6.5. Соотношение административно- территориального и муниципально-территориального устройства субъекта РФ
Российская Федерация является федеративным государством (ч. 1 ст. 1 Конституции РФ). Вся территория России делится на субьек- ты Федерации. Такое деление принято называть государственно- территориальным (конституционно-территориальным, политико- территориальным). Субъекты РФ, с точки зрения территориальной организации управления, представляют собой сложные территориальные объекты. На территории субъекта находятся населенные пункты, административно-территориальные единицы, муниципальные образования, закрытые административно-территориальные образования, ведомственные территории. Под населенным пунктом можно понимать «место постоянного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности и отдыха, где сосредоточены жилье, административные и хозяйственные постройки»1. Наиболее распространенными вилами населенных пунктов в России являются села, деревни, поселки, города. Как правило, населенные пункты сами являются административно-территориальными единицами или муниципальными образованиями либо территориально входят в состав административно- территориальной единицы или муниципального образования. Пол административно-территориальными единицами (образованиями) следует понимать структурные части (элементы) админист- 1 Выдрин И.В.. Кокотов А И. Муниципальное Ирана России. М.: Норма (Издательская группа Норма-Инфра М), 2000. С. 115. ративно- герриториал ьного усгройсгва1. «Адм инистрати вно-терри го- риал ьная единица представляет собой компактную часть терри горни субъекта Федерации, выделяемую с целью комплексного решения в установленных границах государственных и местных задач, для обеспечения жизнедеятельности местного населения, имеющую свое наименование, характеризующуюся единством, включающую в себя, как правило, один или несколько населенных пунктов»2. В Российской Федерации традиционными видами административно-территориальных единиц являются район, район в городе, город районного подчинения, город краевого (областного) подчинения. В 1990-х гг. законами субъектов РФ стали вводиться новые для современной России, но имевшие место еще в Российской империи административно-территориальные единицы: уезды, улусы, волости и др. Необходимо различать административно-территориальные единицы и населенные пункты как таковые. Г1 рин ци п нал ы i ы м отл ичием адм ин ист рати BI ю-территориал ы юй единицы от населенного пункта является цель создания и существования последнего. Населенный пункт изначально создастся и существует как место компактного постоянного проживания людей и уже потом — для организации управления какой-либо территорией. Под муниципальным образованием необходимо понимать городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения, в которых созданы органы местного самоуправления, имеются муниципальный бюджет и собственность. Под закрытым административно-территориальным образованием (ЗАТО) необходимо понимать имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий в себя специальные условия проживания граждан3. Ведомственными территориями являются, например, нотариальные и судебные округа, милицейские участки и т.д. Они тоже яв- 1 Юридический энциклопедический словарь / Под общ. ред. В.Е. Крутских. 3-е НАЛ., персраб. и дои. М.:Иифра-М. 2003. С. 12. 2 Диреганова А. В. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального окрукъ Дисс канд. юрид. наук. Ставрополь, 2005. С. 19 5 Закон РФ ог 14 июля 1992 г. Ns 3297-1 «О закрытом ал ми и истрати вно- территориальном образовании» // Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1915. ля клея неотъемлемой частью территории субъекта или же сопряжены с ним1. Ведомственно-территориальное деление представляет собой «специальный способ организации территории дня решения конкретных задач производственно-отраслевой деятельности, инфраструктурного развития территории либо узкоспециализирован- ною государственною и местною управления»2. Современное административно-территориальное устройство субъектов РФ необходимо рассматривать как территоршиьную организацию государственной власти и местного самоуправления. Действительно, на современном этапе развития Российского государства большинство специалистов в области конституционного и муници- палыюго права едины в том, что административно-территориальное устройство субьектов РФ призвано обеспечить эффективное функционирование всех форм публичной власти (и государственной, и муниципальной) и создать благоприятные условия для осуществления хозяйственно-экономической деятельности3. Так, например, административно-территориальное устройство Ставропольского края — территориальная организация Ставропольского края, представляющая собой совокупность населенных пунктов и районов Ставропольского края, служащая основой для взаимоотношений органов государственной власти, местного самоуправления и населения4. Непосредственно организация административно-территориального устройства и связанные с этим частные вопросы относятся к исключительной компетенции субъекта Федерации. Так, к исключительной компетенции субъекта РФ в области административно-территориального устройства необходимо относить следующие вопросы: • порядок образования и преобразования административно- территориальных ели н и ц, • построение системы административно-территориальных единиц; • установление критериев для отнесения населенных пунктов и территорий к тому или иному виду административно-территориальных единиц; Фалков В.И. Соотношение административно-территориального устройства субъектов Российской Осло рани и и территориальной организации местного самоуправления // Проблемы местного самоуправления в Российской Федерации: Материалы 111 научно-практической конференции, Омск. 18—19 ноября 2004 г. Омск: Изд-во ОмГУ, 2004. С. 210-219. 2 Конституционное право субьектов Российской Федерации / Oi в. ред. В.А. Кряжков. М.: Городец-издат, 2002. С. 308—335. 1 Там же. С 308—335. 4 Закон Ставропольского края от I марта 2005 г. № 9-кз «Об административно- территориальном устройстве Ставропольского края» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 6 Ст. 4343. • отнесение конкретного населенного пункта или территории к тому или иному пилу административно-территориальных единиц; • установление требований к определению границ административно-территориальных единиц, а также установление этих границ; • наименование и переименование администра гивно-территориаль- ных единиц; • установление центров многосменных административно-территориальных единиц (например, районов); • ведение учета административно-территори&зьных единиц (ведение реестра административно-территориальных единиц субъекта Федерации). Таким образом, под административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации необходимо понимать деление территории субъекта на более мелкие meppumopuajibubie единицы (административно-территориальные образования), на основе которых строится система органов публичной власти (государственной и муниципальной) для осуществления государственных функций и решения вопросов местного значения. В соответствии с ч. 2 ст. 3 Конституции РФ народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Указанное конституционное положение можно трактовать следующим образом: «административно-территориальное деление субъекта Российской Федерации выступает, с одной стороны, как механизм функционирования государственной власти, а с другой — как способ организации местного самоуправления»1. Таким образом, территориальная организация местного самоуправления, формирование и организация органов местного самоуправления, принципы взаимодействия органов местного самоуправления с институтами государственной власти на территории субъекта РФ находятся в тесной взаимосвязи с их административно- герригориальным устройс гвом. Согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Это означает, что муниципальные образования могут создаваться как на основе «естественных» населенных территорий — городов, сел, деревень, поселков (поселенческая модель организации местного самоуправления), так и на основе «искусственных» населенных территорий — сельских районов. 1 Берг О.В. Разграничение государственной власти и местного самоуправления: организационные и территориальные аспекты // Журнал российского права. 2001. № 4. С. 22. В отношении неопределенности порядка, принципов и моделей территориальной организации местного самоуправления в 1997 г. Констигуционным Судом РФ была сформулирована правовая позиция, согласно которой территория субъекта РФ может делиться пс только на административно-территориальные, но и на муниципальные образования. При этом в рамках первых реализуется государственная власть, а в рамках вторых — местное самоуправление. Субъекты РФ не связаны требованием учета административно-терри- ториалыюго устройства при создании системы территориального устройства местного самоуправления и вправе самостоятельно избирать модель разграничения административно-территориального и муниципально-территориального деления1. К моменту вступления в силу на всей территории Российской Федерации Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., которым введены основы территориальной организации местного самоуправления, в разных субъектах Федерации сложились разные варианты соотношения административно-территориального и муниципально- территориального деления. Законодательство субъекта РФ: 1) совмещает административно-территориальные единицы и муниципальные образования и не делает различий между ними; 2) предусматривает относительное обособление административно-территориальных единиц и муниципальных образований в пределах единого административно-территориального устройства субъекта Федерации; 3) проводи! четкое различие между административно-территориальным и муниципальным устройством . Согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., территориальная организация местного самоуправления в России строится на основе: 1) поселенческого принципа (территория одного населенного пункта или односслснного поселения); 2) территориального принципа (муниципальный район, состоящий из двух и более поселений); 3) поселенческо-территориального принципа (многосслснное поселение, состоящее из нескольких населенных пунктов, объеди- 1 По&пановяение Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. «По делу о проверке конституционности закона Удмурдской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708. 2 Выдрин И В., Кокотов А.И. Муниципальное право России. М., 1999. С. 116—117. 148 ненных обшей территорией в границах волости, сельсовета или поссовета)1. При этом Закон предусматривает возможность создания двухуровневой системы территориальной организации местного самоуправление, когда первый уровень представлен муниципальными образованиями поселенческого типа, которые входят в муниципальное образование второго уровня — муниципальный район. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 2003 г., оставив на усмотрение субьскта РФ модель территориальной организации местного самоуправления, закрепил закрытый перечень видов муниципальных образований, к которым он отнес- сельское поселение, городское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения. Соответственно, существование иных, кроме указанных в законе, видов муниципальных образований стало невозможным. Субъекты РФ самостоятельно определяют модель соотношения территориальной организации местного самоуправления и административно-территориального устройства своей территории, исходя из цели создания максимально эффективного управления общественными процессами, территорией, финансами и т.д. Контрольные вопросы 1. Приведите перечень территориальных единиц, в пределах которых реализуется местное самоуправление. 2. К компетенции каких органов относятся установление и изменение порядка образования, преобразования или упразднения муниципальных образований9 3. Назовите виды земель по целевому назначению, входящие в состав территории муниципального образования. 4. Каков порядок установления и изменения границ муниципальных образований? 5. Кто вправе выступать с инициативой об установлении и изменении границ муниципальных образований? 1 Иванникова И.А. Институционализация правового регулирования территориальной организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, находящихся в пределах Южного федерального округа. Лисе. каид. юрил. наук. Ставрополь, 2006. С. 79. 7.1.