МУНИЦИПАЛЬНЫЕ ПРАВА1

При самой значительной компетенции, т.е. широко установленном круге ведомства, городское самоуправление, вместе с руководимым им муниципальным хозяйством, оказалось бы бессильным, если бы ему, как самостоятельному субъекту хозяйства, не были предоставлены некоторые неотъемлемые юридические права, осуществляемые на основании закона, по возможности без разрешения органов вышестоящих.

Перечислим те права, которые могут и должны быть предоставлены городской самоуправляющейся общине.

Во-первых, право юридического лица. Согласно этому праву, городское самоуправление может заключать контракты, приобретать и отчуждать имущества, искать и отвечать на суде, принимать на себя разного рода обязательства, заключать займы, предпринимать анкеты и пр., гарантируя исправное выполнение своих обязательств всем городским имуществом. Право юридического лица у городского самоуправления принципиально не отрицается ни одним из действующих законодательств, но часто требуется утверждение вышестоящими органами той или иной категории актов, осуществляемых на основании упомянутого права.

Во-вторых, право распоряжения городским имуществом. Сюда относится, напр., право назначения цен за аренду или за пользование городскими землями, жилищным фондом, дарование концессий на устройство различных предприятий, сопряженных с пользованием городской землей, и т.п. Правительственный надзор и здесь сплошь да рядом вмешивается в соответствующие постановления муниципальных органов.

В-третьих, право заведования муниципальными предприятиями и общественными учреждения- м и. Упомянутое бесспорное право почти тождественно с предыдущим, но рассматривается некоторыми авторами особо, так как правительственный надзор реже всего вмешивается в дела самостоятельного заведования городом собственными же предприятиями и учреждениями, ограничиваясь лишь формальными правительственными ревизиями в случае жалоб на злоупотребления.

В-четвертых, право установления городом собственных сборов (местное обложение), повинностей и распоряжения муниципальными финансами. Без упомянутого права, предоставляемого в более или менее широком масштабе, никакое местное самоуправление не мыслится. Мы его рассмотрим более подробно в главе шестой (о городских финансах).

В-пятых, право таксирования или таксации,[515] которое разбивается на целый ряд особых прав, а именно на:

а)              право установления обязательных такс на те или иные товары,

б)              право установления обязательных такс на пользование извозчичьими или иными общественными экипажами (таксомоторами и т.п.),

в)              право установления минимума заработной платы в разных областях промышленной деятельности (таксирование труда) и т.д. Право таксирования является одним из самых спорных в капиталистических странах и обычно ограничивается весьма тесными пределами:, что вполне понятно, так как оно представляет собою прямое вмешательство городской общины в частнохозяйственную деятельность. Так, напр., в области таксирования товаров ограничиваются таксами на съестные продукты (иногда только на хлеб и мясо); минимум заработной платы устанавливается только в муниципальных предприятиях;

из сферы действия весьма употребительных извозчичьих и таксомоторных такс изъемлются квалифицированные извозчики (лихачи), парадные автомобили и т.д.

Идея такс возникла в эпоху средневекового цехового хозяйства, т.е. регулированного хозяйства в городах. При развитом товарнокапиталистическом хозяйстве установление коммунальных такс на продукты обыкновенно не достигает цели, так как следствием их является либо исчезновение самих продуктов, либо ухудшение их качества, либо замена продуктов суррогатами (фальсификация). Принцип таксирования вполне соответствует социалистическому, т.е. плановому хозяйству, но даже в обстановке экономики переходного периода (нэпа) к нему следует относиться очень осмотрительно и требовать выполнения определенных условий.

В-шестых, право принудительного отчуждения частных имуществ. Упомянутое право особенно важно для перепланировки городов, расширения улиц и т.п., но к нему буржуазная теория и законодательство относились до последнего времени отрицательно, допуская его лишь в общегосударственном масштабе (в случаях проведения железных дорог, шоссе и т.п.). Однако настойчивые требования жизни после войны начинают пробивать брешь и в данном отношении: так, бельгийским законопроектом об общих планах благоустройства и расширения городов, одобренным в конце 1924 г. союзом городов и коммун, городским общинам предоставляется право проводить принудительное отчуждение (экспроприацию) частных земель и имуществ собственным распоряжением. В Англии (Holnbornviaduct в Лондоне), Италии (Risanamento del centro во Флоренции и Неаполе) и отчасти в Венгрии названное право получило довольно широкое распространение под формой "права отчуждения по поясам",[516] задачей которого между прочим является снос зданий и целых кварталов в интересах общественного здравия или планомерного восстановления построек, разрушенных различными стихиями. Впрочем, сопротивление буржуазии против подобных прав достаточно сильно: в Пруссии соответствующий законопроект 1896 г. провалился; в Саксонии, согласно общему строительному уставу, собственники земли могут, посредством собственной новой постройки, воспрепятствовать отчуждению и т.д.

