<<
>>

МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КРЕДИТ В СССР

Самым слабым местом в муниципальных финансах СССР до сих пор является кредит городских самоуправлений.

После Октябрьской революции и особенно после восстановления местных финансов, ввиду недостатков у советов собственных средств, ввиду бездействия целого ряда коммунальных предприятий, изношенности их инвентаря и вообще небывалого разрушения городского хозяйства, потребность в муниципальном кредите сказалась с исключительной остротой.

Идя навстречу этой нужде, которую, как казалось, можно было удовлетворить после восстановления денежного хозяйства, правительство издало 27 января 1923 года декрет "О кредитных операциях местных советов”, коим губернским и уездным исполкомам предоставлялось право заключать долгосрочные и краткосрочные займы у государственных банковских учреждений и у отдельных лиц как в РСФСР, так и за границей. Назначением долгосрочных, а в том числе и облигационных займов, которые разрешались только губисполкомам, были капитальные затраты по сооружению, расширению или восстановлению местных имуществ и предприятий, а краткосрочные займы могли заключаться и на подкрепление оборотных средств местного бюджета. 1 февраля 1924 г. была издана в развитие упомянутого декрета особая инструкция. Займы требовали разрешения народных комиссариатов финансов и внутренних дел, а в случае заключения займа за границей - еще и наркома внешней торговли.

Эти первые законодательные шаги к восстановлению муниципального кредита оказались, однако, безрезультатными, так как внешнего рынка тогда не существовало, а внутри страны накопление еще только начиналось, причем проценты по займам были необычайно высоки. К тому же первые конкретные попытки самоуправлений использовать декрет о кредите были пресечены циркуляром Наркомфина от 18 декабря года, неожиданно заявившего, что "незначительные сбережения, имеющиеся у населения, должны быть направлены в русло государственного кредита".

Такая же неудача постигла особый отдел коммунального кредита, образованный в 1923 году при Государственном банке, которому между прочим предоставлялось право выпускать облигации

от имени банка. Названный мертворожденный отдел даже не приступил к работе.

Жизнь, однако, не могла не взять своего. Когда есть настойчивей и мотивированный спрос на что-либо, то всегда возникает и предложение. Кредитный вопрос не сходил со столбцов специальной печати, возбуждался на всех съездах завкомхозов, и в центр поступало все больше местных ходатайств о кредитовании. Вопрос о муниципальном кредите развивался в трех направлениях: в коммунальном кредите, осуществляемом коммунальными банками, в деятельности Центрального коммунального банка (Цекобанка) и в активном законодательном творчестве Наркомфина, т.е. в проектах, еще не получивших своего завершения. В результате, хотя положение остается еще далеко не удовлетворительным, но создались определенные перспективы к его улучшению в ближайшем будущем.

А)              Коммунальные банки[637]

Из всех декретов и распоряжений правительства, воспоследовавших в 1923 г. о восстановлении коммунального кредита, наиболее жизненным оказался декрет ВЦИК и СНК от 18 января 1923 г. об организации местных коммунальных (городских) банков.

Названные банки учреждаются только губисполкомами, на акционерных началах, с оставлением за последними не менее 51% выпускаемых акций банка.

Коммунальный банк для своего возникновения требует наличия основного капитала не менее 100 тысяч рублей. Целью коммунальных банков является содействие банковскими операциями восстановлению и развитию местной экономической жизни, и в частности: а) кредитование местного коммунального хозяйства, б) предоставление местному населению кредитов на нужды городского строительства, в) обслуживание краткосрочным кредитом местных государственных, кооперативных и частных учреждений и г) выпуск облигационных займов с разрешения НКФ и НКВД. Операции этих банков подробно регулируются "нормальным уставом”, утвержденным ЭКОСО РСФСР 1 сентября 1925 г.[638] Кроме того, руководящие указания по кредитной политике банков даны в тезисах по организации кредита, утвержденных 19 февраля 1926 г.

