2. Зарубежный опыт местного самоуправления и территориального управления
Для изучающих муниципальное право России в период его становления особый интерес представляет возможность ознакомиться с уже известными, апробированными и получившими развитие современными зарубежными моделями муниципального самоуправления. Международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. В частности, к последним можно отнести: - всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию; - переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов; лс Приводится по кн.: Местное самоуправление России: учеб. для вузов / отв. ред. С.А. Авакьян. С 39. - установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов; - постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации; - переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления)46. Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление характеризуется следующим: во-первых, оно основано на представительных началах; во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера; в-третьих, ограничено предписаниями закона; в-четвертых, обладает независимой собственностью, т. е. собственными источниками доходов; в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки. В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую). Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны: - высокая степень его автономности; - отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней; 46 Там же. С. 44. - отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы; - избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц; - сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов47. Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами: - сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах; - жесткая система административного контроля на местах; - бюрократическая субординация между органами различных уровней управления; - широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов 48 местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландра- тами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, рай- 47 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. США, Великобритания. М., 1971; Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1990; АО 48 Об этом подробнее см.: Местное самоуправление в зарубежных странах (Информационный обзор). М., 1994 ; Сравнительное конституционное право. М., 1996. оны и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления. При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления49. Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии, а соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании). Органы местного самоуправления составляют один из значительных элементов государственной организации современных стран. Представительные органы (советы, собрания представителей, депутатов) на низовом и среднем уровнях избираются на срок от двух до шести лет. Низовой уровень представляют компактные городские и сельские общины. Основными критериями для получения статуса муниципального образования являются численность населения, историческая значимость, общий уровень развития, наличие экономических предпосылок и т. д. Крупные города имеют двухуровневую систему местного самоуправления: общегородскую и окружную (районную) - Париж, Брюссель и др. Отдельные города имеют двойной статус: субъекта федерации и муниципального образования (Берлин, Бремен, Гамбург - в ФРГ, Вена - в Австрии). Критерии разграничения городских и сельских муниципальных образований по численности населения весьма относительны. В различных странах они находятся в диапазоне от 500 до 2000 человек. 49 Ильинский И.П. Система органов власти и управления ФРГ. М., 1977. Во Франции в состав муниципального совета входит от 9 (минимум для коммун, имеющих 100 жителей) до 69 членов (минимум для коммун с населением свыше 300 000 человек). Для Парижа, Марселя и Лиона сделано исключение, численность муниципальных советов соответственно составляет 163, 101 и 73 члена50. В Австрии численность муниципального совета колеблется от 9 до 45 членов. Советы 15 крупнейших муниципалитетов страны насчитывают до 61 члена. Совет Вены состоит из 100 человек. В Бельгии численность муниципальных советов колеблется от 5 до 55 членов, в Италии - от 15 до 80, в Голландии - от 7 до 45, в Норвегии - от 13 до 8551. В ФРГ число общинных советников установлено до 80. В Англии в состав приходских советов входит от 5 до 21 члена. Крупнейшие городские советы имеют более 150 членов. Такое представительство свидетельствует о создании условий для вхождения в советы представителей различных общественных слоев. Совершенствование системы органов местного самоуправления в разных странах не завершено. Наличие устаревших административнотерриториальных форм затрудняет решение социально-экономических проблем и не способствует повышению эффективности местного самоуправления.