<<
>>

НАДЗОР ЗА ГОРОДСКИМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ В РАЗНЫХ СТРАНАХ

Переходя к конкретному рассмотрению организации и применения надзора за городским самоуправлением в разных странах, мы так же, как и в выборных системах и в компетенции, прежде всего замечаем сильную пестроту картины.

Однако разнообразная действительность все-таки дает возможность провести упрощающую классификацию и выделить два современных антипода, т.е. две противоположные системы надзора - французскую и английскую. Первая из них характеризуется максимальной централизацией государственной власти и соответственно чрезмерной связанностью городского самоуправления; вторая, наоборот, проводит децентрализацию власти, предоставляя городским коммунам наивысшую долю самостоятельности. Прочие государства либо примыкают к той или другой из упомянутых систем с небольшими изменениями, либо держатся средней линии, комбинируя элементы централизации и децентрализации.

Как уже указывалось, Франция пришла к своей централизующей системе исторически. Сильной монархической власти, особенно в эпоху Людовика XIV, удалось значительно умалить муниципальные свободы, которые были выработаны в борьбе городов с феодалами. Революция 1789 г., озабоченная созданием Франции единой и неделимой (une et indivisible), смела все локальные и провинциальные различия и привела к еще большей централизации государственной власти. Империя Наполеона I увенчала здание, разделив всех общественных и других работников на три категории и собрав сливки нации в Париж, откуда императорская бюрократия самодержавно управляла департаментами и городами. Хотя современный исследователь местного управления и хозяйства во Франции Joseph Barthe^my[531] и утверждает, что после закона о департаментском управлении 10 августа 1871 г. и коммунальной хартии 5 апреля 1884 г. наполеоновская централизация отжила свой век и что будто бы выборные советы теперь управляют делами коммуны самостоятельно, но это единичное мнение опровергается всеми другими исследователями (Haurion, Jeze, Morgand,[532]Foigne,[533] R.

P о i n с a г ё , Percy Ashley). Впрочем, и сам Бартелеми находит, что "Франция не может быть отдана на произвол причуд 87 генеральных советов и 36 тысяч муниципалитетов".

В настоящее время[534] муниципальный совет во Франции не может самостоятельно провести ни одного налога; большинство его решений, касающихся финансовой области, требует утверждения префекта (главы департамента); его решения, касающиеся ярмарок, рынков и т.п., требуют одобрения генерального совета (высшей коммунальной организации). Исполнительная власть муниципалитета - мэр - состоит одновременно агентом центральной власти и может быть устранен от должности на один месяц префектом, на три месяца - министром внутренних дел и вовсе уволен - правительственным декретом. В свою очередь, префект имеет право вмешиваться во все дела муниципального совета в областях полицейской, просветительной, санитарной, отменяя его постановления, производя ревизии, и может приостанавливать деятельность совета. В свою очередь, центральное правительство обладает правом роспуска муниципального совета без объяснения причин. Еще большими правами по контролю и надзору над местными самоуправлениями обладает Государственный совет, возглавляющий во Франции административную юрисдикцию. На решения последнего апелляции нет.

Еще более ограничены права Парижского муниципального совета, который является простым совещательным органом при назначенном от правительства префекте Сены, исполняющем в то же время должность парижского мэра (т.е. главы исполнительной муниципальной власти), и при префекте полиции. Такое полное уничижение парижского

"самоуправления" объясняется ролью Парижа в революциях 1789, 1830, 1848 и 1871 гг. Республиканское правительство Франции, по объяснению французских исследователей, опасается создавать самостоятельную столичную коммуну, "которая могла бы повторить опыт Парижской коммуны 1871 г.".

Таким образом становится ясным, что во Франции городское "самоуправление" существует лишь номинально, вся же полнота власти на местах принадлежит республиканской бюрократии.

Сравнительная отсталость благоустройства провинциальных городов Франции и относительно высокая в них смертность, по всей вероятности, объясняются именно этим полным умалением самостоятельности городского самоуправления.

Той же системы государственной централизации и связанности городских коммун, хотя и в более слабой степени, придерживаются законодательства Бельгии,[535] Голландии,[536] Италии[537] и Венгрии.

Диаметрально противоположной системой надзора, проводящей принцип децентрализации государственной власти, является английская система. В Англии, как уже указывалось, города никогда не утрачивали своей самостоятельности, приобретенной в борьбе с феодалами, а в период усиления монархической власти они с честью выдержали, в свою очередь, упорную борьбу с монархами, отвоевывая себе все новые вольности. В настоящее время английская городская коммуна знает лишь судебный надзор и контроль. В обыкновенном суде решаются все вопросы о незакономерном действии коммун, все споры коммун с правительством, с частными лицами и между собой. Никаких должностных лиц коммуны, назначаемых правительством, никаких требований об утверждении коммунальных постановлений даже в области финансов и вообще никакого надзора за целесообразностью коммунальной деятельности в Англии нет. Единственными ограничениями их прав является запрещение приобретать землю и заключать займы без разрешения высшей инстанции. В результате английское центральное правительство имеет теперь лишь один действительный способ проводить свою волю в городском хозяйстве. Это - предоставление правительственных субсидий (суб

венций), при коих правительство ставит некоторые условия, обязательные для коммун, нарушение же этих условий ведет к прекращению субсидий. Последний вид косвенной опеки, по мнению Гарриса, в последние годы сильно сказывается на самостоятельности городов. Наконец, в Англии существует еще один любопытный бытовой прием, не зафиксированный в законодательстве. Устанавливается известная минимальная норма благоустройства в какой-либо отрасли хозяйства (например, в городе должно быть не более 2% неграмотных, смертность не должна превышать 20 на тысячу в год и т.п.). Когда сказанная норма нарушена, деятели городского самоуправления отдаются под суд, так сказать, механически, за бездействие власти. Однако благоустройство английских городов в последние десятилетия настолько высоко, что упомянутое снижение его уровня ниже нормы отошло в область истории.

