1. Понятие и развитие правовой основы местного самоуправления
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно при наличии определённых предпосылок, которые в совокупности составляют основы местного самоуправления: правовую, территориальную, организационную, финансово-экономическую. Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативно-правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в РФ . Согласно ст. 4 Федерального закона № 1131AP 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют: - общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации; - Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и издаваемые в соответствии с ними иные нормативные правовые акты; - конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; - уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан и иные муниципальные акты. В перечне нормативных правовых актов, составляющих правовую основу, особое место занимает Европейская хартия местного самоуправления, принятая Советом Европы 15 октября 1985 г. Этот важнейший документ в области местного самоуправления был ратифицирован Российской Федерацией в 1998 г. и в соответствии со ст. 15 Конституции РФ стал частью российской правовой системы. В Европейской хартии местного самоуправления получили закрепление следующие идеалы и принципы демократии61: "- принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и по возможности в конституции страны; - органы местного самоуправления составляют одну из основ демократического строя; 60 Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 250. 61 Европейская хартия местного самоуправления // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466. - право граждан участвовать в управлении государственными делами относятся к общим для всех государств - членов Совета Европы - демократическим принципам; - это право может быть непосредственно осуществлено именно на местном уровне; - существование облаченных реальной властью органов местного самоуправления обеспечивает эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление; - защита и укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в построение Европы, основанной на демократии и децентрализации власти; - все это предполагает существование местных органов самоуправления, созданных демократическим путем, имеющих широкую автономию в области своей компетенции, порядка ее осуществления и необходимых для этого средств". К источникам муниципального права международно-правового характера относятся решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы и Декларация о принципах местного самоуправления, принятая межпарламентской ассамблеей государств-участников СНГ. Признавая всю правовую политическую значимость Европейской хартии местного самоуправления для развития принципов самоуправления в нашей стране, следует учитывать правовую позицию Конституционного Суда РФ по вопросу соотношения Хартии и российского законодательства. В частности, в своём постановлении от 30 ноября 2000 г. Конституционный Суд РФ констатировал, что Конституция РФ и федеральные законы закрепляют более высокий, чем предусмотрено международными обязательствами России, уровень гарантий самостоятельности местного самоуправления62. В развитии правовой основы местного самоуправления выделяют четыре этапа: Первый период (с 1990 по 1993 гг.) - связан с началом формирования правовой основы местного самоуправления в РФ. 62 СЗ РФ. 2000. № 50. Ст. 4943. В этот период, как уже отмечалось в предшествующих лекциях, принимаются первые законы о местном самоуправлении, в частности Закон СССР 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Местное самоуправление осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. Союзные республики и автономные образования должны были разработать и принять собственные законодательные акты, регулирующие местное самоуправление. Закон РСФСР 1992 г. «О местном самоуправлении» в отличие от союзного ввёл в понятие местного самоуправления такой признак, как собственная ответственность населения, берущего на себя право принятия самостоятельных решений по вопросам местного значения. Закон РСФСР 1992 г. определял местное самоуправление как систему организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения на основе Конституции и законов Российской Федерации, конституций и законов республик в составе Российской Федерации. Закон РСФСР 1992 г. использовал такое понятие, как «муниципальная собственность». Местное самоуправление в соответствии с этим понятием осуществлялось в границах административно-территориальных единиц. В это же время на федеральном уровне были приняты законы от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации»63 и от 15 апреля 1993 г. «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краёв, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления»64. Второй этап развития правовой основы местного самоуправления (с октября 1993 по сентябрь 1995 гг.) связан с процессом реформирования системы местного самоуправления. 63 ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 45. Ст. 1491. 64 ВСНД и ВС РФ. 1993. № 18. Ст. 635. Правовой основой реформирования местного самоуправления явились указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления. К ним относится Указ Президента РФ от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации»65, Указ Президента РФ от 9 октября 1993 г. № 1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»66 и Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации»67. Деятельность Советов народных депутатов была прекращена, а их функции возлагались на местную администрацию. Было также утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в РФ на период поэтапной конституционной реформы. 22 декабря 1993 г. Президентом РФ был издан Указ № 2265 «О гарантиях местного самоуправления»68, который содержал положения об организации и деятельности органов местного самоуправления. В частности, устанавливалось, что решения органов местного самоуправления могут быть отменены только в судебном порядке, глава администрации может быть членом соответствующего представительного органа местного самоуправления. Изменялся характер взаимоотношений представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который стал именоваться главой местного самоуправления. Указы Президента на тот момент послужили правовой базой для принятия субъектами РФ соответствующих правовых актов по вопросам местного самоуправления. Однако упомянутые указы по вопросам местного значения были изданы до вступления в силу Конституции РФ (вступила в законную силу 25 декабря 1993 г). Третий период развития правовой основы местного самоуправления 1995 (с сентября 1995 по октябрь 2003 гг.) связан с принятием Федерального закона № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Закон вступил в законную силу 1 сентября 1995 г. 65 СААП РФ. 1993.№ 39. Ст. 3597. 66 СААП РФ. 1993.№ 41. Ст 3924. 67 СААП РФ. 1993. № 44. Ст. 4188. 68 СААП РФ. 1993. № 52. Ст. 5071. Федеральный закон № 154-ФЗ сохранил действия положений, закрепляющих полномочия местной администрации (ст. ст. 49-76), а также нормы, регулирующие вопросы территориального общественного самоуправления (ст. ст. 80-86). Федеральный закон установил трёхмесячный срок для приведения правовых актов субъектов РФ в соответствие с ним. Согласно принятому Федеральному закону Правительство РФ должно было разработать и представить на рассмотрение Государственной Думы следующие проекты: - федеральных законов, обеспечивающих приведение законодательства РФ, в том числе бюджетного и налогового, в соответствии с положениями данного Закона; - законодательных актов, обеспечивающих правовую защиту органов местного самоуправления; - законодательных актов, устанавливающих ответственность за воспрепятствование осуществлению прав граждан на местное самоуправление. Основные задачи в области формирования и развития правовой основы, с учётом положений Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления, были определены в Указе Президента РФ «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» от 15 октября 1999 г. № 1370, а также в Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований. После вступления в силу Федерального Закона 1995 г. был принят ряд федеральных законов, развивающих его положения: Четвёртый этап развития правовой основы местного самоуправления (с октября 2003 г. по настоящее время) связан с принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (далее - ФЗ № 131-ФЗ). Осуществляемое на его основе реформирование местного самоуправления направлено на создание наиболее оптимального механизма функционирования публичной власти в государстве. В системе мер прослеживается тенденция к правовому закреплению общих для всей системы местного самоуправления принципов её организации и деятельности, к определённой унификации её основных элементов, а также к централизации в определённых сферах функционирования институтов публичной власти. В основе этой тенденции лежит стремление чётко разграничить полномочия, ресурсы и ответственность каждого территориального уровня власти в государстве. Многие проблемные вопросы организации и деятельности местного самоуправления, его правового регулирования нашли отражение в новом ФЗ № 131-ФЗ, обновлённом региональном законодательстве о местном самоуправлении. Формирование и развитие правовой основы местного самоуправления осуществляется на основе многочисленных принципов, в частности на соблюдении иерархии правовых норм по юридической силе. Например, верховенство Конституции РФ и ФЗ № 131-ФЗ по отношению к федеральным законам и иным нормативным правовым актам РФ, регулирующим вопросы местного самоуправления или, например, верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», других федеральных законов по отношению к конституции (уставу), законам, иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, регулирующим вопросы организации местного самоуправления и устанавливающим права, обязанность и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.