комиссией ВЦИК (по административно-хозяйственным функциям советов). Согласно нормальному уставу, коммунальным банкам предоставляется право производить все обычные банковые операции и, кроме того, выдавать ссуды на нужды

коммунального хозяйства и жилищного строительства, сроком до 12 месяцев, под соло-векселя заемщиков, обеспеченные лрбо залогом товаров, либо залогом строений или правом застройки, либо доходами с жилых строений и коммунальных предприятий. Кроме краткосрочных ссуд, коммунальные банки имеют право выдавать местным советам и хозрасчетным предприятиям долгосрочные ссуды на 10-25 лет, на устройство и расширение предприятий коммунального хозяйства и жилстроительства. Долгосрочные ссуды выдаются банком из специальных средств, образуемых путем: а) выделения части основного капитала, б) ассигнований из средств государственной казны, в) выпуска облигационных займов,

г)              составления специальных капиталов и проч.

Нельзя не признать изложенного закона и устава весьма удачными, рациональными и предоставляющими коммунальным банкам достаточно широкий круг операций. Эти счастливые свойства предопределили судьбу банков. Уже в 1923 г. возникло 10 коммунальных банков. К октябрю г. число их возросло до 29 с 78 филиалами. В начале 1926 г. возникло еще 13. О развитии операций коммунальных банков дает представление следующая таблица[639] (в тыс. рублей):

Число учреждений по СССР[640]

Баланс

Капитал

Вклады

Займы

Уч.-ссудн.

операции

На 1/Х 24 г. 15/37

40 141

9 171

15 843

3 710

28 036

" 1/Х 25 " 29/78 . . .

130 266

20 257

53 197

14 240

86 507

" 1/Х 26 " 36/91 .

. .

135 931

24 643

50 854

14 324

97 706

Роль коммунальных учреждений как клиентов банков видна на примере самого крупного и деятельного из них Московского городского банка. Задолженность ему коммунальных учреждений достигла к 1 января 1926 г. 43 млн рублей. К сожалению, в большинстве провинциальных банков коммунальные ссуды до сего времени отсутствовали ввиду слабого развития долгосрочных ссуд. Что же касается финансовых результатов деятельности коммунальных банков, то таковые были неизменно благоприятными, выразившись в более или менее значительной прибыли. Валовая прибыль названных банков в РСФСР на 1 октября 1925 г. составила 813 тыс. рублей, при расходах в 5 066 тыс. рублей.

Б) Центральный коммунальный банк[641]

Ясно, что кредитующая деятельность коммунальных банков, при всей ее успешности, была лишь каплей в море муниципальных нужд.

Это было своевременно учтено правительством, сделавшим первый серьезный шаг к организации муниципального кредита во всесоюзном масштабе. Декретом от 18 ноября 1924 г. было постановлено учредить Центральный банк коммунального хозяйства и жилищного строительства, открывший свои действия 9 марта 1925 г., по утвержденному Союзным Совнаркомом уставу.

Названный банк имеет двоякое назначение: 1) содействие восстановлению разрушающегося жилищного фонда страны и 2) содействие развитию коммунальных предприятий и городского благоустройства. Сообразно этим целям и было проведено Положение о банке, утвержденное 17 января 1925 г. Банк представляет собою акционерное общество, учредителями и главными акционерами которого являются НКФ, НКТ, Госстрах СССР, НКВД, ВЦСПС и Московский городской банк. Банк имеет основной, запасный и резервный капиталы. Начальный основной капитал был определен в 40 млн рублей и образован посредством выпуска 400 тыс. акций по 100 р. каждая. Не менее половины основного капитала должно идти на долгосрочные операции.

Осуществлению той же цели служат долгосрочные вклады, ассигнования на содействие рабочежилищному строительству, облигационные займы и специальные капиталы.

Долгосрочные ссуды на нужды коммунального хозяйства выдаются местным советам и коммунальным предприятиям, состоящим на хозрасчете, на сроки не свыше 10 лет, а ссуды, выдаваемые облигациями, могут быть даны на срок до 25 лет. Ссуды выдаются исключительно на капитальные затраты по сооружениям и предприятиям коммунального хозяйства и обеспечиваются имуществом, доходами и налогами, получаемыми местными советами. Кроме того, местным советам выдаются также ссуды на ремонт и строительство жилищных помещений (на лет). Для жилищно-строительных кооперативов этот срок может быть продлен до 40 лет.

Правление банка, числом от 5 до 10 человек, избирается на три года. При правлении состоят учетно-ссудный комитет и оценочная комиссия. В совет банка входят представители союзных республик, Наркомфина и т.д.

