МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В СССР[552]

Муниципальную организацию в СССР сейчас еще нельзя рассматривать как цельную и законченную систему. Если в области советского избирательного права, компетенции и надзора мы уже имеем нечто определенное, по крайней мере в отношении твердо установившихся принципов, то, наоборот, к организации субъекта городского хозяйства можно в настоящее время подходить лишь исторически, так как здесь мы переживаем период строительства, когда каждый год приносит коренные изменения и улучшения.

После Февральской революции Временное правительство, под давлением местных общественных комитетов, районных общественных

учреждений и т.п., спешно провело в «Совещании по реформе мест ного самоуправления», образованном при министерстве внутренних дел: 1) временные правила о производстве выборов гласных городских дум и 2) временные правила об участковых городских у правде ниях, утвержденные 15 апреля 1917 г. Несколько позднее были про ведены правила о городских комиссарах как органах надзора над само управлением, о городской милиции и т.п. Однако старая система муниципальной организации оставалась в главных своих чертах нетронутой до Октября. Изменился лишь до неузнаваемости личный состав городских дум и управ, в котором еще до новых официальных выборов политическими партиями и беспартийными гражданами были введены явочным порядком «общественно-демократические элементы». Низший состав городских служащих оставался на своих местах, но ра ботоспособность его намного понизилась. Общая сумма расходов по всем городам уже к маю удвоилась (по Петрограду, например, с 43 миллионом она повысилась до 92 800 ООО), и к лету в целом ряде городов (например, н Одессе) служащим уже не платили жалованья.

Первые советы занимались городским хозяйством как второоче редным делом. А.С. Киселев[554] указывает, что в первое время после Октябрьской революции советы были боевыми органами восстания и организаторами масс. Их деятельность была направлена на борьбу е буржуазией и на удержание завоеваний революции. Они были вместе с тем и центрами агитации и пропаганды. Никаких хозяйственных органов советы долгое время не имели.

«В первый период революции, - отмечает в свою очередь В.И. И г натьев,-[555] нельзя было говорить о городских советах как ofgt; органах хозяйственных. Они превратились главным образом в учрежде ния чисто информационного и декларативно-агитационного харак тера, т.е. заслушивали отчеты политического характера, обсуждали вопросы, связанные с ведением гражданской войны, обращались к тру

дящимся своей территории по поводу тех или иных политических событий и т.п.».

Еще в 1919 г. VII Съезд советов обратил на это внимание и предложил советам заниматься не только агитацией и пропагандой, но и хозяйственными делами. «Однако условия гражданской войны были таковы, что пришлось оставить в стороне всякие планы о систематической хозяйственной работе.

В этот первый период ни в центре, ни на местах не было определенного, заранее выработанного плана для построения местной власти. Организация аппарата в разных пунктах происходила по-разному и существовала под различными названиями. Конституция 1918 г. (ст. 63) не ограничивала горсоветы и горисполкомы в организации любого количества необходимых им отделов и не давала указаний относительно необходимости той или иной их организации.

Л.М. Каганович приводит свыше 40 различных названий административных отделов, существовавших в то время на местах.[557] Во многих городах горсоветы существовали лишь номинально, и их функции выполняли с тем или иным успехом губернские и уездные исполкомы. В иных городах действовали советы народного хозяйства или советские управы.

Поворотный пункт от этого расплавленного состояния общественной стихии к более определенным и единообразным формам местной государственности относится к 1920 г. На основании опыта мест центр начинает овладевать положением. В упомянутом году появился декрет об организации специальных коммунальных отделов при городских, губернских и уездных исполкомах. В 1921 г. был издан декрет о платности коммунальных услуг. В марте того же года президиум ВЦИК в своем циркуляре о горсоветах предложил использовать, особенно в крупных городах, опыт образования секций. Тем не менее, ввиду повсеместного кризиса местного хозяйства и полного истощения средств, вскоре начался процесс сжатия аппарата местной власти, приведший к слиянию городских исполнительных комитетов с соответственными губернскими, уездными или волостными исполкомами, каковое слияние было оформлено декретом 1922 г. о горсоветах. На этом, однако, процесс сжатия не остановился: в 1923 году уездные и губернские коммунальные отделы были слиты с другими отделами исполкомов и превращены в губерниях -

в отделы местного хозяйства, а в уездах - в общие отделы (постановление ВЦИК от 8 октября 1923 г.).

