4.7. Реформирование местного самоуправления в России на современном этапе
Принятие Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обусловило необходимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и прежде всего органов законодательной (представительной) власти предпринять необходимые меры законодательного регулирования, связанные с реформой местного самоуправления на региональном уровне. Практические задачи, вытекающие из указанного Федерального закона, в целом сводятся к введению обязательной для всех российских регионов унифицированной системы территориальной организации местного самоуправления, закрепления за каждым муниципальным уровнем (поселением, городским округом, муниципальным районом) предметов ведения, а также к упорядочению межбюджетных отношений на основе финансового обеспечения полномочий органов власти различного уровня. Реализация положений нового федерального закона в первоначальной редакции предполагала создание новых муниципальных образований и формирование их представительных органов до I ноября 2005 г.( а начало осуществления органами местного самоуправления полномочий по новому законодательству — с 1 янва ря 2006 г. Внесенные изменения отодвинули указанный срок до 1 января 2009 г. Данные принципы закреплены положениями ст. 83—85 Федерального закона, в соответствии с которыми органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны были обеспечить нормативно-правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления. Задача эта, с одной стороны, предполагала установление границ муниципальных образований, с другой — законодательное закрепление статусности муниципальных образований, т.е. наделение муниципальных образований статусом поселения, городского округа и муниципального района. Кроме лого, перед региональными органами государственной власти стояла задача осуществить организационно-правовое обеспечение формирования представительных органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований. Особое внимание за период действия реформы местного самоуправления в субъектах Российском Федерации было уделено созданию необходимых условий для деятельности органов местного самоуправления и совершенствования нормативной базы. При разработке законодательства субъектами Российской Федерации ставилась основанная задача — минимизировать дополни гельные финансовые, организационные и иные затраты, которые необходимы для Федерального закона. Все его новации максимально старались приспособить к уже существующим структурам самоупраатения, в том числе даже в наименованиях, поскольку они, как правило, влекут дополнительные затраты. Нс менее важной представляется и проблема приведения регионального законодательства, регулирующего полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления, меж- бюджетные и иные отношения, в соответствие с новым законодательством Российской Федерации. В целом поставленная задача ранее установленного срока была выполнена лишь двумя субъектами Российской Федерации (Ставропольский край и Новосибирская область), что позволило им приступить к реализации одной из важнейших реформ с I января 2005 г. При проведении мониторинга законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении было выявлено, что примерно 40—60 законов необходимо привести в соответствие с требованиями нового закона о местном самоуправлении. Учитывая особую важность законодательного обеспечения реформирования местного самоуправления, органы государственной власти субъектов Российской Федерации (Ставропольский край, Ростовская область. Волгоградская область) утвердили План законопроектной работы, в соответствии с которым были разработаны и приняты законы по основным направлениям проводимой реформы: 1) нормативные правовые акты, вносящие изменения в административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации, устанавливающие границы муниципальных образований и наделяющие муниципальные образования соответствующим статусом (Ставропольский край1; Ростовская область2, Волгоградская область5 и др.); 1 Выло принято более 50 законов, которые касались вопросов наделения соответствующим статусом муниципальных образований и устанавливающих административные |ранииы муниципальных образований. С I января 2005 г. в Ставропольском крае существует 330 муниципальных образований. 2 С 1 января 2005 г. в Ростовской области существуют 463 муниципальных образования. Из них 390 муниципальных образований наделены сгаТусом сельских поселений, 18 — статусом городских поселений, 12 — статусом городских округов и 43 — с га Гусом муниципальных районов. Для сравнения: до проведении реформы на территории области было лишь 55 муниципальных образований. За 2004 г. в Волгоградской области было принято 33 закона, устанавливающих границы муниципальных образований. 