В общем и целом Цекобанк оправдал возлагавшиеся на него надежды благодаря тому, что правительство, ввиду вопиющей жилищной нужды, щедро поддерживало его. По росписи на 1925-26 гг. из государственного бюджета было ассигновано 80 млн рублей на усиление основного капитала банка, и 79 млн было вложено соцстрахом на рабочее жилстроительство. Кредитный план Цекобанка на тот же год был принят Союзным Совнаркомом в сумме 154,6 млн рублей и предусматривал в составе своем: кредитование жилищного строительства по Союзу на сумму 110 млн рублей и коммунальных предприятий на 10,4 млн рублей; 1 млн разрушается на кредитование противопожарных мероприятий; 15 млн предусмотрено кредитным планом на краткосрочные операции и 2 млн на приобретение акций местных коммунальных банков. Из коммунальных предприятий на водопровод в 19 городах было ассигновано 2 600 тысяч рублей, на канализацию в 6 городах 1 200 000 рублей, на трамвайные предприятия в

городах 800 тысяч рублей, на электростанции - 1 050 тысяч рублей; на телефоны, бани, бойни, крытые рынки и гостиницы в 13 городах в общей сложности - 750 тысяч рублей.

Баланс банка на 1 июля 1926 г. составил 143,2 млн рублей. За первый отчетный год чистая прибыль банка определилась в 1 277 тысяч рублей.

Останавливаясь на критике вышеизложенной деятельности банка, мы должны, конечно, признать ее государственную необходимость и громадную социальную полезность. При сложившейся конъюнктуре едва ли можно было сделать большее. Вместе с тем мы не можем не констатировать, что Цекобанк в сущности не столько привлекает капиталы к коммунальному строительству, сколько распределяет общие государственные средства на самые неотложные, т.е. жилищные, нужды. Таким образом проблема муниципального кредита в СССР остается неразрешенной. Напр., бросаются в глаза незначительные сравнительно ссуды, отпущенные банком на устройство таких неотложных предприятий, как водопроводы, канализация, трамваи, не говоря уже о телефонах, банях, бойнях, крытых рынках, противопожарных сооружениях и гостиницах. Бросается в глаза, что только 42 города из нескольких тысяч городских поселений, остро нуждающихся в благоустройстве, воспользовались кредитом Цекобанка. Нет никакого сомнения в том, что сам собою напрашивается переход к широкому облигационному кредиту и, следовательно, к привлечению ссудного капитала из-за границы, так как размещение муниципальных облигаций в СССР на сколько- нибудь выгодных условиях едва ли может быть проведено, а если бы коммунальные облигации в небольшом количестве и могли быть размещены в СССР, то эта операция, несомненно, повлияла бы неблагоприятно на государственный кредит. Во всяком случае мы вполне присоединяемся к мнению В.Н. Твердохлебовао том, что путь концессий коммунальных предприятий был бы шагом назад даже по сравнению с капиталистическими странами и с дореволюционной Россией, гед муниципализация предприятий распространялась в городах перед войной, и что только крайняя финансовая нужда и полная невозможность займов и иных форм кредита может заставить пойти на концессии.

Действительно, как будет выяснено в ближайшей главе, муниципальные концессии гораздо более одиозны и гораздо менее рациональны, чем концессии государственные.

В)              Законодательные проекты

Параллельно с развитием деятельности коммунальных банков и Цекобанка, в недрах правительства, главным образом в наркомфинах СССР и РСФСР, в течение последних лет разрабатывались проекты новых форм коммунального кредита. Один из этих проектов 30 июня г. стал даже законом, но введение его в действие было отсрочено малым Совнаркомом ввиду серьезных возражений, которые он встретил. Новый закон разрешает заключение займов всем исполкомам, горсоветам и даже сельсоветам с самостоятельным бюджетом. Краткосрочные займы могут заключаться в случае кассового дефицита и на заготовку разных предметов для госучреждений и предприятий на

предстоящий бюджетный год. Долгосрочные займы заключаются на капитальные затраты по расширению, восстановлению и устройству новых имуществ, предприятий и сооружений, а также на расходы по мероприятиям, связанным с увеличением доходов. Займы на срок до 5 лет могут заключаться уездными, волостными исполкомами, городскими и селькими советами с разрешения высших исполкомов, а займы свыше лет дозволяются только окружным исполкомам, с разрешения областных, а губернским и областным - с разрешения СНК. Обращает на себя внимание крайняя ограниченность кредитных прав горсоветов, по-види- мому, не соответствующая последнему закону о них.