Таким образом, в конечном итоге длительного и волнообразного революционного процесса городское самоуправление и городское хозяйство, как таковые, казались окончательно ликвидированными. Однако это было только временной и чисто внешней видимостью вещей. Новая экономическая политика лишь только позднее сказалась на муниципальном хозяйстве, чем на других сферах жизни. Непрерывное и энергичное восстановление местного хозяйства в его целом, всемерный рост общественного благоустройства, твердая валюта и быстрое улучшение финансов, в связи с громкими требованиями городов и быстрым ростом городского населения, позволили нашему городскому самоуправлению и хозяйству вступить в третий, созидательный период (с 1923 г. и до нынешнего времени).

Уже через полгода после формальной ликвидации городских исполкомов, а с ними вместе городских коммунальных отделов, было осознано беспомощное положение городского хозяйства при создавшихся условиях, и был издан декрет, допускавший выделение особых городских коммунальных отделов в населенных пунктах с более чем 50 ООО жителей, причем для такого выделения требовалось утверждение НКВД. В 1923 г. состоялись оживленные съезды по коммунальному хозяйству и 13 губерниях, в июне 1924 г. собрался V съезд работников коммунального хозяйства СССР, а в сентябре того же года совещание коммунальных статистиков. В апреле 1925 г. состоялся V Всероссийский съезд завкомхозов. На всех этих съездах ярко проявилось настроение мест, причем определенно выяснилась необходимость организации городского коммунального самоуправления и хозяйства на твердых и четких основаниях. В том же направлении работала и наша коммунальная пресса, и, может быть, больше всего влияли бьющие в глаза дефекты городского благоустройства. В результате воспоследовал важный законодательный акт, заложивший первый фундамент будущего истинного городского сам оу правления в СССР. На основании ст. 5 постановления 2-й сессии ВЦИК XII созыва от 25 октября 1925 г. было введено в действие (7 декабря 1925 г.) Положение о городских советах.[558]

Согласно ст.

Количество членов горсоветов определяется количеством как избирателей, так и городского населения, но в общем достаточно велико: так, в городах с населением в 1000 человек один депутат приходится на 15 избирателей, с населением от тысячи до 3 тысяч человек-один на 20 избирателей и т.д., вплоть до Москвы и Ленинграда, где один депутат приходится на 400 избирателей (ст. 8). Пленум горсовета, действительный при наличии не менее половины членов, созывается не реже одного раза в месяц (ст. 37) и устраивается по возможности ближе к трудящемуся населению (ст. 38). Он избирает председателя и президиум совета, утверждает городской бюджет, займы и деловые отчеты, рассматривает все вопросы как местного строительства, так и общеполитического характера, выслушивает доклады должностных лиц, вырабатывает план работ пленума и секций, избирает делегатов на съезды советов (ст. 41 и 42). На заседании пленума горсовета привлекаются с совещательным голосом заведующие городскими отделами, члены различных общественных организаций и т.п. Кроме того, для непосредственной практической работы по городскому хозяйству горсовет разбивается на секции по роду дел, причем каждый депутат обязан работать в добровольно выбранной им секции. Обязательными для всех горсоветов являются секции: а) «коммунального» хозяйства,

б)              финансово-бюджетная, в) народного образования, г) здравоохранения и д) кооперативно-торговая; другие же секции (правовая, жилищная, труда, социального обеспечения и т.п.) образуются по мере необходимости.

Обязанности и права членов горсовета подробно предусмотрены статьями 62-73 Положения; между прочим член совета обязан посещать заседания пленума и секции и выполнять их поручения, причем если выполнение этих обязанностей совпадает с рабочим временем, то учреждения или предприятия, где он работает, обязаны освобождать его от занятий и вознаграждать в размере среднего заработка.

