<<
>>

АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ

. Каждое государство в ходе своего исторического развития ставит задачу совершенствования системы государственного управления, чтобы она смогла эффективно реагировать на новые вызовы. В России 90-е гг. XX в. привели к необходимости преобразований в системе государственого управления. Проект Концепции административной реформы был разработан в 1997 г. Однако он, как и переработанный ее вариант 1998 г., не был принят ни Правительством РФ, ни Президентом РФ (всего было разработано около 12 вариантов). В 1999-2000 гг. была предпринята еще одна попытка переосмыслить задачи административной реформы. Очередной этап эволюции взглядов на содержание А.р. связан с посланиями Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ (2000- 2002 гг.) и мероприятиями по их реализации. В Послании 2001 г. Президент прямо говорит о необходимости проведения административной реформы, отмечая неотложность начала подготовки к административной реформе в первую очередь Правительства, министерств и ведомств, их территориальных органов. П.? его миссию, следовательно пересматривать не только и не сколько их структуру и штаты, но, главным образом, функции органов власти. К концу 2002 г. были подготовлены предложения «Об основных направлениях административной реформы в Российской Федерации». Главными направлениями административной реформы назывались: пересмотр функций исполнительной власти; совершенствование механизмов реализации функций исполнительной власти; совершенствование ресурсного обеспечения органов исполнительной власти. 23 июля 2003 г. был принят Указ Президента РФ № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах». В нем объявлялись цели проведения административной реформы: ее направленность на повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти и создание благоприятных условий для реализации субъектами предпринимательства своих прав и интересов. В качестве приоритетных были определены направления А.р. на 2003-2004 гг.: ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственым имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Решение перечисленных задач возлагалось на Правительственную комиссию по проведению А.р., образованную постановлением Правительства РФ от 31 июля 2003 г. В Послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию РФ за 2003 г. отмечалось, что при понимании сложности задачи, при всех проявившихся трудностях А.р. тем не менее слишком затянулась, и содержался вывод, что нужно придать ей дополнительный политический импульс. Таким импульсом стала Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 гг., одобренная Правительством РФ 25 октября 2005 г. Предметом А.р. является: 1) совершенствование системы государственной власти, способной обеспечить целостность и суверенитет государства, защиту национальных интересов России и внутри страны, и в мире; 2) модернизация государственного аппарата, прежде всего, системы исполнительной власти, главная функция которой состоит в исполнении законов, обеспечении режима законности на всей территории страны; 3) оптимизация правового регулирования жизни государства, общества, граждан.
В результате реализации начального этапа административной реформы к 2005 г. были созданы необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления. Проведены анализ и классификация функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти. Ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных государственных учреждений. Приняты изменения для внесения в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований законодательства РоссийскойФедерации. Внесены изменения в Федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)» и в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Подготовлены законопроекты о передаче саморегули- руемым организациям государственных функций в области финансового аудита и оценочной деятельности. Постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. №№ 30 «О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти» и от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» закреплены принципы А.р., применяемые для взаимодействия и организации деятельности федеральных органов исполнительной власти. Поэтапно готовятся и принимаются проекты федеральных законов об административных регламентах в органах исполнительной власти и о стандартах государственных услуг, разрабатываются перечень и стандарты государственных услуг, оказываемых на федеральном уровне. Целями А.р. в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. являются: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти. Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи: внедренить в органах исполнительной власти принципы и процедуры управления по результатам; разработать и внедрить стандарты государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административные регламенты в органах исполнительной власти; оптимизировать функционирование органов исполнительной власти и ввести в действие механизмы противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; повысить эффективность взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также добиться прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизировать систему информационного обеспечения органов исполнительной власти; сформировать необходимое организационное, информационное, ресурсное и кадровое обеспечение административной реформы, усовершенствовать механизмы распространения успешного опыта государственного управления. Решение задачи построения обоснованной концепции развития системы государственного управления России призвано содействовать эффективному, устойчивому развитию Российского государства, утверждению его стабильности. Россия как государство, претендующее на достойное своей истории место в сообществе сильных государств, с необходимостью обязано предоставить миру свое видение модели государственного управления. Литература: Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах» // СЗ РФ 2003. № 30. Ст. 3046; Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (одобрена Правительством Российской Федерации 25 октября 2005 г.); Административная реформа в России: соци- олого-политологический анализ / РАГС при Президенте РФ. Социологический центр, гл. ред. В.Э. Бойков; редкол.: Чичканов В.П. [и др.], М., 2004; Барциц И.Н. Мысли об административной реформе в год десятилетия Конституции Российской Федерации // Федерализм. 2003. № 3; Гусева Т.А., Чапкевич Л.К. Новая система и структура органов исполнительной власти. М., 2005; © Егоров В.К. АДМИНИСТРАТИВНЫЙ РЕГЛАМЕНТ - нормативный правовой акт, устанавливающий административную процедуру (административные процедуры). А.р. исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) - это нормативный правовой акт, определяющий сроки и последовательность действий или принятия реше ний федерального органа исполнительной власти по вопросам, входящим в его компетенцию. А.р. определяет процедуру осуществления действий и принятия решений органом исполнительной власти либо в связи с непосредственным обращением гражданина или организации в целях реализации их прав и законных интересов, либо в связи с исполнением возложенных на орган исполнительной власти в соответствии с законодательством полномочий. А.р. должен содержать необходимую информацию, достаточную как для получения государственной услуги гражданином или организацией, так и для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги должностными лицами органа исполнительной власти. Во исполнение утвержденной Правительством РФ Концепции административной реформы Российской Федерации в 2006 - 2008 годах запланировано к разработке 382 А.р. исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, из них в 2006 г.- более 100 регламентов, 40 из которых - к рассмотрению на Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Типовым регламентом взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, утвержденным постановлением Правительства РФ от 19 января 2005 г. № 30 закреплена структура А.р. федерального органа исполнительной власти. Она включает регламент органа власти; А.р. исполнения государственных функций и А.р. предоставления государственных услуг; должностных регламентов государственных служащих. Таким образом, выделяется несколько типов регламентов, каждый из которых обладает определенной спецификой. В ст. 47 Федерального закона № 79- ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» идея А.р. впервые нашла свое официальное упоминание в контексте необходимости принятия должностных регламентов гражданского служащего как составной части А.р. Из содержания статьи вытекает, что названные регламенты посвящены преимущественно характеристикам административно-правового статуса должности гражданской службы и правового статуса государственного органа, хотя в них включены и некоторые процедурные правила. Однако лишь в Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти понятие «административный регламент» было раскрыто через его структуру. Поскольку пока в России нет специального закона об административных процедурах (действиях), постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2005 г. № 679 утвержден порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг. Структура А.р. также определена этим документом, причем с указанием, что должно быть установлено в каждом разделе того или иного административного регламента. Так, установлено, что в А.р. исполнения государственной функции должны включаться разделы «Общие положения» и «Административные процедуры», а в А.р. предоставления государственной услуги - разделы «Общие положения», «Требования к порядку предоставления государственной услуги» и «Административные процедуры». При разработке А.