<<
>>

§ 5. Система местного самоуправления в Российской Федерации

Систему местного самоуправления необходимо рассматривать на макро- и микроуровне. Из определения местного самоуправления, содержащегося в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», следует, что население муниципальных образований осуществляет местное самоуправление непосредственно или через органы местного самоуправления.
В связи с этим система местного самоуправления на макроуровне — это совокупность способов осуществления местного самоуправления. Элементы системы местного самоуправления делятся на две группы: формы непосредственного самоуправления населения и органы местного самоуправления. Формы непосредственного самоуправления населения К формам непосредственного самоуправления населения относятся местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования; сход граждан; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; собрание граждан; конференция граждан (собрание делегатов); опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления; другие формы непосредственного самоуправления населения. пальных правовых актов, перечень и форма прилагаемых к ним документов устанавливаются нормативным правовым актом органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, на рассмотрение которых вносятся указанные проекты. Муниципальные правовые акты вступают в силу в порядке, установленном уставом муниципального образования, за исключением нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о налогах и сборах, которые вступают в силу в соответствии с Налоговым кодексом Российской Федерации. Муниципальные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). Порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан, за исключением муниципальных правовых актов или их отдельных положений, содержащих сведения, распространение которых ограничено федеральным законом. Федеральный законодатель разделяет понятия «опубликование» и «обнародование». Аналогичное законодательное решение содержалось в Федеральном законе 1995 г. Опубликование означает первую публикацию текста муниципального правового акта в официальном печатном органе муниципального образования. Печатный орган должен быть прямо указан в уставе муниципального образования. Таким органом может являться специальное издание, предназначенное для опубликования муниципальных правовых актов (аналог Собрания законодательства Российской Федерации), или иное периодическое печатное издание, для которого опубликование правовых актов не является основной задачей. Совершенно не обязательно, чтобы печатное издание было учреждено каким-либо органом местного самоуправления, это может быть любое периодическое печатное издание, поименованное в уставе муниципального образования и распространяемое на территории муниципального образования.
В последнем случае отношения муниципального образования и печатного издания должны строиться на основе договора. Известны также случаи, когда муниципальные правовые акты публикуются в органах официального опубликования региональных правовых актов, что вполне правомерно, поскольку обеспечивает информирование населения. юридической силой по отношению к прочим правовым актам муниципального уровня (наряду с уставом муниципального образования), имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Федеральный закон не содержит каких-либо коллизионных правил относительно соотношения уставов муниципальных образований и нормативных актов, принятых в результате применения форм непосредственной демократии. С одной стороны, референдум согласно ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации является высшим непосредственным выражением власти народа, с другой стороны, в пользу устава муниципального образования говорит факт его государственной регистрации, в рамках которой осуществлена проверка его положений на предмет соответствия действующему законодательству. Применение общеправовых коллизионных правил в данной ситуации носило бы сугубо формальный характер, поскольку решение местного референдума почти всегда содержит специальные нормы по отношению к уставу муниципального образования и принимается позднее, чем устав. Между тем федеральный законодатель исключил возможность принятия устава муниципального образования на местном референдуме, что также должно быть принято во внимание. Окончательный ответ на данный вопрос может дать только практика. Необходимо особо отметить, что, в отличие от принятия устава в целом, правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования может быть принят на местном референдуме, по крайней мере никаких ограничений по этому поводу федеральные законы не содержат. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает также издание нормативных актов представительными органами местного самоуправления. В отношении прочих органов и должностных лиц прямого указания в Законе нет. С учетом общей направленности федерального законодателя на детальное регулирование вопросов местного самоуправления можно сделать вывод, что нормативные акты вправе издавать только представительный орган местного самоуправления. 3. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат государственной регистрации в органах юстиции в порядке, установленном федеральным законом. Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав. Ранее порядок регистрации уставов муниципальных образований устанавливался законами субъектов Российской Федерации. 4. Устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации и вступают в силу после их официального опубликования (обнародования). 5. Уставы наряду с оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан), обладают высшей юридической силой по отношению к прочим правовым актам муниципального уровня. 6. Уставы муниципальных образований являются актами прямого действия. Кроме того, законодатель отдельно выделяет правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан), в качестве нормативных актов и соответственно источников муниципального права (ч. 1 ст. 43). Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также именует их оформленными в виде правовых актов решениями, принятыми на местном референдуме (сходе граждан). По существу, в Федеральном законе смешиваются два понятия — решение местного референдума и правовой акт, принятый на местном референдуме. Во всяком случае оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), обладают высшей IV. Законодательство субъектов Российской Федерации На уровне субъектов Российской Федерации регулирование вопросов организации местного самоуправления осуществляется конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, региональными законами, актами исполнительных органов и должностных лиц субъекта Российской Федерации. В конституциях (уставах) вопросы, касающиеся организации местного самоуправления, как правило, регулируются в самом общем виде. В основном рассматриваемый вопрос регулируется в законах субъектов Российской Федерации. На региональном уровне необходимо принять базовый закон о местном самоуправлении, избирательные законы, закон о местном референдуме, ряд других законов. Вопрос о пределах регулирования местного самоуправления субъектом Российской Федерации в контексте Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» может быть решен только после формирования репрезентативной законодательной практики в регионах. V. Муниципальные нормативные акты Основное место в данной группе занимает устав муниципального образования. Устав по существу конституирует муниципальное образование как субъект муниципального права. 