Исполнительным органом совета является его председатель и президиум в числе не более 11 человек (в Москве и Ленинграде это число устанавливается президиумом ВЦИК), а в без- уездных городах и поселках - горисполкомы в составе не свыше

человек (ст. 16 и 17 Пол.). Для непосредственного заведования городским хозяйством горсоветы «могут» образовывать городские коммунальные отделы (ст. 19 и примечание). Техническое выполнение всей остальной работы горсовета производится отделами уездных и губернских исполкомов, в которых выделяются отдельные части с делопроизводством, учетом и отчетностью непосредственно городского характера. По отделам составляются отдельный хозяйственный план и отдельная смета, входящая как часть в особый городской бюджет. Для заведования частями, выделенными для городской работы, горсоветом назначаются заведующие по соглашению с соответствующими исполкомами (ст. 19). Секция имеет свой исполнительный орган -

б              ю р о, в которое обязательно включается руководитель соответствую щей отрасли работ по городу (ст. 57).

Что же касается избирательного права, общей компетенции горсо ветов и надзора, то мы их рассмотрели в предыдущих главах, по принад лежности. Наконец, бюджетные права горсоветов будут нами рассмотрены в VIII главе (отдел второй).

Обращаясь к оценке изложенного законодательного акта, мы должны еще раз подчеркнуть все его первостепенное значение для городского самоуправления и хозяйства. Городские советы 1922 г. с их общеполитическим и почетным характером и с их чисто деклара тивными постановлениями получили, сверх того, на основании при веденного акта важнейшие хозяйственные функции и обдуманную организацию, которая дает им действительную возможность вести городское хозяйство. Все сколько-нибудь значительные города и поселки обрели наконец муниципальный орган, объявленный притом высшей властью на территории города (ст. 3 Пол.). Следовательно, горсовету дано право вершить самостоятельно муниципальную по литику, решать и проводить целый ряд мероприятий городского значения, - административных, хозяйственных, культурных, - вызываемых требованиями общегородского благоустройства и запросами избирателя. Однако, к сожалению, этот благотворный почин советского правитель ства еще не получил своего завершения. Фундамент построен, но еще не доведен до конца. Этот кардинальный вопрос отчасти освещается тов. Игнатьевым[559] и тов. Киселевым и получает весьма отчетливую формулировку в дельной статье тов. Ефимова, помещенной к официальном органе ГУКХ.[560]

Дело в том, что статья третья закона о горсоветах, устанавливающая декларативно положение, что последние являются высшей властью на территории города, а равно глава III того же закона, проводящая не менее декларативно широкую компетенцию горсоветов, еще не обеспечивают для горсоветов возможности на деле проявлять эту власть и осуществлять эту компетенцию. Главным исполнительным органом горсовета является не собственный исполком, который установлен лишь в заштатных городах и поселках, а председатель и президиум

того же горсовета, т.е. глава распорядительной власти. Далее, специальный аппарат непосредственного управления городским хозяйством, а именно городской коммунальный отдел, устанавливается не обязательно, и большинство городов его до сих пор лишены. На основании ст. 19 Полож. о горсоветах, техническое выполнение работы горсовета производится отделами уездных и губернских исполкомов, и хотя для заведования муниципальными частями и назначаются особые заведующие «по соглашению» горсовета с соответствующими исполкомами, но эти заведующие, в процессе работы, всецело подчинены этим исполкомам, а не горсовету. Таким образом, у горсоветов нет того подчиненного им аппарата, который мог бы фактически осуществлять их волю, как высшей власти на территории города. Наконец, как правильно отмечает т. Ефимов, горсовету до сих пор, несмотря на издание нового Положения, в большинстве случаев вовсе не подчинена вся административная политика на территории города - городская милиция, ЗАГС, адресный стол, дела об общественных союзах, разработка проектов обязательных постановлений, наложение, снижение и прекращение штрафов и т.п.; большинством же городских предприятий (электрическими станциями, трамваем, городским банком и т.д.) до сих пор распоряжается ГСНХ. Лечебная и культурно- просветительная сеть города целиком и полностью содержится на городском бюджете, но распоряжаются этими расходами и руководят этой сетью губернские отделы. В результате работа горсовета не может быть и при новом Положении полностью развернута, как этого требуют городское хозяйство и благоустройство. Одним словом, на практике горсовет по-прежнему является лишь совещательным органом при уездном или губернском исполкоме.

