2,5% их стоимости, деревянные - от 4 до 5%, дощатые - от 6 до 8%, дизеля - от 10 до 13%, а приводные ремни - от 28 до 43% их стоимости, и т.д.

Из года в год, по мере износа имущества, стоимость его уменьшается, и соответственно должен увеличиваться амортизационный фонд в пассиве баланса; по мере же производства восстановительных работ за счет амортизационных сумм, стоимость имущества увеличивается, и соответственно должен уменьшаться амортизационный фонд в том же пассиве.

31 июля 1926 г. ЭКОСО РСФСР утвердило Общее положение об амортизации имущества коммунальных предприятий, которым устанавливается обязанность ведения амортизации не только в трестированных, но и в нетрестированных предприятиях.

Таково решение вопроса в его простейшем виде. На практике же проблема подчас значительно усложняется. Предприятия, построенные на заемный капитал (т.е. фактическое большинство предприятий), должны, кроме отчисления в возобновительный фонд, производить еще отчисления на амортизацию (погашение) долга. Спрашивается: правильны ли такие двойные отчисления, которые могут быть и не по силам предприятию? Если отчисления на восстановление имущества входят в себестоимость продукции, то отчисления на погашение долга составляют прямую прибыль предприятия - накопление, которое далеко не всегда возможно. Ю. Митлянский полагаем, что если есть уверенность, что в нужный момент средства на восстановление имущества могут быть получены посредством новых займов, и если производится амортизация долга, то нельзя требовать отчислений

еще и в восстановительный фонд. Второй вопрос заключается в том, должна ли входить в стоимость амортизуемого предмета стоимость его капитального ремонта. На практике встречаются случаи образования двух восстановительных фондов: одного для полной замены амортизуемых единиц и другого-для их капитального ремонта. Такая практика приводит к высшей степени уточнения учета и бронировке средств, но она значительно усложняет дело амортизации. Третий вопрос касается определения признаков капитального и текущего ремонта. Отличительные признаки того и другого очень условны, и их иногда трудно установить. В-четвертых, немало споров возбуждает вопрос о равномерном распределении всей суммы стоимости амортизуемого предмета и стоимости его капитального ремонта (за вычетом остатка предмета, т.е. лома) на определенные периоды. Изнашивание средств производства прогрессивно увеличивается, нагрузка предприятия по разным годам может быть неравномерной. По какой же системе надлежит производить отчисления: равномерно ли, или неравномерно (нисходящая и восходящая система), и если равномерно, то как распределять амортизацию: равномерно ли по времени, или равномерно по продукции? На все эти сложные и технически специальные вопросы единообразного ответа нет, и их обсуждение выходит из рамок настоящего курса. Интересующихся ими мы отсылаем к цитированной литературе.

Что же касается оценки самой идеи амортизационных отчислений, то, конечно, эта идея принципиально верна, и ее весьма желательно осуществлять. Но нам думается, что образование восстановительных фондов нельзя декретировать, так как они являются простым финансово-техническим показателем коммунальных успехов. Как можно «отчислять», когда нечего отчислять? Как можно охранить уже собранный фонд от распыления, когда его расходование диктуется другими, более настоятельными нуждами? Об эти подводные камни нашей грустной финансовой действительности до сих пор разбивались все благие намерения и все декларативные распоряжения.

В)              Выравнивание нагрузки

Весьма важной проблемой, возникающей в коммунальных предприятиях, является проблема выравнивания нагрузки. Потребление электроэнергии, трамвая, телефонов, воды в значительной степени неравномерно: оно сильно колеблется в течение одного дня, по дням недели и по сезонам. В часы и дни максимума потребления может не хватить наличной мощности предприятия, а в часы минимума часть сил предприятия, если оно не прекращает работы, остается неиспользованной. Между тем работа без достаточной нагрузки увеличивает себестоимость продукции и уменьшает рентабельность предприятия. В качестве мер к выравниванию нагрузки предприятия рекомендуются следующие: 1) изыскивание и присоединение абонентов, потребляющих энергию в часы минимума; воздействие на них путем соответствующей тарифной политики; 2) в трамвайном хозяйстве установление (распоряжением совета) начала и конца рабочего дня в разных учреждениях в различное время, так как трамваю труднее всего обслужить поездки на службу и обратно в

определенные часы; 3) технические меры: аккумуляторные батареи на электрических станциях, накачивание воды в резервуары в часы минимума потребления с тем, чтобы накопленная вода дополняла мощность насосов в часы максимума; 4) в банном деле - растягивание времени максимума путем ночной работы бань накануне праздников; удешевление тарифов в прочие дни недели и т.д. Все эти вопросы будут нами подробно рассмотрены в соответствующих разделах «специального курса».