2) нормативные правовые акты, обеспечивающие проведение муниципальных выборов и формирование органов местного самоуправления во вновь созданных муниципальных образованиях (Вологодская область; Красноярский край). Практически во всех субъектах Российской Федерации местное самоуправление осуществлялось на районном уровне, т.е. через иркты местного самоуправления муниципальных районов. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» обязал создать двухуровневую систему местного самоуправления и сформировать на всех уровнях органы управления муниципальными образованиями В соответствии с ч. 4 сг. 35 указанного Федерального закона представительный орган муниципального района может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными оргаггами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства, определяемой в порядке, установленном настоящей статьей. В частности, в соответствии со ст. 3 закона Ставропольского края от 22 июля 2004 г. № 60-кз «О некоторых BOI ipocax организации местного самоуправления на территории районов Ставропольского края» устанавливалось: «... Формирование советов муниципальных районов первого созыва осуществляется в порядке, предусмотренном настоящим Законом, на основании решений о формировании совета муниципального района путем делегирования представителей органов местного самоуправления, принятых на день принятия настоящего Закона нс менее чем двумя третями представительных органов муниципальных образований соответствующих районов...». За период с 2004 по 2008 год в Вологодской области было принято 5 законодательных актов, связанных с проведением выборов на уровне местного самоуправления. За это же время в Красноярском крае было принято 6 таких законодательных актов; 3) региональные законы, вносящие изменения в законы субъекта Российской Федерации о наделении органов местного само- управлении отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации (Курская, Астраханская области). За период с 2004 по 2008 год в Курской области было принято 36 законодательных актов, связанных с вопросами наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. За этот же период в Астраханской области было принято 11 таких законодательных актов; 4) законы субъектов Российской Федерации, вносящие изменения в региональные законы, касающиеся организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации либо полномочий органов местного самоуправления (Вологодская область1, Ставропольский край2). В Ставропольском крас и Новосибирской области реформа местного самоуправления начала реализовываться в полном объеме с 1 января 2005 г. При этом в числе основных задач было предусмотрено, как этого требует Федеральный закон, обеспечение формирования двухуровневой системы органов местного самоуправления. Первоочередное внимание обращено на уточнение территориальной основы местного самоуправления в крас, на установление границ муниципальных образований, что соответствует требованиям Федерального закона. В результате отдельные законы субъектов Российской Федерации определили порядок установления границ муниципальных образований (Ставропольский край3. Орловская область4, Курганская область5 и лр.). При этом для разрешения возможных споров различными по статусу нормативными правовыми актами (Ставропольский край6, Чеченская республика7) установлен специальный порядок их разрешения во внесудебном порядке. 1 Закон Вологодской области от 28 ноября 2005 г. № 1359-03 «Об особенностях осуществления местного самоуправления в Вологодской области в переходный период» // Законодательство Вологодской области. 2005 № 6 (ч. I). С. 36. 2 Закон Ставропольского края ог 2 марта 2005 г. № 12-кз «О местном самоуправлении в Ставропольском крае» // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2005. № 6. Ст. 4346. 3 Закон Ставропольского края от 4 июля 2003 г. № 24-кз «О порядке установления границ муниципальных образований Ставропольского края»// Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2003. № 15 (117). Ст. 2831. 4 Закон Орловском области от 6 апреля 2006 г. № 396-03 «О порядке установления границ муниципальных образований Орловской области н наделения муниципальных образовании статусом муниципального района, городского округа, городского или сельского поселения» // Собрание нормативных правовых актов Орловской области. 2004. Выпуск 21. 5 Закон Курганской области от 30 марта 2004 г. Кч 397 «О порядке реализации полномочий органов государеiвенной власти Курганской обласги по установлению, изменению границ муниципальных образований К\ рганской области» // Новый мир. 2004. № ь2. 