Ввиду этого, вместе со всеми товарищами, специально посвятившими свое внимание городской жизни, и согласно с общественным мнением, которое уже неоднократно выражалось как в статьях коммунальной прессы, так и в прениях на съездах коммунальных работников, мы полагаем, что местное хозяйство следовало бы строго и четко разграничить на союзное, республиканское, губернское, уездное игородское, а последнее передать в полное распоряжение горсовета. Функциональная самостоятельность городской хозяйственной политики, имеющей, по существу дела, свои собственные задачи, при полной гармонии и взаимной корреляции всех государственных органов, может только способствовать смычке города с деревней, устраняя все возможные трения между ними.

Приходится разрешить вопрос: каким образом этого достигнуть? Вопрос этот, как мы думаем, выходит из сферы компетенции научного работника, и его разрешение всецело принадлежит органам государственной власти, владеющей всей полнотой осведомленности по данному предмету. Приведем лишь предложение, сформулированное в статье т. Ефимова и помещенное в № 17-18 «Ком. Дела», так как оно выражает мнение широких муниципальных кругов и, по-видимому, заслуживает серьезного внимания. Названный автор предлагает организовать при горсоветах свои исполнительные комитеты на одинаковых правах с соответствующими исполкомами, с само

стоятельными при них отделами по важнейшим отраслям городского администрирования: коммунальный (по существующей не совсем корректной терминологии), финансовый, народного образования, здравоохранения и административный с соответствующими столами, но без всяких подотделов, отделений и частей, что практически вполне возможно за счет существующего штата губернских отделов.1 Нам лично думается, что такая реформа, создав рационально отграниченный и упрощенный аппарат муниципального управления и хозяйства, сильно способствовала бы городскому благоустройству и одновременно окончательно изгнала бы очень заметные еще бюрократизм и волокиту из местного госаппарата, что составляет, как известно, актуальную и настоятельную задачу переживаемого момента.

К прочим организационным недостаткам советского муниципального управления следует отнести частую смену руководителей городского хозяйства и ответственных работников комхозов, что было неоднократно отмечаемо съездами завком- хозов как очень вредное явление и дало повод к опубликованию циркуляра ГУКХ от 31 марта 1925 г. за № 181 о важнейших мероприятиях по укреплению коммунального хозяйства на местах (Бюлл. НКВД, № 14, 1925 г.). По сведениям «Справочника ком. работника» 1925 г. (стр. 56), только 7,1% заведующих органами коммунального хозяйства в губерниях и только 2,6% в уездах имеют более 3 лет коммунального стажа. Наконец, следует отметить еще низкий образовательный ценз членов горсоветов. Из них, по сведениям того же справочника, до 76,6% имеют низшее образование и только 3-4% - высшее. Такое же приблизительно соотношение и у членов губисполкомов. Между тем ведение городского хозяйства крупных и даже средних городов требует все более и более опытных и просвещенных деятелей. Этот недостаток можно было бы до известной степени устранить учреждением на местах кратковременных курсов по городскому хозяйству и управлению и требованием об обязательном прохождении таких курсов по крайней мере непосредственными руководителями городского хозяйства. Соответствующая практика в Германии, а также в СССР в области кооперации принесла весьма удовлетворительные результаты. Вообще, умение создать и выделить специалистов составляет в нашей муниципальной сфере настоятельнейшую задачу.

Нам остается сказать об организации и функциях коммунальных отделов как исполнительных органов, в которых фактически сосредоточивается управление целым рядом отраслей городского хозяйства.

'Ефимов, цит. соч., стр. 13. «Что представляют из себя наши губернские отделы? - спрашивает названный автор. - Губернский отдел сложен из целого ряда подотделов, отделений и частей, во многом создающих параллелизм в работе, задержку и медленность исполнения дел, со множеством начальников, их помощников, завов и замов, являющихся лишь передаточной инстанцией в прямой работе того или иного стола перед руководителем отдела, задыхаясь в архицентрализме со штатом в 70-150 и более человек, тратя до 80% своей работы на мелочные хозяйственные и счетные вопросы городского характера».