р. необходимо обеспечить: а) устранение избыточных и необоснованных административных действий и упрощение административных процедур, их унификацию и оптимизацию; б) устранение необоснованных обременений для граждан и организаций, сокращение финансовых, временных и иных видов затрат, в том числе на получение ими информации; в) прозрачность всех административных действий и процедур для граждан и организаций, кото рая обеспечивается за счет доступности информации о ходе исполнения функции или оказания услуги; д) устранение возможностей для незаконных поборов и коррупции; е) оптимальное качество и сроки исполнения государственной функции и оказания государственной услуги; ж) исчерпывающий характер требований и предписаний административного регламента, сокращение возможностей для принятия решений по усмотрению государственного служащего; з) возможность оперативного внутриведомственного контроля за исполнением государственной функции или оказанием услуги; и) персонализация ответственности должностных лиц за соблюдение требований административных регламентов; к) взаимосвязь всех действий и административных процедур исполнения конкретной государственной функции или оказания услуги; л) порядок обжалования действий и решений, принятых в процессе осуществления административной процедуры, с указанием органа исполнительной власти, должностного лица, которому может быть подана жалоба, сроков рассмотрения жалобы, а также разъяснение возможностей судебного обжалования. Кроме того, А.р. государственной функции может предусматривать применение упрощенной административной процедуры при наличии определенных, точно установленных в тексте А.р. основаниях или в отношении определенного круга лиц. Применение упрощенной процедуры в отношении определенного круга лиц и организаций возможно только в соответствии с законодательством и не может носить дискриминационный характер по отношению к иным лицам и организациям. Разработка проекта А.р. исполнения государственной функции (предоставления государственной услуги) осуществляется тем федеральным органом исполнительной власти, к компетенции которого в соответствии с законодательством (включая Положение об этом органе), относится исполнение соответствующей государственной функции или предоставление государственной услуги. При разработке регламента должно быть также обеспечено соответствие содержания регламента утвержденным положениям, определяющим порядок осуществления отдельных видов деятельности. В качестве приложения к проекту А.р. разрабатываются типовые формы обращений, заявлений и иных документов, необходимых для исполнения государственной функции или предоставления государственной услуги. Субъектами выполнения государственной функции или оказания государственной услуги (а также составляющих их административных процедур) являются не только орган исполнительной власти в целом, но прежде всего его структурные и территориальные подразделения, а также должностные лица и иные государственные служащие этого государственного органа. Персональная ответственность за соблюдение требований А.р. должна быть закреплена в должностных регламентах или должностных инструкциях государственных гражданских служащих данного органа исполнительной власти. После утверждения административного регламента требуется внести соответствующие изменения в должностные регламенты государственных гражданских служащих или в должностные инструкции лиц, участвующих в исполнении государственной функции или предоставлении государственной услуги. Предусмотренные А.р. процедуры должны содержать исчерпывающий перечень возможных действий государственных служащих, должностных лиц и точные критерии их выбора, а также закрытый перечень требований к гражданам и организациям по совершению ими действий, предоставлению документов и т. п. в связи с их участием в исполнении государственной функции или получении государственной услуги. В конкретном А.р. должны быть сосредоточены все требования, касающиеся исполнения данной функции или услуги, и которые другими решениями органа исполнительной власти устанавливаться не могут. В тексте А.р. могут содержаться необходимые разъяснения специальных терминов, требований, действий, которые необходимо совершать гражданам и организациям в рамках административной процедуры, а также справочные и информационные материалы. Подобные материалы, имеющие большой объем и вспомогательный характер, могут быть включены в виде приложения к нормативному правовому акту, которым является административный регламент (например, блок-схемы административных процедур, формы документов, порядок и часы приема, перечни подразделений и.т. п.) В тексте А.р. необходимо сформулировать правовые основания для начала реализации административной процедуры. К правовым основаниям могут относиться как решения вышестоящих органов государственной власти, так и юридические факты. Такими юридическими фактами служат объективные события, которые порождают или могут при определенных обстоятельствах породить обязанность должностных лиц к действиям в рамках административной процедуры. (Например, наступление совершеннолетия порождает обязанность государственных органов оформить паспорт гражданина, а для регистрации брака это событие является необходимым, но недостаточным условием, поскольку требуется еще и заявление). В А.