Г) Трестирование муниципальных предприятий[649]

Сметное финансирование коммунального предприятия лишает его гибкости, необходимой для ведения хозяйства. Его доходы в этом случае поступают в финорганы, а средства на расходы также получаются из общей кассы финотдела, независимо от доходов. Сплошь и рядом выручка сметных предприятий употребляется на другие нужды местного хозяйства, в то время как элементарные нужды самого предприятия остаются неудовлетворенными, и его основной капитал проедается. Все отношения таких предприятий с другими учреждениями, особенно же с коммунотделами исполкомов, отличаются полной подчиненностью и излишним бюрократизмом. Эти недостатки коммунальных предприятий чувствовались давно, и уже с осени 1921 г. некоторые предприятия стали переводиться на хозрасчет. Точка зрения, благоприятная хозрасчету, из года в год крепла и обсуждалась на ряде всероссийских съездов и совещаний, начиная с водопроводных и трамвайных съездов в 1922 году и кончая всероссийским съездом завкомхозов в 1923 г. Та же точка зрения восторжествовала и в правительственных сферах - в ГУКХ, Наркомфине, Совнаркоме, и, наконец, практика перевода коммунальных предприятий на хозрасчет получила законодательную санкцию и правовое оформление в декрете о коммунальных трестах от 20 декабря 1924 г. Законодательное творчество на этом не остановилось. Циркулярами НКВД РСФСР от 20 марта и 28 июля 1925 г. изданы типовые уставы коммунальных трестов, 19 декабря 1925 г. разослана инструкция о резервных капиталах коммунальных трестов, а 1 июля 1926 г. - инструкция о коммунальных фондах.

Под коммунальным трестом подразумевается объединенное общественное управление более или менее однородными коммунальными предприятиями на началах хозрасчета. Трест представляет собой автономную хозяйственную единицу с особой кассой, бухгалтерией и особой администрацией в лице коллегиального правления или единоличного заведующего. Местному бюджету он отдает только чистую прибыль за истекший год после отчисления из нее в резервный капитал, коммунальный фонд и т.д. Хотя трест работает

под общим руководством комхоза и исполкома, утверждающих отчеты, балансы, сметы и производственные программы, но он все-таки в своей операционной работе имеет значительную свободу. В правовом отношении трест является юридическим лицом, несущим самостоятельную ответственность по всем законным обязательством. Правильно поставленные инвентаризация и оценка имущества, обязательная амортизация, рационально проводимые тарифы, широкие кредитные возможности, - все выгодно отличает коммунальный трест от других коммунальных предприятий.

До сих пор не выясненным вопросом является вопрос об объеме трестируемых предприятий. Надо ли переводить каждое предприятие на хозрасчет в отдельности, или же целесообразнее объединять их в группы? Какого характера группы следует предпочесть? Практика советских городов в этом отношении весьма разнообразна. Число предприятий, включаемых в один трест, колеблется от одного до двадцати. Произведенная анкета, на которую ответили 132 коммунальных треста, позволяет нам привести следующую таблицу (по сведениям Веселовского и Шейниса):

По 1 предприятию имеются                             5              трестов предприятиям              "                                          16 "              "                                          20 ”              "                                          17 "              "                                          20 "              "                            И "              "                                          12 м" 2

9              "              "                                          2 "              "                                          3 "              "                                          3 "              "                                          4 "              "                                          3 "              "                                          2 "              "                                          2

18              "              "               1 "              н                             1 "              "               2

Переходя к оценке законодательства о трестировании, мы должны отметить, что в общем и целом оно отвечало настоятельной нужде, уже успело оправдать возлагавшиеся на него надежды и поставило часть нашего городского хозяйства на правильные хозяйственные рельсы, причем развитие трестирования идет в усиленном темпе. Любопытно, что, независимо от советского опыта, аналогичное движение наблюдается теперь и в Германии, где многие муниципальные предприятия переводятся на хозрасчет с целью борьбы с бюрократизмом и бесхозяйственностью. Вместе с тем наш двухлетний опыт позволяет уже сделать некоторые выводы относительно наиболее целесообразных принципов трестирования: Единичные предприятия, переведенные на хозрасчет, согласно дефиниции, еще не составляют треста. Одно из назначений треста - удешевить аппарат управления предприятиями посредством их объединения.

Желательно объединение только однородных предприятий, так как, при большом количестве разнородных функций, аппарат управления не мо^сет быть достаточно гибким. Напр., крайне громоздким и по необходимости бесхозяйственным оказался Нижегородский трест «коммерческо- хозяйственных» предприятий, куда вошло 19 предприятий (гостиницы, бани, купальни, транспортный и ассенизационный обоз, ломбард, аукционный зал, комиссионный магазин, роща, огородничество, полеводство, оранжерея, цветочный магазин, ночлежный дом, похоронное бюро, кладбище и три завода). Желательно объединение только доходных предприятий, а также подсобных предприятий, их обслуживающих. Необходимо определенно установить, кому именно подчиняется трест - горсовету ли, исполкому или коммунотделу. Трест в своей деятельности должен стремиться осуществить идеи, его оправдывающие, а именно самоокупаемость предприятий, т.е. изжитие собесовщины и дефицитности, обеспечение предприятий от обращения их прибыли в общий бюджет за счет восстановления, придание управлению предприятий большей независимости от воздействия чуждых органов и достижение образцовой хозяйственности в операциях (нормальная бухгалтерия и амортизация, рациональные тарифы, простая и ясная отчетность, своевременное обеспечение кредита и т.п.).

Д) Рационализация труда и повышение производительности предприятий

Этот больной и актуальный вопрос выходит из рамок настоящего труда и будет подробно нами рассмотрен в специальном курсе, в разделе о социальной политике городов.