Как уже было указано, согласно статье 19 нового Положения о городских советах при них образуются самостоятельные городские отделы коммунального хозяйства в тех случаях, когда налицо имеются соответствующие постановления горсоветов. В обратных случаях управление городским хозяйством остается в коммунальном и других отделах исполкомов. Надо надеяться, что горсоветы в близком будущем вынесут требуемые постановления, так как только тогда их распорядительная власть в данной сфере окажется действительной, а не декларативной. До настоящего времени еще не было особого положения о горкоммун- отделах, утвержденного в законодательном порядке, но НКВД выработал проект такого положения (см. цитированное сочинение Б.Б. Веселовского и Д.И. Шейниса, стр. 50), текстом которого мы и руководствуемся.

Во главе горкоммунотдела стоит заведующий, который назначается президиумом горсовета с ведома вышестоящего органа коммунального хозяйства и с предоставлением последнему права отвода; в зависимости же от объема городского хозяйства может быть назначен и заместитель заведующего.

Структура горкоммунотдела зависит от объема городского хозяйства и степени его развития. Дробление аппарата на значительное количество подотделов, секций, комиссий считается нежелательным, так как чрезмерная дифференциация удорожает его содержание и делает его менее гибким. Для городов с достаточно развитым коммунальным хозяйством намечается такая структура: 1) управление делами (канцелярия, статбюро, юридическая часть, архив), 2) финансово-сметный подотдел,

з)              материальный подотдел, 4) муниципально-жилищный подотдел, 5) подотдел благоустройства (в узком смысле этого слова), 6) подотдел городских предприятий, 7) городское управление пожарной охраны. Кроме того, при заведующем могут быть образованы городская коммунальная плановая комиссия, контрольно-ревизионная комиссия и другие комиссии.

Штаты горкоммунотдела в целом устанавливаются заведующим и утверждаются президиумом горсовета.

В ведении горкоммунотдела находятся следующие отрасли городского хозяйства: а) жилищное хозяйство (непосредственное заведование муниципализированным фондом и общее наблюдение за постановкой жилищного хозяйства в городе), б) предприятия общественного пользования, а также подсобные и иные предприятия, находящиеся в распоряже нии горсоветов, в) городское строительство, г) городское благоустройство (в узком смысле), д) городские земли и леса, е) городские пути сообщения, ж) городской транспорт, з) противопожарная охрана города,

и)              городские коммунальные финансы.

В связи с изложенным кругом ведения и общими поставленными задачами, в обязанности горкоммунотдела входит: а) проведение в жизнь постановлений и распоряжений центральных и местных органов власти в области коммунального хозяйства, б) инициативная разработка проектов мероприятий (распоряжений, обязательных постановлений и т.п.), способствующих наилучшему осуществлению намеченных задач, для проведения этих проектов через президиум гор

совета, в) руководство деятельностью всех городских учреждений и предприятий коммунального значения, в том числе и трестированных предприятий, в порядке надзора и инструктирования, а равно организация новых предприятий, г) составление смет по городскому коммунальному хозяйству и выполнение городского бюджета в части этого хозяйства,

д)              наблюдение за исправным поступлением платежей и недоимок по городскому коммунальному хозяйству, е) производство хозяйственным способом заготовки материалов, ж) разработка операционных и перспективных планов работ в области коммунального хозяйства и составление периодических отчетов. По постановлению горсовета горкоммунотдел может самостоятельно распоряжаться всеми коммунальными доходами в пределах утвержденных горсоветом годовых и специальных*смет, а равно существующими городскими специальными капиталами и фондами коммунального назначения.

Нельзя не отметить, что горкоммунотдел, существуя как самостоятельный отдел горсовета, является в то же время, по ведомственной линии, местным органом НКВД по Гл. упр. ком. хоз., подчиненным последнему через соответствующие, вышестоящие коммунотделы (уездный, окружной, губернский, областной, краевой).