Право принудительного отчуждения частных имуществ может быть истолковано и проведено очень широко: оно может распространяться на принудительное отчуждение, в подлежащих случаях, частных промышленных и торговых предприятий общеполезного значения, превращаясь вправо принудительной муниципализации.

муниципального социализма (см. главу десятую), признается и практикуется в СССР, но решительно отвергается буржуазным законодательством, как недопустимое вторжение в право частной собственности. На Западе, по общему правилу, принудительная муниципализация проводится лишь в исключительных случаях, должна быть строго мотивирована и требует для каждого случая либо сепаратного законодательного акта, либо референдума, т.е. специального обращения к избирателям (Италия).

Особняком стоит седьмое право городского самоуправления, имеющее особо важное значение, а именно право издания обязательных постановлений. Упомянутым правом городской общине присваиваются до известной степени законодательные функции. Главное отличие муниципального закона (обязательного постановления) от законов общегосударственных состоит в том, что первый имеет силу только для городской территории и относится лишь к предметам городского хозяйства и благоустройства. Большинство действующих законодательств находят необходимым точно перечислять в законе те пункты, к которым такие обязательные постановления могут относиться.

Перечислим обычные сферы применения обязательных постановлений, в порядке их значения в деле городского благоустройства.1 Постановления по санитарной части. Они охватывают порядок очистки домовладельцами улиц и тротуаров, предписания против порчи, загрязнения и засорения публичных мест, правила об устройстве и содержании в санитарном отношении заведений, торгующих съестными припасами, а также фабричных и ремесленных заведений, бань и боен, правила о чистке дворов, устройстве и чистке помойных ям, мусорных ящиков, отхожих мест, помещений для животных. По английскому законодательству, сверх того, муниципалитетам предоставляется право предписывать обязательные правила о содержании жилых помещений в чистом и сухом виде, норму населенности квартир, выраженную в кубическом содержании воздуха на 1 человека, право запрещения подвальных помещений и т.п.

б)              Постановления по строительной части. Они охватывают правила о возведении зданий и порядке проведения строительных работ, о сооружении частей зданий (подвалов, лестниц, печей, дымовых труб, крыш и брандмауеров), о нормальной высоте зданий по отношению к ширине улиц и т.п. Такие постановления, ввиду крайней неудовлетворительности и устарелости общего строительного законодательства, подробно разрабатывались до революции русскими городами.

в)              Постановления, регулирующие движение. Эти постановления приобрели в последнее время особенное значение и распространение в Соединенных штатах и в мировых центрах Европы вследствие чрезмерной интенсификации городского движения,

сопровождающейся массовыми несчастными случаями. Сюда относятся главным образом специальные правила о передвижении отдельных видов транспорта - трамваем, автобусов, автомобилей, конной тяги и пешеходов, касающееся скорости движения, районов, улиц и частей улиц, в которых оно допускается, минимума стоимости движения, рационального предохранительного и тормозного оборудования экипажей, повышения квалификации транспортного персонала, уличной сигнализации и т.п.

г)              По становления противопожарные. Их следует поставить на первый план в странах с преобладающей деревянной стройкой (СССР), особенно же ввиду недостаточности общего пожарного законодательства. Сюда относятся правила о порядке содержания и осмотра кровель, печей и дымовых труб, правила об установлении мест, где не допускаются склады легко воспламеняющихся веществ, а равно условия хранения таких веществ, правила соблюдения порядка при тушении пожаров, требования о наличии противопожарного оборудования и легко открываемых запасных выходов во всех зданиях, опасных в пожарном отношении, особенно же в местах скопления граждан (театрах, кинематографах) и т.п. Отсутствие таких постановлений иногда стоит жизни сотням невинных (пожар кинематографа в Бологое).

д)              Постановления о промышленности и тор- го в л е. К таким постановлениям принадлежат запрещения оборудовать фабрики в подветреной стороне и требования о противодымных оборудованиях, правила внутреннего распорядка на ярмарках, рынках и базарах, а также о времени торговли и открытия ремесленных заведений, часто практикующиеся в Финляндии и Норвегии, запрещения полные или частичные торговли спиртными напитками (навсегда или в определенные дни и часы) и т.д.

К перечисленным "муниципальным законам" нельзя не причислить еще е) постановления о порядке содержания имуществ общего пользования - площадей, тротуаров, набережных и т.п., ж) постановления о зеленых насаждениях, издаваемые у нас преимущественно южными городами (Ташкентом, Тифлисом, Батумом) из) постановления, касающиеся городской эстетики. У нас ни в дореволюционную эпоху, ни в СССР красота города не охранялась и не охраняется обязательными постановлениями. Наоборот, прусский закон 15 июля 1907 г. предоставил муниципалитетам широкие права по ограничению строительной свободы собственника посредством издания статута о запрещении безобразных построек, об охране своеобразия картины местности, в частности же улиц и отдельных выдающихся построек.