Резюмируя сказанное о муниципальных финансах в СССР, мы видим, что, несмотря на целый ряд систематически разработанных законодательных актов, таковые не достигли еще даже довоенного, т.е. крайне низкого уровня, и во много раз менее мощны, чем действительная, настоятельная потребность в них. Перечислим те важнейшие явления, которые отрицательно влияют на муниципальные финансы: Общее сокращение народнохозяйственных доходов и налоговых поступлений после войны и революции, вследствие чего сумма отчислений и надбавок к государственным налогам сравнительно низка. При этом значительная часть этих надбавок так и не попадает в доход городов. Вредно отзывается и организационно-административный недостаток, а именно фактическая зависимость городского хозяйства от госфинорганов и губисполкомов, несмотря на декларативно объявленную автономию горсоветов в их бюджетных и имущественных правах. Здесь сказывается еще отсутствие в большинстве городов самостоятельных финансово-бюджетных органов. Наблюдается знчительная дефицитность местного бюджета в его целом, при бездефицитности коммунального хозяйства и даже, как, напр., в Москве и Ленинграде, превышении муниципальных доходов над расходами. Коммунальное хозяйство, под давлением финорганов, пополняет этот дефицит, проживая свой основной капитал и отказываясь как от амортизационных отчислений, так и от необходимых восстановительных работ. Явление это изживается, но еще не вполне изжито. Наблюдается систематическая неисправность госучреждений в оплате коммунальных услуг и оплата их в неполном размере. Благодаря высоким ставкам вносимой в казну основной ренты, которые не соответствуют арендным ценам, коммунальные хозяйства вносят в казну значительную долю своих основных доходов. Слабая успешность хозяйственной эксплуатации как муниципализированного жилищного фонда, так и земельных имуществ. При переходе на аренду, арендные цены чрезмерно низки. Недостаточное развитие кредита (отсутствие облигационного кредита) и правительственных субвенций (на организацию муниципальных предприятий). Обязательные расходы, часто относимые на городские бюджеты и далеко не всегда своевременно покрываемые соответствующими казенными субсидиями.

В конечном результате все эти явления сводятся к двум коренным недостаткам: к недостаточной еще отграниченности и самостоятельности городского хозяйства и к общей маломощности государственных финансов. Оба эти недостатка должны быть изжиты, и они, конечно, будут ликвидированы вместе с подъемом производительности народного труда, проведением в коммунальной области планового начала, строгого режима экономии и неотложной четкой дифференциацией государственных функций во всех областях народного хозяйства. Оглядываясь на пройденный путь, - с 1923 г., т.е. с эпохи катастрофического разрушения и полной ликвидации городского хозяйства, до 1927 г., мы замечаем неуклонный и колоссальный прогресс, хотя и отстающий еще от общего прогресса народной экономики. Поэтому тяжелое экономическое положение городов не должно приводить нас к пессимизму.

<< | >>
Источник: Велихов Л. А.. Основы городского хозяйства. 1996

Еще по теме МУНИЦИПАЛЬНЫЙ КРЕДИТ В СССР:

  1. 3.2. Финансы в реформируемой экономике России (1992-1999 гг.)
  2. ПРОЧИЕ РАСХОДЫ, СВЯЗАННЫЕ С ПРОИЗВОДСТВОМ И (ИЛИ) РЕАЛИЗАЦИЕЙ (СТ. 264 НК РФ)
  3. СЛОВАРЬ
  4. § 4. Приватизация государственного и муниципального имущества
  5. 2. ФИНАСОВАЯ СИСТЕМА И ЕЕ СОСТАВ
  6. § 1. Поручительство
  7. § 1. Залог
  8. Подготовка дел к судебному разбирательству.
  9. § 4. Приватизация государственного и муниципального имущества
  10. МУНИЦИПАЛЬНОЕ (ГОРОДСКОЕ) ХОЗЯЙСТВО КАК НАУЧНАЯ ДИСЦИПЛИНА
  11. МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В СССР[552]