Надо предполагать, что если вновь образуемые горкоммунотделы сумеют избегнуть обычного у нас бюрократизма в делопроизводстве и создадут по возможности простую конструкцию, если во главе их станут люди энергичные, опытные и компетентные в коммунальном хозяйстве и, наконец, если им удастся отвоевать для своей деятельности достаточную хозяйственную самостоятельность (далеко не обеспеченную проектированным Положением), то они явятся более жизнеспособными учреждениями в отношении хозяйства данного города, чем далеко стоящие от него коммунальные отделы исполкомов. Во всяком случае Положение о горкоммунотделах будет новым шагом вперед по пути создания в СССР самостоятельного городского хозяйства.

в нуждах отдельных районов достигает (по крайней мере теоретически) двоякого полезного результата: 1) близости муниципальных органов к населению отдельных частей города и 2) некоторой деловой разгрузки центральных органов. Рассмотрим несколько примеров районно-муниципальной организации, существующей в больших городах Западной Европы и Соединенных штатов, по сведениям 1925 и 1926 гг.[561]

Наиболее развитая районная система существует, как уже указывалось, вЛондоне, который в муниципальном отношении представляет собою объединение 28 хозяйственно автономных "столичных городов" с самой старинной и богатой общиной - Сити. Эти 29 муниципальных единиц избирают свои особые распорядительные и исполнительные органы для заведования своим хозяйством, организацию которых мы уже описали. В компетенцию районных советов входят: постройка и исправление канализации (за исключением главных магистралей), заведование местными улицами и площадями, содержание мостовых, вывоз отбросов, санитарный надзор в участковом масштабе, предупреждение переполнения жилищ, надзор за скотобойнями, устройство кладбищ, бань, прачечных, библиотек и заведование освещением. Хозяйство ведется на специальные источники доходов. Такая дифференцированная организация представляется безусловно целесообразной для города-гиганта, составляющего в сущности целое государство.

Берлин в целях районного управления разделен на 20 округов, где имеются свои советы окружных гласных, избираемых в числе от 20 до 60, в зависимости от населенности округа, и окружное управление, исполняющее функции магистрата, т.е. исполнительного органа. Окружные управления подчинены Берлинскому центральному магистрату и исполняют его задания, но имеют значительные права в области местных нужд и местных бюджетов. Закон 6 июня 1924 г. об организации единого муниципального управления Берлина стремился сосредоточить главные основы городского хозяйства в центральных органах и передать в районы лишь мелкие отрасли хозяйства, но районные органы повели энергичную борьбу за прежнюю автономию, которая, однако, не могла иметь практического успеха ввиду финансовых затруднений после войны. Обер-бургомистр Берлина Бесс полагает, что крупные автономные и организационные расходы районных организаций теперь недопустимы и что эти самые организации не нужны. Вопрос остается спорным.

В Париже имеется 20 районов с окружными мэриями, во главе которых стоят мэры в пригородах с районными муниципальными советами, но права и компетенция как тех, так и других совершенно ничтожны.[562] Префект полиции имеет даже право отвода районных

советников до срока истечения их полномочий. Окружные мэры занимаются главным образом наблюдением за исполнением законов в пределах своего округа, заготовляют списки лиц, подлежащих воинской повинности, проверяют правильность избирательных списков, свидетельствуют подписи, регистрируют рождения и смерти, заключают брачные контракты. Лишь в сферах благотворительной и школьной мэриям предоставлена известная самостоятельность. Каждая мэрия имеет отделы рождений, брачный, похоронный, избирательный и военный и 5 специальных комиссий (благотворительная, школьная, следящая за всеобщим обучением, и т.д.).

В составе Нью-Йорка имеется пять графств и пять бургов, установленных законом 1897 г. со своими районными управлениями, обладающими некоторой компетенцией в области освещения, канализации и т.п., но они всецело подчинены центральным органам. В Филадельфии в середине прошлого века районная организация была весьма развита, но закон 1854 г., а в последнее время хартия 1919 г. - привели к полной централизации власти в руках общегородского мэра. Перечисленные нами примеры муниципальной дифференциации в городах-гигантах почти исчерпывают контингент тех городов, в которых теперь существует мелкая городская единица. После войны повсеместно обнаруживается тенденция к дальнейшей централизации муниципальной власти и вообще к упрощению муниципальных аппаратов ввиду значительных финансовых затруднений, переживаемых муниципалитетами.

