Муниципальное право является относительно новой отраслью российского права, предпосылкой формирования которой явилась осуществляемая в стране муниципальная реформа, в ходе которой был провозглашен курс на перестройку системы государственного управления и демократизацию общественной жизни. В советский период подобной специальной отрасли не существовало; начало формирования муниципального права, как отрасли, принято относить к периоду реформирования местной власти после принятия Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», поскольку до этого местные органы власти - Советы народных депутатов - входили в единую государственную систему управления и функционировали на принципах, общих для всего советского государственного управления. Реформа затронула преимущественно все стороны местного самоуправления: его территориальное устройство, взаимоотношения представительных и исполнительных органов, формирование основ экономического обеспечения их деятельности, взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Федерации.1 Указанные процессы явились источником анализа и изучения, а впоследствии и правового закрепления законодателем отношений местного самоуправления в нормативно-правовых актах различного уровня. Местное самоуправление вызывает неподдельный интерес не только со стороны общества, но и со стороны власти, а также со стороны отдельно взятой личности. Известно, что для отправления власти и реализации управления на всех уровнях необходимо наличие: - субъектов политических действий; - механизмов в виде обычаев, традиций, норм, законов и других способов влияния на поведение субъектов; А ' Хабриева, Т.Я. Муниципальная реформа в правовом измерении // Российское право. М. : Норма, 2008. С. 3-15. - институтов как организаций, регулирующих, стимулирующих, инициирующих, контролирующих, ревизующих деятельность субъектов в их связи с механизмами политических действий.2 Целью же власти и управления выступает порядок, для наведения которого и существуют как власть, так и системы управления общественными процессами. Проблема порядка не сводится только к проблеме о его установления.3 Важнейшая проблема заключается в поддержании политического порядка (по большому счету общественного) и может быть решена с помощью эффективного ограничения власти. Теоретическая основа местного самоуправления кроется именно в определенной степени порядка и организованности процессов жизнедеятельности. «Порядок», демонстрируя определенную степень организованности, тесно связан с категорией «свобода». Эта связь основывается на противоречии порядка, которое можно сформулировать следующим образом: чем выше степень порядка, тем большей свободой он должен располагать в осуществлении своих связей. То есть, количество степени свободы пропорционально уровню организованности. Поэтому качественная сторона организованности непосредственным образом определяет степень управляемости всей социально-политической системы и, образно говоря, «дух» управления. Противоречие же порядка видится в том, что чем выше уровень порядка, тем выше и уровень энтропии, беспорядка, то есть противоречие выявляется между тем, что выступает тормозом развития, и тем, что сохраняет и ускоряет его. Сугубо количественные «накопления» тех или иных негативно сказывающихся тенденций при нарушении границы, меры, дозволенной степени приводят к изменению качественной определенности самого этого феномена - политического порядка. Нормальный порядок, как социально-политический идеал, предполагает, что существует такой процесс организации субъектов, где установлены определенные правила с расчетом на достижение соответствую- о 2 Философия политики: В 2 кн. Кн.2. Закономерности и законы политического процесса / отв. ред. Ю.В. Ирхин. М., 1993. С. 45. о 3 Истина правоты формулы А. Файоля очевидна относительно порядка вообще и социального в частности, который считал, что совершенный порядок отражается таким образом: подходящий человек на надлежащем месте. Об этом подрлбнее см. в кн. : Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1923. С. 36-38. щей цели. Значит, деятельность субъектов представляет собой средство для достижения известной цели. Исходя из этого, политическое функционирование порядка можно определить через организацию соперничества, конкуренции или соревнования, выступающими показателями энтропий- ности и, наряду с организацией, неизбежными в обществе. Современная ситуация, переживаемая российской политической системой, показывает, что субъекты верховной власти и управления не в полной мере обладают властью, например по праву рода, рождения или религиозного