<<
>>

2. Правовое регулирование экономической основы местного самоуправления

Органы местного самоуправления, решая задачи прежде всего публично-правового характера, должны, о чём говорилось выше, обладать собственными материальными и финансовыми ресурсами, достаточными для реализации возложенных на них функций.
Следует отметить, что реформирование системы местного самоуправления на принципах самоорганизации и самообеспечения предполагают самую активную работу муниципалитетов по развитию муниципальной экономики, поддержке экономических программ муниципальных образований. Имущественные права, предоставленные законодателем муниципальным образованиям и их органам, дают им возможность управлять муниципальными организациями и получать определённые доходы. Например, муниципальная собственность служит источником пополнения местных финансов либо может служить и статьёй расхода в местном бюджете. Основными экономическими категориями, оказывающими непосредственное влияние на состояние экономической основы местного самоуправления, являются: - муниципальная собственность; - приватизация; - хозяйственная деятельность. Вопросы приватизации муниципальной собственности и хозяйственной деятельности органов муниципальных образований осуществляются посредством реализации их полномочий, которые будут рассмотрены ниже. Впервые муниципальная собственность (коммунальная собственность) была обособлена от собственности других территориальных образований Законом СССР «О собственности в СССР» 1990 г. Термин «муниципальная собственность» впервые был нормативно закреплён в РСФСР «О собственности в РСФСР».41 41 Ведомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 30. Ст. 416. Постановление Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 «О разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность»42 формально закрепило за муниципальными образованиями широкий круг объектов собственности.
Необходимо заметить, что Закон РСФСР «О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР» и принятые на его основе программы приватизации не предусматривали исключений для муниципального имущества. Во многих случаях оказалось, что имущество, которое должно было перейти в муниципальную собственность, приватизировалось ещё до образования муниципальных органов местного самоуправления, причем приватизировалось в первую очередь. Таким образом, муниципальные образования лишились значительной части собственности, которая должна была стать основой их экономической деятельности. С принятием Федерального закона в 1995 г. «О приватизации государственного имущества и основах приватизации муниципального иму- щества»43 муниципальные образования только тогда получили возможность абсолютно полностью самостоятельно распоряжаться своей собственностью, тогда как до этого в этот режим владения переводили всё то, что не представляло интереса для государства или частного сектора. Указанный закон предусматривал передачу в муниципальную собственность объектов, необходимых для решения вопросов местного значения. Однако впоследствии оказалось, что муниципальные образования получили не столько источники для пополнения своих местных бюджетов, от которых можно отказаться, например школы, детские сады, котельные или объекты жилищно-коммунальной сферы и т. п., сколько те, которые постоянно нуждаются в расходовании средств местных бюджетов. В ре- 42 Там же. 1992. № 3. Ст. 89. 43 СЗ РФ. № 30. Ст. 3595. альности муниципальная собственность в своём большинстве является основным объектом расходования средств не покрываемых средствами, получаемыми от использования этих объектов собственности. Согласно п. 12 ст. 215 Гражданского кодекса РФ от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 ГК РФ. Согласно п. 3 ст. 215 ГК РФ имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение.
В случае поступления имущества в собственность муниципального образования орган местного самоуправления должен решить вопрос о закреплении этого имущества за муниципальным предприятием или учреждением. В теории муниципального права выделяют два способа формирования муниципальной собственности - гражданско-правовой и административный. Гоажданско-правовой способ возникновения права муниципальной собственности регламентируется положениями ГК РФ. Согласно п. 1 ст. 8 ГК РФ гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые, несмотря на то, что не предусмотрены законом, однако в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. Административно-правовой способ формирования муниципальной собственности обеспечил «первичный» объем муниципальной собственности на основании Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 «О разграничении государственной собственности на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краёв, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».44 Приложение к указанному постановлению определило виды объектов государственной собственности, передаваемые в муниципальную собственность. 44 Там же. 1992. № 3. Ст. 89. В настоящее время процедура передачи объектов собственности регулируется положениями Федерального закона № 122-ФЗ, согласно ст. 154 которого введено разграничение перечней объектов публичной собственности. Определены, например, объекты, которые могут находиться в федеральной, региональной или муниципальной собственности. Этим законом определён порядок передачи имущества из одной собственности в другую. В частности, находящееся в федеральной собственности имущество, которое может находиться в муниципальной собственности, подлежит безвозмездной передаче в случаях, если: - нахождение указанного имущества в федеральной собственности не допускается, в том числе в результате разграничения полномочий между государственными органами власти и органами местного самоуправления; - указанное имущество используется органами местного самоуправления, муниципальными унитарными предприятиями и муниципальными учреждениями для целей, установленных в соответствии со ст.
50 Федерального закона № 131-ФЗ. В целом федеральное законодательство в основном путем принятия правовых актов, относящихся к гражданско-правовой сфере, детально регулирует отношения собственности. Муниципальные же образования в этой сфере практически не осуществляют собственного правового регулирования, хотя федеральное законодательство (как прежнее, так и новое) не только не запрещает, но и прямо предписывает органам местного самоуправления осуществлять такое регулирование. Кроме того, необходимо отметить, что перечень объектов имущества, содержащийся в ст. 50 ФЗ № 131-ФЗ соответствует вопросам местного значения, за реализацию которых отвечают муниципальные образования. В собственности сельских и городских поселений могут находиться (ч. 2 ст. 50): - имущество, предназначенное для электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, для освещения улиц населенных пунктов поселения; - автомобильные дороги местного значения в границах населенных пунктов поселения, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; - жилищный фонд социального использования для обеспечения малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями на условиях договора социального найма, а также имущество, необходимое для содержания муниципального жилищного фонда; - пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения в границах поселения; - имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения; - объекты, а также пожарное оборудование и снаряжение, предназначенные для обеспечения первичных мер по тушению пожаров; - имущество библиотек поселения; - имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры; - объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в соответствии с законодательством Российской Федерации; - имущество, предназначенное для развития на территории поселения физической культуры и массового спорта; - имущество, предназначенное для организации благоустройства и озеленения территории поселения, в том числе для обустройства мест общего пользования и мест массового отдыха населения; - имущество, предназначенное для сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; - имущество, включая земельные участки, предназначенные для организации ритуальных услуг и содержания мест захоронения; - имущество, предназначенное для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; - земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности поселения в соответствии с федеральными законами; пруды, обводненные карьеры на территории поселения; - имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; - имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; - имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; - имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. В приведенный список объектов собственности сельских и городских поселений вносились изменения и дополнения.
Например, в 2004 г. в перечень включили имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории поселения; в 2005 г. - имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории поселения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; в 2007 г. - имущество, предназначенное для развития малого и среднего предпринимательства в поселении, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства. Укажем также для примера собственность муниципальных районов. Согласно ч. 3 ст. 50 Федерального закона №131-ФЗ в собственности муниципальных районов могут находиться (нумерация абзацев соответствует пунктам статьи): 1) имущество, предназначенное для электро- и газоснабжения поселений в границах муниципального района; 2) автомобильные дороги местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, а также имущество, предназначенное для обслуживания таких автомобильных дорог; 3) пассажирский транспорт и другое имущество, предназначенные для транспортного обслуживания населения между поселениями на территории муниципального района; 4) имущество, предназначенное для предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории муниципального района; 5) имущество, предназначенное для организации охраны общественного порядка на территории муниципального района муниципальной милицией; 6) имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время; 7) имущество, предназначенное для оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторнополиклинических, стационарно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов; 8) имущество, предназначенное для утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; 9) архивные фонды, в том числе кадастр землеустроительной и градостроительной документации, а также имущество, предназначенное для хранения указанных фондов; 10) имущество, включая земельные участки, предназначенное для содержания на территории муниципального района межпоселенческих мест захоронения и организации ритуальных услуг; 11) имущество межпоселенческих библиотек; 12) имущество, необходимое для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной официальной информации; 13) земельные участки, отнесенные к муниципальной собственности муниципального района в соответствии с федеральными законами; 14) пруды, обводненные карьеры, расположенные на территориях двух и более поселений или на межселенной территории муниципального района; 15) имущество, предназначенное для создания, развития и обеспечения охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района; 16) имущество, предназначенное для обеспечения поселений, входящих в состав муниципального района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры; 17) имущество, предназначенное для развития на территории муниципального района физической культуры и массового спорта; 18) имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера; 19) имущество, предназначенное для обеспечения безопасности людей на водных объектах, охраны их жизни и здоровья; 20) объекты культурного наследия (памятники истории и культуры) независимо от категории их историко-культурного значения в случаях, установленных законодательством Российской Федерации; 21) имущество, предназначенное для содействия развитию малого и среднего предпринимательства на территории муниципального района, в том числе для формирования и развития инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства; 22) имущество, предназначенное для оказания поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям на территории муниципального района.
Закрытый характер перечня не означает, что законодатель ограничивает муниципальные образования возможности иметь в собственности иное имущество, предназначенное для осуществления возложенных на них полномочий. В собственности городских округов могут находиться все виды имущества, которые могут относиться как к собственности муниципального района,так и поселения. Регулирование институтов собственности в гражданско-правовой сфере возможно, как уже отмечалось, только на уровне Российской Федерации, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство отнесено к сфере предметов исключительного ведения Российской Федерации. Вместе с тем на уровне местного самоуправления возможно принятие правовых актов, регулирующих порядок управления муниципальной собственностью. Это может оказать непосредственное влияние на становление самостоятельного местного самоуправления, поскольку позволит сформировать источники доходов местных бюджетов, определить статьи расходов, провести муниципальную приватизацию, привлечь инвестиции под объекты муниципальной собственности, образовать муниципальные унитарные предприятия, которые также могут стать источником доходов для муниципального образования.
<< | >>
Источник: С. Г. Дырда. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ПРАВО Курс лекций в двух частях Часть 2. 2012