Наоборот, идея участкового управления в городах дореволюционной России была весьма популярной, особенно в народнических кругах, и во время Временного правительства даже уездные города вводили у себя явочным порядком районные думы. Как нами уже указывалось, самостоятельное хозяйство этих дум в Петрограде и в Москве жестоко провалилось, так как оно свелось там к словесной борьбе политических партий, при полной хозяйственной неумелости районных руководителей и исполнителей.[563]

В настоящее время статья 3 Положения о горсоветах допускает образование районных советов, наряду с городским советом, но лишь в городах с населением более 50 000 человек и с согласия президиума ВЦИК. Однако до сих пор только немногие города использовали это право, и лишь в Москве районная организация, действующая на основании особой инструкции президиума ВЦИК, имеет некоторое хозяйственное значение. Опыт показывает, что мелкая городская единица, значительно удорожающая и усложняющая муниципальный аппарат, может быть действительно полезной лишь в городах с населением не менее 500 тысяч человек, причем районы, во избежание двоевластия, должны быть подчинены в деловом отношении центральному горсовету, работать на средства, отпускаемые этим последним, и пользоваться только узколокальной компетенцией.

Обращаясь к муниципальной интеграции, т.е. к объединению городских управлений и их представителей, мы видим, что оно может принимать самые разнообразные формы. Иностранная практика знает муниципальные союзы, федерации, ферейны, ассоциации, съезды, конгрессы, причем свое наибольшее реальное развитие принцип объединения городов получил в Германии, Бельгии и Японии.[564]

Прусский союз городов (Preussischer Stadtetag), ныне включающий до 167 городов, возник в 1896 г., а Германский союз (Deutscher Stadtetag) - в 1905 г., причем в него входит 297 крупных и мелких городских поселений, 8 союзов городов отдельных германских государств (Саксонии, Тюрингии) и 11 союзов прусских провинций. Обе эти организации (т.е. прусская и общегерманская) тесно между собою связаны. Задачи их - сотрудничество с законодательными и правительственными учреждениями, подготовка законопроектов, критика правительственных предложений, заявления о требованиях и пожеланиях городов. Союзы устраивают периодические, очень интересные съезды, всегда носящие характер больших событий в коммунальной и даже в политической жизни Германии.[565]

Особняком стоят так называемые "целевые союзы городов" (Zweck- verbande, по-английски "ad hoc bodies"), имеющие в определенных случаях первостепенное значение. В Англии они узаконены уже давно, а в германских государствах (Пруссии, Саксонии, Бадене, Баварии, Гессене и Вюртемберге) в девятидесятых годах прошлого столетия. Названные союзы имеют обыкновенно временный характер и учреждаются (в большинстве случаев с согласия министра внутренних дел) для разрешения тех вопросов, которые интересуют одновременно целую группу городов и могут быть успешно разрешены лишь совместными усилиями. Такими вопросами чаще всего являются получение кредита, устройство междугородных сообщений и связи, борьба с эпидемиями, организация торговых сношений и т.д.[566]

В дореволюционной России никакие муниципальные объединения долгое время не допускались, так как правительство опасалось роста общественной инициативы и солидарности. Начиная с 1909 г., ввиду возрастания общественного недовольства, вызванного крайним небла- гоустройством городов, были разрешены Одесский съезд по городскому благоустройству (в 1910 г.), Киевский съезд по городским финансам (в 1912 г.) и Петербургский съезд (в 1913 г.). Эти съезды приняли оппозиционный характер, несмотря на свой буржуазный состав, но они не могли развернуться как следует, так как правительственная администрация всячески препятствовала выборам делегатов на местах и прениям на самых съездах. В 1915 г., вследствие военных

неудач, вызванных крайним недостатком в военных запасах и снаряжении, возникли "Союз городов" и "Земский союз", объединенные в "Земгоре", но их деятельность ограничивалась снабжением войск провиантом, обмундированием, перевязочными и лекарственными средствами, снарядами, устройством бань, продовольственных пунктов и никакого коммунального характера не имела.