6 Постановление Государственной думы Ставропольского края от 2 октября 2003 г. N? 572-Ш ГДСК «О порядке разрешения споров (разногласий) по вопросам установления границ муниципальных образований Ставропольского края» // Ставропольская правда. 2003. № 230 (23078). 7 Закон Чеченской республики от 26 июня 2007 г. № 40-РЗ «О портике разрешения споров по вопросам установления |раниц муниципальных образований Чеченской Республики» // Правовая база «Консультант Птюс Регион». К настоящему времени пересмотрены и приведены в соответствие с федеральным законодательством большинство региональных законов, регулирующих проведение выборов в органы местного самоуправления (Закон Ставропольского края от 8 февраля 2006 г. № 6 кз «О некоторых вопросах проведения выборов в органы местного самоуправления»1) и местных референдумов (Закон Пензенской области от 22 декабря 2005 г. № 950-ЗГЮ (в рсд. от 20 февраля 2008 г.) «О местном референдуме в Пензенской области»2. Внесены изменения и дополнения (или приняты в новой редакции) в законы, регулирующие организацию местного самоуправления на территории субъекта Российской Федерации (Закон Тюменской области от 29 декабря 2005 г. № 444 «О местном самоуправлении в Тюменской области»3), и другие законы. Одним из показателей проведения реформы местного самоуправления стало увеличение числа муниципальных образований. Например, к началу реформы в Ставропольском крас было 290 муниципальных образований. После наделения соответствующим статусом муниципальных образований их количество увеличилось до 330 единиц. В результате работы, проведенной органами государственной власти Ростовской области совместно с органами местного самоуправления, с 1 января 2005 г. там существуют 463 муниципальных образования. И такая тенденция во всех регионах Российской Федерации. Все эти преобразования потребовали усилий, прежде всего от органов государезвенной власти субъектов Российской Федерации по организации работы на муниципальном уровне в части формирования во вновь созданных муниципальных образованиях органов местного самоуправления, а следовательно, проведение выборов. Кроме того, вне зависимости от состава территории и численности населения необходимо было передать на муниципальный уровень собственность и сформировать местные бюджеты. Я ходе построения местного самоуправления выявился ряд недостатков поселенческой модели. Главный из них — слабость финансовых и материальных ресурсов для решения всею перечня вопросов местного значения и реализации отдельных государственных полномочий. Для реализации требования закона об установлении границ субъектам Федерации необходимо было до 1 января 2007 г. установить их в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства. Предварительные проработки показали. 1 Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 2006. JS'J 7. Ст. 5335. 2 Пензенские |убернские ведомости. 2006. № 1. Ст. 41. 3 Тюменские известия. 2005. № 295. что на эти цели регионам потребуется от 50 до 70 млн рублей. Эчо стаю одной из причин продления установленного срока. После установления границ всех муниципальных образований, в том числе вновь образованных, были сформированы органы местного самоуправления во вновь образованных муниципалитетах, как на районном, так и на поселенческом уровнях. Федеральный закон в ч. 4 ст. 35 определяет два способа формирования представительных органов муниципального района: «Представительный орган муниципального района: 1) может состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо ог численности населения поселения нормой представительства, опре делаемой в порядке, установленном настоящей статьей; 2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, нс может превышать две пятые от установленной численности представительного органа муниципального района». Примеры формирования по указанным способам, закрепленные в законах субъектов Российской Федерации, имеют место в региональной практике. В части 2 ст. 2 Закона Рязанской области от 29 ноября 2004 г. «О некоторых вопросах организации местного самоуправления в Рязанской области»1 определено: «...2. Главы вновь образованных муниципальных образований сельских и городских поселений на первый срок полномочий избираются на муницш 1азьных выборах и воз- глаазяют местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования)». Депутаты вновь образованных муниципальных образований также избираются на прямых выборах. В соответствии со ст. 3 Закона Калужской области от 28 декабря 2004 г. № 8-03 «О регулировании некоторых правоотношений, связанных с реализацией Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Калужской области»2: «...I. Установить, что представительные органы первого созыва вновь образованных муниципальных районов, ... избираются на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. 1 Рязанские ведомости. 2004. JX