р. применительно к каждой административной процедуре должны быть определены: а) основания, условия и сроки реализации процедуры или отдельных действий; б) полномочия структурных подразделений, права и обязанности ответственных должностных лиц, а при возможности - иных государственных служащих с указанием должности; в) виды и порядок принятия решений, распорядительных указаний, устных поручений и т. п.; г) виды документов, их свойства, реквизиты; д) виды создаваемой или передаваемой информации, в том числе в электронной форме; е) порядок и формы контроля за совершением действий и принятием решений; ж) виды и формы представления результатов. При необходимости в состав административной процедуры могут быть включены требования к качеству обслуживания, информационного обеспечения, специфические для данной административной процедуры, и другие положения. Содержащиеся в А.р. положения о возмездном или безвозмездном характере исполнения государственной функции или предоставлении государственной услуги должны быть изложены в строгом соответствии с законодательством со ссылкой на конкретный нормативный акт, которым определен порядок установления платы за выполнение государственной функции или оказание услуги, а также размер этой платы (пошлина, платеж и т. п.). Если законодательством предусмотрена плата за предоставление информации, то в А.р. делается ссылка на нормативный акт, закрепивший возмездный порядок предоставления информации, а также указывается размер платы. В противном случае исполнение государственной функции или предоставление государственной услуги, а также информации должно осуществляться безвозмездно, о чем делается запись в А.р. Таким образом, следует признать, что органы исполнительной власти, осуществляя свою деятельность, должны подчиняться единым правилам, установленным законом. Недопустима передача на ведомственное усмотрение вопросов регламентации столь важных вопросов, как процедура (правила) принятия административных актов; заключения административных соглашений; совершения распорядительных действий по реализации запретов, разрешений, дозволений, предписаний, контрольно-надзорных, регистрационных, координационных и иных полномочий; совершения иных юридически значимых действий (выдача справок, свидетельств и др. документов); совершения организационных действий; выполнения материально-технических действий, не влекущих правовых последствий. Это предопределяет потребность повышения качества законодательного регулирования административных процедур необходимостью вывести их из сферы фрагментарного ведомственного регулирования и поставить на прочный фундамент закона. Основным нормативным актом должен стать федеральный закон об административных процедурах. В 2004 г. были разработаны проекты федеральных законов «Об административных регламентах» и «О стандартах государственных услуг». Формирование целостной системы регламентов не только предстает в качестве инструмента регулирования деятельности органов исполнительной власти, но и преследует цель изменения самого типа администрирования. Литература: Игнатюк Н.А. Административные регламенты федеральных органов исполнительной власти: вопросы методологии // Журнал российского права. 2006. № 10; Нарышкин С.К., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права.2006. № 11; Яцкин А.В. Правовое регулирование разработки административных регламентов // Журнал российского права. 2006. № 10. © Барциц И.Н
<< | >>
Источник: ЕГОРОВ В. К.. ЭНЦИКЛОПЕДИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ Том первый А-М. 2008

Еще по теме АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В РОССИИ:

  1. Административная реформа в России: предварительные итоги
  2. РОЛЬ ГОСУДАРСТВА В «ДОГОНЯЮЩЕЙ МОДЕРНИЗАЦИИ»: РЕФОРМЫ ПОСЛЕ 1789 ГОДА В ГЕРМАНИИ И «ВЕЛИКИЕ РЕФОРМЫ» В РОССИИ В СРАВНИТЕЛЬНОЙ ПЕРСПЕКТИВЕ Й. Цвайнерт
  3. АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА В КАЖДОЙ СТРАНЕ ПРОДОЛЖАЕТСЯ БЕСКОНЕЧНО
  4. 1. Реформы России 90-х гг. XX в.
  5. 93. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
  6. ПРЕДИСЛОВИЕ: АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ В КОНТЕКСТЕ ВЛАСТНЫХ ОТНОШЕНИЙ[1] А. Олейник
  7. ПРОБЛЕМЫ ОСУЩЕСТВЛЕНИЯ ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ И ЗАДАЧИ ЮРИДИЧЕСКОЙ АНТРОПОЛОГИИ.
  8. 7.1. Необходимость, основные направления и последствия административных экономических реформ Н.С. Хрущева (1953-1964гг.)
  9. А.Г. КУЧЕРЕНА. АДВОКАТУРА В УСЛОВИЯХ СУДЕБНО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ В РОССИИ, 2009
  10. 1.2. Углубление экономической реформы в России и ее связь с маркетингом
  11. 2.1. Адвокатура России в период до судебной реформы 1864 г.
  12. Глава 17. Буржуазные реформы в России
  13. § 3. Судебно-правовая реформа в России и типология процесса
  14. § 3. СУДЕБНО-ПРАВОВАЯ РЕФОРМА В РОССИИ И ТИПОЛОГИЯ ПРОЦЕССА
  15. Разделение властей в России: традиция и реформы
  16. РЕФОРМА ФЕДЕРАТИВНОЙ СИСТЕМЫ РОССИИ ПО В.ПУТИНУ: ПРИМЕР БАШКОРТОСТАНА
  17. Глава X. Адвокатура России в условиях судебно-правовой реформы
  18. Глава 6 Учет в России до реформ Петра I (862—1700 гг.)
  19. РАЦИОНАЛИЗАЦИЯ ИЛИ УКРЕПЛЕНИЕ ВЛАСТИ ЧИНОВНИКОВ? РЕФОРМА НАЛОГОВЫХ ОРГАНОВ В ПОЛЬШЕ И В РОССИИ[514] М. Беренсон
  20. § 1. Понятие, содержание и основные направления реализации судебно-правовой реформы в России 1990-х годов XX в.