освящения, поэтому политические лидеры являют собой результат политических действий в виде соперничества, конкуренции и соревнования на различных уровнях власти и управления. Отсутствие организованности этих процессов приводит к произволу и насилию в области завоевания, удержания и использования политической власти. Самоуправление выступает самостоятельной формой политического управления общественными отношениями.4 Различия политического характера вскрывают объективную необходимость разделения государственного управления и самоуправления. Отражая общественные интересы на разных уровнях, они должны быть разведены, но, существуя в рамках единой государственности, они должны быть едины. Противоречия здесь не видится в том случае, если самоуправление и государственное управление интегрированы в единую систему соуправления общественными отношениями, в пределах которой выступают равными партнерами. Таким образом, посредством разного рода взаимозависимостей, управление и самоуправление интегрируются в «единый институционально-нормативный комплекс публичной власти».5 Известно, проблема повышения степени участия в политических процессах широких слоев населения должна решаться в целях создания условий для действительного превращения участников этих процессов в реальных субъектов управления посредством расширения начал самоуправления. Именно самоуправление позволяет активизировать деятельность граждан, направляя их потенциал в русло поиска резервов преодоления кризиса на основе расширения компетенции самоуправле- 4 Филянина, И.М. Политическое управление: монография. Хабаровск : Изд-во ДВГУПС, 2009. 150 С. с Институты самоуправления / ред. Л.С. Мамут. - М., 1995. - С.5. ния и наделения его органов полномочиями в той мере, в которой они необходимы для осуществления этих задач. По этой причине местное самоуправление исследуется в качестве субъекта политического пространства современными учеными.6 Не вызывает сомнений утверждение о том, что местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Идеология местного самоуправления отражает две объективные социальные потребности: с одной стороны, необходимость эффективного управления делами общества; с другой стороны - развитие демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления, передачи на места вопросов, которые там могут решаться наиболее успешно. Местное самоуправление предполагает заботу о непосредственных нуждах населения. Лучше всего эти нужды знает власть, которая напрямую связана с жителями городов и сел, что и обеспечивает заинтересованное, ответственное и, следовательно, эффективное решение местных дел. Кроме того, местное самоуправление способствует обеспечению свободы личности, ее самовыражению, развитию в гражданах самостоятельности и предприимчивости. Знакомясь с общественными делами, участвуя в их решении, люди перестают надеяться только на центральные власти и привыкают полагаться на самих себя.7 Местное самоуправление выступает одним из видов публичной власти; неслучайно Конституция РФ в статье 12 главы 1 «Основы конституционного строя» обособляет местное самоуправление и отделяет его от о государственно-властного механизма.8 По смыслу Конституции РФ, механизм публичной власти включает в себя государственную и местную 6 Савельев, А.И. Местное самоуправление как субъект политического пространства / [Электронный ресурс]. http://regionsar.ru/node/314/ 7 Комментарий к Конституции Российской Федерации / под ред. Л.А. Окунькова. М. : Изд-во БЕК, 1996. С. 47-48. о 8 Филянина И.М. Указ. соч. (муниципальную) власть. Категорию «муниципальная власть» использует и Конституционный Суд РФ, являясь единственным субъектом аутентичного толкования Конституции Российской Федерации, именуя эту власть публичной. Официальное и публичное признание местного самоуправления как института народовластия, независимого от государственной власти и отражающего процесс демократизации в гражданском обществе, произошло лишь в последние годы, благодаря внесенным замечаниям многих исследователей. Проследим основные вехи этого пути: - в 1990 г. Верховный Совет СССР принял Закон «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»; - в 1991 г. в РСФСР был утвержден Закон «О местном самоуправлении»; - в 1993 г. в период поэтапной конституционной реформы Президент РФ провел реформу местного самоуправления, в рамках которой была прекращена деятельность местных советов, распорядительные полномочия были переданы местным администрациям, а выборы новых представительных органов местного самоуправления отложены на 1994 год; - в 1993 г. принципиальные положения о местном самоуправлении были