В настоящее время объединение коммунальных органов РСФСР и СССР осуществляется посредством периодически созываемых съездов коммунальных работникови совещаний по разным специальностям, причем особенное значение получили съезды заведующих коммунальными хозяйствами (завкомхозов), как губернские, так и всесоюзные. Подробные резолюции этих съездов по всем злободневным вопросам коммунального хозяйства, не исключая и организационных, давали богатый материал для законодательного творчества, помогали изживать многие недостатки названного хозяйства на местах и сильно способствовали накоплению соответствующего практического опыта.

Важной проблемой в настоящее время является международное объединение городов, которое имеет, однако, мало шансов осуществиться при современных политических антагонизмах. Первой ласточкой такого объединения был созванный в Париже весной 1914 г. Международный конгресс городов. В нем приняли участие, по приглашению Парижского муниципального совета, многочисленные представители городов Франции, Англии, России и Испании. Тем не менее этот первый муниципальный конгресс не имел в сущности никакого делового значения, если не считать поверхностного ознакомления членов конгресса с постановкой хозяйства в Париже и Лионе. Сознательное исключение из конгресса городов тройственного союза (Германии, Австрии и Италии), его яркий классовый состав, нескончаемые празднества и торжества, не оставлявшие времени для деловой работы, отсутствие рабочих секций и даже протоколов придали этому конгрессу характер торжественной политической манифестации, генерального смотра дружественных общественных сил перед войной, которая, по-видимому, уже была принципиально предрешена, несмотря на отсутствие в то время прямых поводов к ней.

После войны организовался Международный союз городов с постоянными бюро в Брюсселе и Нью-Йорке. Впрочем, он не проявил до сих пор достаточно активной деятельности и, вопреки своему названию, фактически объединил лишь немногие города. ОБЩИЕ ВЫВОДЫ

Резюмируя сказанное в настоящем отделе и останавливаясь главным образом на новейших течениях в области городского самоуправления,[567] мы видим следующее:

а)              Современный капитализм с его стихийным и индивидуалистическим характером создал громадное разнообразие организационных форм городского управления, которые коренным образом различаются между собой не только в разных государствах, но и в городах одного и того же государства и подчас даже в районах одного и того же города (Лондон), причем это разнообразие, удорожая и усложняя муниципальный аппарат, нарушает планомерность городского хозяйства.

б)              Рабочее движение внутри капиталистических государств после войны заставило буржуазию пойти на уступки и обусловило демократизацию избирательного права, которая, в свою очередь, передала во многих городах распорядительные органы городских коммун в руки социалистов и даже коммунистов (Франция), а в литературе ребром поставила вопрос о массовом фактическом привлечении рядовых горожан к делу городского хозяйства (Munrо).

в)              Вследствие этого опасность успехов социалистической политики на местах вызвала в государственном законодательстве сильную централизующую тенденцию и усиление правительственного надзора.

г)              Финансовые затруднения после войны лишили города некоторых важных материальных источников хозяйства и поставили на очередь вопрос об удешевлении и упрощении муниципального аппарата, что и было проведено в некоторых германских государствах.

д)              В частности как на практике, так и в теории все чаще выдвигается вопрос о создании кадра сильных, опытных и лично ответственных распорядителей городского хозяйства. Подготовка и выдвижение этого кадра и является теперь главной задачей распорядительных органов (особенно в Соединенных штатах).

е)              Указанные начала выборной демократизации, государственной централизации, организационного упрощения и выдвиженства индивидуальных исполнителей, будучи вполне рациональными сами по себе, как принципиальные надстройки над создавшейся экономической и политической обстановкой, не создают, однако, должного равновесия в области местного управления, что всецело объясняется внутренними противоречиями капиталистического строя.

ж)              Особняком от изложенной антагонистической конъюнктуры стоит муниципальный процесс в СССР, где после бурного разрушительного и затем ликвидаторского процесса мы находимся в периоде законодательного творчества, далеко еще не завершенного, за которым должен последовать реальный процесс внутреннего строительства, сильно отставшего в коммунальной сфере от общего восстановительного процесса, причем техническими примерами западных достижений мы должны всемерно воспользоваться.

Никаких коренных и неразрешимых противоречий или затруднений для начавшегося муниципального строительства в политически-правовом строе СССР не содержится. Как мы увидим в следующем отделе, главные трудности лежат в финансовой сфере, к рассмотрению которой мы и приступим.