Само собою разумеется, что приведенными обязательными постановлениями далеко не ограничивается возможная область их применения. Нет никаких оснований, раз признан самый принцип этих постановлений, не допускать распространение таковых на остальные пункты компетенции городских самоуправлений, перечисленные в разделе 2. Равным образом ясно, что действующее законодательство свои

основные требования в санитарной, строительной, транспортной, пожарной, торгово-промышленной и других сферах излагает в общегосударственных "положениях", декретах, уставах, правилах, предоставляя муниципальным органам лишь дополнять, развивать и видоизменять последние ради достижения требуемой гибкости и приближения общих законодательных норм к текучим и своеобразным местным условиям. Во всяком случае значение этого местного правотворчества огромно: оно не только полезно само по себе, но дает живой материал для законодателей общегосударственного масштаба. Черпая из коммунального источника, законодательство страны в соответствующих областях оказывается свежим и жизнеспособным. Есть города, особенно же в Германии и Англии, известные особо удачным подбором обязательных постановлений в тех или иных отраслях хозяйства, как-то: Берлин, Гамбург, Мюнхен, Дюссельдорф, Глазго, Бирмингам (в дореволюционной России - Рига).

За 1924-1927 гг. редкий пример энергичного и целесообразного творчества в отношении обязательных постановлений, касающихся благоустройства, публичного порядка и общественной безопасности, здравоохранения и санитарных мероприятий, регулирования торговли и промыслов и о мерах пожарной безопасности дает президиум Моссовета (по административному отделу).[518]

Эти образцовые постановления городским хозяевам следует изучать и, по возможности, заимствовать все применимое для иной социальной обстановки.

Восьмое, девятое и десятое права городских самоуправлений тесно связаны с предыдущим. Обязательные постановления без санкции были бы чисто декларативными, т.е. превратились бы в пустую фик7 цию. Право соответствующей санкции, т.е. наложения взысканий за нарушение обязательных постановлений, которое может выражаться в штрафах, арестах, кратковременном тюремном заключении, почти всегда сопутствует изложенному нами изданию муниципальных правил. Равным образом отсюда же вытекает право надзора за соблюдением обязательных постановлений, которое разбивается на целый ряд более конкретных прав, а именно на: а) право беспрепятственного входа представителей городской коммуны в фабричные и ремесленные заведения, во дворы частных владений и даже в частные квартиры (в Англии для последнего требуется решение суда, к которому может обратиться муниципальный орган), б) право производства нужных исправлений по санитарной или строительной части, за счет владельца, в) право принудительного присоединения частных владений к водопроводу и канализации, г) право закрытия перенаселенных квартир и вывода жильцов из антисанитарных помещений, б) право принудительного помещения больного в заразную больницу и принудительной дезинфекции зараженных помещений. Изложенные права обыкновенно сопровождаются

теми или иными формальностями, во избежание произвола на местах (требуется постановление санитарного надзора, согласие административных властей, а иногда и решение суда). Само собою разумеется, что, при наличии изложенных прав принуждения, их осуществление возможно лишь при содействии реальной принудительной силы. Отсюда - предоставляемое городскому самоуправлению право содержать, помимо общегосударственной полиции, муниципальную полицию (или милицию). В некоторых государствах, как напр., в Англии, вся городская полиция, кроме судебной, а в том числе и полиция безопасности, находится в полном заведовании городских управлений, а именно ею руководит особая исполнительная комиссия из членов муниципалитета. Во Франции и Бельгии полиция также содержится на городской счет, и заведование ею сосредоточено в руках мэра, но последний действует под руководством и строгим контролем администрации. Что же касается чисто муниципальной полиции, то она иногда разделяется на категории, смотря по назначению, а именно на полицию санитарную, строительную, речную и т.д.

Всю совокупность десяти изложенных прав некоторые авторы[519] называют несколько высокопарно "муниципальным гомрулем" или "великой хартией муниципальных прав". Действительно, нельзя сомневаться, что при наличии всех перечисленных прав и при достаточной их полноте городское самоуправление хорошо вооружено для ведения городского хозяйства. Получается нечто в роде небольшого местного "государства в государстве", что не может, впрочем, смущать сторонников государственной теории самоуправления. СССР своеобразно решает изложенную проблему муниципальных прав: вдвинув муниципальную власть в общий строй государственной власти, он в сущности предоставляет ей все те права, которые имеет и государство, но лишь без достаточного еще отграничения городских правомочий. Мы увидим дальше, что самое уязвимое место нашего городского самоуправления находится не в сфере прав и даже не в сфере надзора, но в сфере средств, а именно в финансовой области.