1. Устав муниципального образования принимается представительным органом местного самоуправления либо населением непосредственно на сходе граждан. В отличие от Федерального закона 1995 г.,29 принятие устава на местном референдуме исключено. 2. Устав муниципального образования принимается в специальной процедуре. Во-первых, не менее чем за 30 дней до дня рассмотрения вопроса о принятии устава или внесении в него изменений и дополнений соответствующий проект должен быть официально опубликован (обнародован), а гражданам необходимо предоставить возможность участия в обсуждении проекта. Во-вторых, устав муниципального образования, муниципальный правовой акт о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования принимаются большинством в 2/3 голосов от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. 19 20 5. Иные федеральные законы. Данная группа включает в себя как законы, непосредственно предназначенные для регулирования вопросов местного самоуправления (например, Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации»), так и законы, затрагивающие права муниципальных образований в тех или иных сферах (например, Федеральный закон «О национально-культурной автономии»). Указы Президента Российской Федерации сыграли большую роль в становлении местного самоуправления в России. Достаточно вспомнить указы от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Фе- дерации»,21 от 26 октября 1993 г. № 1670 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»,22 от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации».23 В течение 90-х годов роль указов Президента постепенно уменьшалась, а сами указы замещались федеральными законами. Постановления Правительства Российской Федерации. В частности, к ним относятся постановления Правительства Российской Федерации от 19 января 1998 г. №65 «О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации»,24 25 от 27 декабря 1995 г. № 1251 «О Федеральной программе государственной поддержки мест- 28 ного самоуправления». Акты Конституционного Суда Российской Федерации. Для муниципального права крайне важны правовые позиции, изложенные в постановлениях и определениях Конституционного Суда Российской Федерации. В числе наиболее значимых необходимо выделить постановления от 24 января 1997 г. № 1 -П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1997 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике"», от 30 ноября 2000 г. № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области”». Федеральные законы. По-прежнему центральное место будет занимать Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации». По сравнению с ранее действовавшим данный Закон стал гораздо более подробным правовым актом. По существу, он устанавливает не общие принципы организации местного самоуправления, а непосредственно регулирует данную сферу общественных отношений. Иные федеральные законы можно разделить на несколько групп. 1. Федеральные избирательные законы. К их числу относятся Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»14 — базовый избирательный закон, системообразующий для российского избирательного права. Федеральный закон «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»15 в значительной мере дублирует положения Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Он предназначен для применения в экстраординарных ситуациях, когда в субъекте Российской Федерации отсутствуют законы, регулирующие вопросы подготовки и проведения муниципальных выборов. 2. Законы в бюджетно-финансовой сфере. Прежде всего это Бюджетный кодекс Российской Федерации16 и Налоговый кодекс Российской Федерации17 в части, касающейся местных бюджетов, а также местных налогов и сборов. 3. Законы, регулирующие гражданско-правовые отношения на местном уровне. К их числу относятся Гражданский кодекс Российской Федерации,18 Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»,19 Федеральный закон «О приватизации 20 государственного и муниципального имущества». 4. Законы о природопользовании. В частности, к ним относятся Земельный,21 Водный22 кодексы Российской Федерации, Федеральный закон «Об охране окружающей среды»,23 другие законы. 14 СЗ РФ. 2002. №24. Ст. 2253. 15 Там же. 1996. №49. Ст. 5497. "Там же. 1998. №31. Ст. 3823. 17 Там же. Ст. 3824. 18 Там же. 1994. №32. Ст. 3301. 19 Там же. 2002. № 48. Ст. 4746. 211 Там же. №4 . Ст. 251. 21 Там же. 2001. №44. Ст. 4147. 22 Там же. 1995. № 47 . Ст. 4471. 23 Там же. 2002. №2 . Ст. 121.
<< | >>
Источник: Кудилинский М. Н., Шевелева И. А.. Муниципальное право России: Учебник. 2005 {original}

Еще по теме § 5. Система местного самоуправления в Российской Федерации:

  1. Глава 40 ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ПО КОНСТИТУЦИИ 1993 г. И ФЕДЕРАЛЬНОМУ ЗАКОНУ 2003 г.«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
  2. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации А. А. Заматаев, начальник юридического отдела Управления по вопросам местного самоуправления Администрации Президента Российской Федерации
  3. ТЕМА 5 Конституционная система органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации
  4. 4.1. Местное самоуправление в Российской Федерации
  5. ГЛАВА 7 ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  6. Глава 39 КРАТКИЙ ОБЗОР СТАНОВЛЕНИЯ И РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  7. X. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. § 4. Акты субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и их соотношение с федеральным законодательством
  9. Тема 15. КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. ГЛАВА 2 ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  11. Раздел XII КОНСТИТУЦИОННЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  12. § 1. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
  13. РАЗВИТИЕ ЗАСТРОЕННЫХ ТЕРРИТОРИЙ. ПРОБЛЕМЫ РАЗГРАНИЧЕНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ МЕЖДУ ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальная юстиция - Юридическая антропология‎ - Юридическая техника - Юридическая этика -