Английской системы, т.е. почти полной децентрализации государственной власти и независимости городских коммун, придерживаются законодательства Соединенных штатов и Швейцарии. В первом из названных государств особенно самостоятельны городские самоуправления, получившие особые хартии "муниципального гомруля".

Среднюю линию в отношении надзора проводит Германия в лице Пруссии и других республиканских государств. В пределах большинства вопросов своей компетенции городские управления действуют самостоятельно, но решения по финансовой части, а именно утверждение бюджета, установление новых налогов, разрешение займов, восходят на утверждение органов административных властей. Кроме того, им же принадлежит надзор за законностью действий городских самоуправлений, который в Германии проводится весьма тщательно и последовательно органами административной юрисдикции. После войны германское правительство стремилось провести, ввиду демократизации избирательного права, более строгий надзор за деятельностью городских самоуправлений и передать целый ряд их прав коммунальным органам более обширных районов, а именно ландратам, но Германский союз городов в революции сентября 1924 г. энергично протестовал против этих проектов, требуя сохранения прежнего порядка вещей.

К типу германского законодательства о надзоре примыкают законодательства Швеции, Норвегии, Австрии, Финляндии, Испании.

К весьма распространенным в Зап. Европе институтам местного надзора и контроля принадлежит так называемая административная юстиция или юрисдикция, в отличие от судебной юстиции. Первую ведут особо назначенные для данной цели палаты (с участием выборных представителей), которые отчасти защищают городские самоуправления против несправедливых притязаний центральных властей, отчасти же сами наблюдают за законностью действий муниципальных органов и рассматривают жалобы, подаваемые на действия этих органов со стороны частных лиц и учреждений (применяя положенные меры воздействия к восстановлению законного порядка). Административная юрисдикция особенно развита во Франции, Германии и Италии, но Англия и Соединенные штаты ее не

признают, считая, что твердые гарантии законного и справедливого решения вопросов может дать только обыкновенный суд.

Некоторые муниципальные авторы (Гр. Шрейдер) усматривают следующий исторический порядок в прогрессивной эволюции надзора за городским самоуправлением, различая пять стадий: 1) единоличное право префекта или другого сановника утверждать постановления горсовета (Франция), 2) право утверждения и надзора переходит к коллегиальному бюрократическому учреждению (например, совету префектуры), 3) право надзора переходит к полубюрократическим-полувыборным коллегиальным органам административной юстиции (юнта в Италии, постоянная депутация в Бельгии, провинциальная комиссия в Италии), 4) контроль высших инстанций местного самоуправления (окружные советы в Пруссии, областные ландтаги в Австрии и т.д.), 5) высшая стадия - контроль судебный (в Англии) и законодательных органов (большого совета в Швейцарии, парламента в Англии). Однако на самом деле изложенного прогресса в правительственном надзоре и перечисленных "стадий" не наблюдается, а все перечисленные формы надзора существуют в настоящий момент одновременно, причем их происхождение часто очень старо, и в каждом государстве защищается установленная в нем форма не как переходная, а как наиболее совершенная и окончательная.

<< | >>
Источник: Велихов Л. А.. Основы городского хозяйства. 1996

Еще по теме НАДЗОР ЗА ГОРОДСКИМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ В РАЗНЫХ СТРАНАХ:

  1. 5.5. УЧЕБНЫЕ КУРСЫ ПО УПРАВЛЕНИЮ В УНИВЕРСИТЕТАХ РОССИИ
  2. 2.1.4. Криминологическая характеристика преступности несовершеннолетних и проблемы ее профилактики в России
  3. 2.2. Проблемы борьбы с домашним насилием
  4. § 1. История развития российской административной юстиции и научных представлений о ней
  5. ГЛАВА ПЕРВАЯ ПОНЯТИЕ О МЕСТНОМ И ГОРОДСКОМ САМОУПРАВЛЕНИИ [447]
  6. МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ
  7. МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВА1
  8. МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ В РАЗНЫХ СТРАНАХ[522]
  9. НАДЗОР ЗА ГОРОДСКИМ САМОУПРАВЛЕНИЕМ В РАЗНЫХ СТРАНАХ
  10. РАСХОДЫ ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ
  11. БЮДЖЕТНЫЕ ПРАВА ГОРОДСКИХ САМОУПРАВЛЕНИЙ
  12. Органы полиции
  13. ПРОБЛЕМА ЦИВИЛИЗАЦИОННОЙ ПРИНАДЛЕЖНОСТИ РОССИИ.
  14. КОНФЕРЕНЦИЯ «ЧЕСТЬ И ДОБРОЕ ИМЯ. КОНФЛИКТ ЖУРНАЛИСТИКИ И ЮРИСПРУДЕНЦИИ»
  15. Предпосылки буржуазных реформ
  16. Лекции по общей теории права
  17. ИСТОЧНИКИ НАЛОГОВОГО ПРАВА. НАЛОГОВОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ НАЛОГОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ
  18. От Екатерины I до Павла I.
  19. 3.4. Участие в рассмотрении дел судами