закреплены в Конституции Российской Федерации в качестве основ конституционного строя; - в 1995 г. процесс создания институтов местного самоуправления протекал неоднозначно и подготовка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» была длительной и противоречивой; многократно обсуждались различные концепции, проводились парламентские слушания, семинары, научно-практические конференции, пристально изучался и осваивался как отечественный, так и зарубежный опыт; - в 1997 г. и в 2000 г., когда опыт применения закона выявил его слабые места, к нему были приняты существенные поправки относительно местного самоуправления в городах федерального значения и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц; - с 1995 по настоящее время (2012) - в субъектах РФ принято немало своих законов и иных актов; в России насчитывается 1059 городов, 2066 поселков и 155 тысяч сельских населенных пунктов. Более того, 8 доля городского населения повышается (если в 20-х годах ХХ в. доля городского населения составляла 20 %, то сейчас численность увеличилась до 73 %),9 что создает дополнительные трудности и проблемы для правового регулирования в данной сфере; - в 2003 г. принят новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», положивший начало современной муниципальной реформе, которая должна была закончиться к 2009 году, когда указанный Федеральный закон полностью вступил в силу. Однако, по признанию Президента РФ Д.А. Медведева, (напомним, что при Президенте РФ существует Совет по развитию местного самоуправления) реального самоуправления в России не было создано даже к 2011 году: «Муниципалитеты - это органы местного самоуправления. Формально они не государственные, но 10 мы же понимаем, что это такое же государство». - к 2012 году сложилась объективная необходимость во всесторонних и глубоких исследований основных моментов жизнедеятельности института местного самоуправления с целью придания нового вектора развития данного института публичной власти в России.11 Остановимся на исходном тезисе: местное самоуправление играет важную роль в нормальном развитии страны, поэтому признание местного самоуправления нашло свое закрепление в Конституции РФ - Основном законе государства. Организация местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях дает возможность каждому гражданину непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения, причем участвовать совершенно независимо, не испытывая давления государственных органов власти. Вместе с тем, на современном этапе развития местное самоуправление в России не 9 Постатейный комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 1996. С. 2. 10 Из речи представителей Интернет-сообщества // kremlin.ru (29 апреля 2011 года). 11 Ершов, А.Н., Труфанов, А.А. Уроки муниципальной реформы в современной России ; Агишев, Р.Р., Капаева, Л.П. Проблемы формирования системы комплексных показателей социально-экономического развития муниципальных образований. выступает действительно сильным, развитым и независимым институтом осуществления публичной власти самим населением. Прежде всего, это связано с его финансовой составляющей. Действительно, финансовое обеспечение муниципальной деятельности требует серьезной реорганизации и приведения ее в соответствие с бюджетным и налоговым законодательством. Следует отметить неоднозначность авторских подходов к формулировке самого понятия «институт местного самоуправления». Назовем некоторые журналы, в которых опубликованы заслуживающие внимания статьи ученых, которые мы рекомендуем студентам и аспирантам: - «Муниципальная власть» (научно-практический журнал, издается только по подписке с 1997 г.); - Интернет-журнал «Проблемы местного самоуправления»; - Всероссийский журнал «Самоуправление» (http://www.samupr. ru); - Журнал «Управа»; - «Конституционное и муниципальное право»; - «Государственная власть и местное самоуправление». Настоящее учебное пособие представляет собой курс лекций, состоящий из двух частей, который соответствует программе учебной дисциплины «Муниципальное право России», требованиям Федерального государственного образовательного стандарта (ФГОС) и Министерства образования Российской Федерации, с учетом компетентностного подхода к подготовке юриста. В частности, согласно ФГОС, выпускник должен обладать следующим: • общекультурными компетенциями: а) способностью использовать основные положения и методы социальных, гуманитарных и экономических наук при решении социальных и профессиональных задач (ОК-8); б) способностью анализировать социально значимые проблемы и процессы (ОК-9); • профессиональными компетенциями: в нормотворческой деятельности: - обладать способностью участвовать в разработке нормативноправовых актов в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности (ПК-1); в правоприменительной деятельности: а) обладать способностью осуществлять профессиональную деятельность на основе развитого правосознания, правового мышления и правовой культуры (ПК-2); б) способностью принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом (ПК-4); в) способностью применять нормативные правовые акты, реализовывать нормы материального и процессуального права в профессиональной деятельности (ПК-5); г) способностью юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства (ПК-6); д) владеть навыками подготовки юридических документов (ПК-7); в правоохранительной деятельности: а) способностью осуществлять предупреждение правонарушений, выявлять и устранять причины и условия, способствующие их совершению (ПК-11); б) способностью правильно и полно отражать результаты профессиональной деятельности в юридической и иной документации (ПК-13); в экспертно-консультационной деятельности: а) готовностью принимать участие в проведении юридической экспертизы проектов нормативных правовых актов, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции (ПК-14); б) способностью толковать различные правовые акты (ПК-15); в) способностью давать квалифицированные юридические заключения и консультации в конкретных видах юридической деятельности (ПК-16); в педагогической деятельности: а) способностью преподавать правовые дисциплины на необходимом теоретическом и методическом уровне (ПК-17); б) способностью управлять самостоятельной работой обучающихся (ПК-18); в) способностью эффективно осуществлять правовое воспитание (ПК-19). знать: - основные положения отраслевых юридических и специальных наук, - сущность и содержание основных понятий, категорий, институтов, правовых статусов субъектов, правоотношений в различных отраслях материального и процессуального права: административного права, гражданского права, гражданского процесса, арбитражного процесса, трудового права, уголовного права, уголовного процесса, экологического права, земельного права, финансового права, налогового права, предпринимательского права, права социального обеспечения, международного права, международного частного права; уметь: - оперировать юридическими понятиями и категориями; - анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними правовые отношения; - анализировать, толковать и правильно применять правовые нормы; - принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом; - осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов; - давать квалифицированные юридические заключения и консультации; - правильно составлять и оформлять юридические документы; - правильно ставить вопросы, подлежащие разрешению, при назначении судебных экспертиз; - выявлять обстоятельства, способствующие совершению преступлений; - планировать и осуществлять деятельность по предупреждению и профилактике правонарушений; - выявлять, давать оценку и содействовать пресечению коррупционного поведения; владеть: - юридической терминологией; - навыками: работы с правовыми актами; анализа различных правовых явлений, юридических фактов, правовых норм и правовых отношений, являющихся объектами профессиональной деятельности; анализа правоприменительной и правоохранительной практики; разрешения правовых проблем и коллизий; реализации норм материального и процессуального права; принятия необходимых мер защиты прав человека и гражданина; - методикой квалификации и разграничения различных видов правонарушений. Концептуально учебное пособие выстроено с учетом разработок таких известных российских ученых в сфере муниципального права, как С. А. Авакьян, Т. Я. Хабриева, О. Е. Кутафин, В. И. Фадеев, Е. С. Шугрина, Ю. Д. Дмитриев и др. Нормативной основой выступают широко освещенное действующее законодательство РФ и положения Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», принятого 6 октября 2003 г. Рассматриваются полномочия органов местного самоуправления по вопросам местного значения и выполнения этими органами отдельных государственных полномочий, приводятся рекомендации по вопросам толкования норм и положений о полномочиях и направлениях деятельности органов местного самоуправления и список рекомендуемой литературы по изучаемым темам. Каждая лекция сопровождается: - планом; - содержательным изложением учебного материала; - основным понятийным аппаратом; - вопросами и заданиями для самопроверки; - иллюстративным материалом в виде схем, таблиц, диаграмм, которые содержатся в ПРИЛОЖЕНИИ.