Еще по теме 2. Правовое регулирование экономической основы местного самоуправления:

  1. РЕАЛИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
  2. Правовое регулирование противодействия НЕДОБРОСОВЕСТНОЙ КОНКУРЕНЦИИ
  3. § 5. Экономическая основа местного самоуправления
  4. ГЛАВА 7 ФИНАНСОВАЯ ОСНОВА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  5. 1. Правовое регулирование
  6. Тема 23. Основные принципы и правовые основы местного самоуправления
  7. Тема 15 КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  8. 1. Правовое регулирование и полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области внешней трудовой миграции
  9. 2.1. Понятие, предмет и метод регулирования отрасли муниципального права
  10. 4.1. Понятие правовой основы местного самоуправления
  11. 12.2. Предметы ведения и полномочия местного самоуправления
  12. 13.3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере образования
  13. 2. Правовое регулирование экономической основы местного самоуправления
  14. 1. Понятие финансовой основы местного самоуправления
  15. 1. Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления
  16. 1.2. Конституционное закрепление и иное нормативноправовое регулирование свободы экономической деятельности
  17. 1.1. Конституционное закрепление и иное нормативноправовое регулирование свободы информации
  18. 3.5 Органы местного самоуправления в конституционно-правовом механизме обеспечения правопорядка
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -