<<
>>

МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ[546]

До революции наша муниципальная организация определялась Городовым положением 11 июня 1892 г. (с приложениями 1906 и 1908 гг.), а для столицы Положением об общественном управлении гор.

С.-Петер- бурга, 8 июня 1903 г.

Распорядительными органами городского общественного управления являлись городская дума, для небольших же городских поселений, согласно Правилам об упрощенном гор. общ. управлении, -собрание уполномоченных. Число гласных, т.е. членов думы, определяемое количеством городского населения и городских избирателей, колебалось между 20 (с 1906 г.-40) и 160 (Петербург и Москва). Срок полномочий гласных был четырехлетним (в Петербурге шестилетним), причем весь состав думы (за исключением Петербургской) выбывал единовременно. Очередных собраний думы должно было состояться не менее 4 и не более 24 в год, чрезвычайные же собрания допускались лишь с разрешения губернатора. Собрания думы считались действительными, если в них присутствовало не менее половины (а в больших городах - одной трети) общего состава гласных. Присутствие в заседаниях думы для гласных было обязательным, причем за неявку без уважительных причин могли быть налагаемы думою штрафы. Обязанности свои гласные, не состоящие членами исполнительных органов, несли безвозмездно. Общая компетенция думы совпадала с компетенцией городского общественного управления, за вычетом дел, специально порученных другим органам. Дела, требовавшие особой подготовки и разработки, возлагались на подготовительные комиссии. Отчеты рассматривались думой обязательно в сентябре, а сметы - в ноябре.

Исполнительными органами городского общественного управления были городская управа и, в случае необходимости, для ближайшего заведования отдельными отраслями хозяйства, исполнительные комиссии, избираемые думой из числа гласных, а с разрешения губернатора - и особые лица, подчиненные управе. Городская управа избиралась думой из числа гласных или избирателей и состояла из городского головы (в небольших городских поселениях - городского старосты без помощников) и членов управы, число коих колебалось от двух до шести и восьми (в Москве и Петербурге).

В столицах, Одесе и Риге в состав управы входил еще товарищ городского головы. Городской голова, кроме исполнения обязанностей члена управы, председательствовал как в заседаниях думы, так и управы (только в Петербурге дума избирала особого председателя), надзирал за правильным течением дел в управе, назначал и смещал должностных лиц городского управления. На управу в целом возлагалось непосредственное заведование всеми делами и учреждениями городского хозяйства, а равно изыскание мер к его улучшению, составление городских смет, взимание и расходование городских сборов, ведение отчетности, разрешение устройства промышленных заведений и общественных купален, разрешение частных построек и утверждение их планов. Внутренний распорядок дел в городской управе, распределение обязанностей между ее членами и указание дел, подлежащих коллегиальному обсуждению управы, определялись думой. В Петербурге это коллегиальное обсуждение происходило в особом и общем присутствии управы. Первое состояло из президиума управы и подлежащих ее членов, а второе, игравшее, под ходячим названием «малой думы», важную роль в городском хозяйстве, собиралось в составе всех членов управы, председателей исполнительных комиссий и лиц, избранных думой для заведования отдельными отраслями хозяйства. В общем присутствии предрешалась судьба большинства дел. Напомним, что городской голова и члены городских управ утверждались в должности и предавались суду высшей администрацией, находились от последней в дисциплинарной зависимости, пользовались всеми правами и привилегиями государственной службы - чинами, орденами, мундирами, пенсиями - и обязаны были выполнять «предложения» администрации.

Изложенная организация органов городского самоуправления и соотношения этих органов между собой, напоминавшие в общих чертах некоторые немецкие организационные системы, сами по себе вызывали меньше возражений в нашей муниципальной литературе, чем другие стороны дореволюционного самоуправления (избирательное право, компетенция, надзор).

Однако на самом деле организационные дефекты старого муниципального строя препятствовали развитию городского хозяйства и благоустройства отнюдь не меньше, чем цензовые выборы, узкая компетенция и чрезмерная правительственная опека.

Первый и коренной недостаток дореволюционной организации городского управления заключался в следующем. В значительном большинстве случаев заведовали обширными и сложными отраслями городского хозяйства в средних и крупных городах (не исключая и столиц) члены городкой управы. Между тем последние являлись на практике скудно оплачиваемыми и низкими по рангу чиновниками (VII класс в столицах, VIII - в губернских городах и IX - в прочих городских поселениях), связанными притом двойной зависимостью - от думы и от местной администрации, не говоря уже о периодической прессе, которой охотно дозволялось «выливать на должностных лиц самоуправления ушаты помоев». Только «эквилибристы», как выражался М. Щепкин, умудрялись сохранить после нескольких лет управской службы свою чиновничью, а тем более общественную репутацию. В результате люди знания, опыта и хозяйственной инициативы на ответственные городские должности не шли, и последние были слишком часто в руках мелких дельцов и авантюристов, желавших поживиться общественным «пирогом».[547]

В тесной связи с упомянутым коренным недостатком стоит отмечаемые Гр. Шрейдером антагонизм между городскими думами и управам и.[548] Так как служебная карьера городских голов и членов управы зависела не от думы, а от местной администрации, то исполнительные органы, особенно к концу думских полномочий, не обращали никакого внимания на волю распорядительного органа, от которого, после состоявшегося избрания, не зависело ни сместить управу, ни отдать ее под суд.

Третьим недостатком (в крупных городах) были развившиеся с 1892 г. бюрократизм и сугубая волокита,[549] которые подчас даже превосходили аналогичные свойства правительственной бюрократии. Слишком длительные полномочия городских дум и полное

отсутствие их контакта с избирателями, с одной стороны, а с другой- необходимость административного утверждения постановлений думы, постоянное вмешательство органов надзора, дамоклов меч придирчивых ревизий, заставлявший иметь на каждый пустяк «оправдательный документ», и, наконец, административно-хозяйственная бездарность главарей развивали интенсивнейшую переписку в канцеляриях управ, нагромождая груды бумажного материала. Штаты низших служащих увеличивались, но одновременно росло и количество «нерешенных дел», достигавшее в Петербурге в 1910-1914 гг. от 800 до трех тысяч. Одним словом, живое дело городского хозяйства тонуло в какой-то оргии «входящих и исходящих».

Четвертым дефектом было недостаточное количество гласных, особенно в провинциальных городах. Городовое положение 1892 г. значительно сократило количество членов дум (например, в Ростове-на-Дону - с 72 до 50, в Екатеринославе - с 72 до 43, в Херсоне - с 72 до 32, в Керчи - с 72 до 23 и т.д.). В результате, например, в Керченской думе из 23 гласных 18 вынуждены были работать в пяти комиссиях, двое - в 12, двое - в 13 и один-в 18 комиссиях.[550] Ясно, что такая «работа» (и притом бесплатная) была чисто номинальной.

В пятых, многие авторы указывали на ненормальность того порядка, когда председательствует в распорядительном органе (т.е. в думе) председатель исполнительного органа (т.е. городской голова), подвергающийся по закону контролю со стороны думы.

Впрочем, ввиду обычного антагонизма думы и управы отдельный председатель в Петербургской думе мало помогал делу: заседания (и это при наличии тысяч неразрешенных дел) иногда целиком проходили в бесцельных пререканиях между головою и гласными думы, словесным упражнениям которых председатель давал полный простор.

Наконец, последним, но не менее важным недостатком, вызванным целым рядом причин, а в том числе и организационными дефектами, был индифферентизм большинства гласных к общественным делам. Домовладельцы и купцы, составлявшие думу, привыкли смотреть на бесплатные обязанности гласного как на звание, дающее им почет, часто кредит, а иногда и вечернее развлечение на скандальных заседаниях. Думы сплошь и рядом превращались в клубы свиданий с оживленными кулуарами, откуда звонок председателя созывал гласных к баллотировке. Во многих случаях наблюдался абсентеизм, принимавший катастрофические размеры. В течение недель, а иногда и месяцев, за отсутствием кворума (т.е. законного состава) не могло состояться ни одного собрания, причем думы почти никогда не пользовались своим дискреционным правом штрафовать своих неаккуратных членов.[551]

В результате всех изложенных организационных недостатков, которые, конечно, проявлялись не всегда и не везде в одинаковой степени, но в общем и целом, несомненно, предопределяли характер русской муниципальной жизни вместе со всеми прочими вопиющими ее дефектами, на большинстве городских самоуправлений лежала печать бессилия, бездарности и косности, - начиная от убогого вида городских ратуш и мертвого бюрократизма думских канцелярий и кончая всеми видами городского неблагоустройства. Правда, после 1905 г. жизнь взяла свое, вопреки всем дефектам, и живая струя прогресса всколыхнула стоячее муниципальное болото, выгодно отражаясь на деятельности и благоустройстве некоторые счастливых городов, но эти оазисы придавали общей бесплодной пустыне лишь еще более невыносимый вид. Империалистическая война, оставив все по-старому в смысле внутренних распорядков, создала для городов ряд новых затруднений, а первые годы революции окончательно расшатали слабый базис их самоуправления и благоустройства. Как мы увидим ниже, в настоящее время приходится строить все заново.

<< | >>
Источник: Велихов Л. А.. Основы городского хозяйства. 1996

Еще по теме МУНИЦИПАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ[546]:

  1. БЛАГОУСТРОЙСТВО ГОРОДОВ ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ В ЗАВИСИМОСТИ ОТ ИХ БЮДЖЕТОВ
  2. 1.1. Подходы к решению проблемы за рубежом и в дореволюционной России
  3. Нотариальный порядок укрепления прав на недвижимость в дореволюционной России
  4. ПРАВИТЕЛЬСТВЕННАЯ ОПЕКА НАД ГОРОДАМИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ
  5. 1. Общие правила исполнительного производства по праву дореволюционной России
  6. ГЛАВА ДЕВЯТАЯ ГОРОДСКИЕ ФИНАНСЫ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ[625]
  7. 3.2. Научные теории об уголовном наказании и его исполнении в дореволюционной России
  8. ГЛАВА 3. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ УГОЛОВНЫХ НАКАЗАНИЯХ И ИХ ИСПОЛНЕНИИ В ДРЕВНЕЙ РУСИ, ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ И СОВЕТСКОЙ РОССИИ
  9. МУНИЦИПАЛЬНАЯ КОМПЕТЕНЦИЯ В РОССИИ ДО ОКТЯБРЯ
  10. Кудилинский М. Н., Шевелева И. А.. Муниципальное право России: Учебник, 2005