§ 1. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
Проблема организации местного самоуправления в Москве и Санкт- Петербурге возникла в начале 90-х годов в связи с реформированием системы местного управления в целом. Столицы должны были стать своего рода полигоном для отработки принципов реформирования системы местных Советов. Впервые в современной российской истории в 1991 г. были проведены прямые выборы населением Москвы и Ленинграда руководителей исполнительной власти — мэров городов. Правовую основу реформирования органов власти в Москве и Ленинграде составляли постановления Президиума Верховного Совета РСФСР, аналогичные по статусу современным федеральным законам. В отношении Ленинграда это были Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 20 мая 1991 г. № 1260-1 «О структуре органов управления города Ленинграда» и Постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 8 июля 1991 г. № 1562-1 «О структуре и функциях органов представительной и исполнительной власти в Ленинграде». Представительную власть осуществляли городской и районные Советы народных депутатов. Правопреемником исполнительного комитета Ленинградского городского Совета народных депутатов становился избираемый населением мэр Ленинграда, а правопреемниками исполнительных комитетов районных Советов — районные администрации. Главу районной администрации назначал на должность мэр Ленинграда. Глава районной администрации мог быть отрешен от должности по решению соответствующего районного Совета народных депутатов большинством в 2/, голосов от числа полномочных депутатов. Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. №1617 «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации»1 районные Советы были распущены, а их функции Преданы соответствующим местным администрациям. Впоследствии районные администрации были включены в структуру Администрации Санкт-Петербурга, переименованы в территориальные управления, а затем вновь стали администрациями районов. В настоящее время администрации районов являются территориальными органами исполнительной власти Санкт-Петербурга. Федеральный закон 1995 г. в первоначальной редакции не предполагал каких-либо особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения. Между тем в советский период Московский и Ленинградский Советы народных депутатов относились к местным Советам, т. е., по современной классификации, эти города являлись муниципальными образованиями. Районные Советы народных депутатов (советы «районов в городе») обладали значительно меньшими полномочиями, нежели Советы в так называемых сельских районах. Полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения, которые в краях и областях осуществлялись на районном уровне, в Москве и Ленинграде распределялись между органами власти городского и районного уровня. Исполнить Федеральный закон 1995 г. для органов государственной власти Москвы и Санкт-Петербурга означало передать районным органам местного самоуправления полномочия, которые традиционно осуществлялись на общегородском уровне и чисто технически не могли решаться в рамках районов. Например, вопросы, связанные с транспортом, энерго-, газо-, тепло- и водоснабжением, многие другие вопросы могли быть решены только на общегородском уровне. Неудивительно, что введение местного самоуправления в городах федерального значения долгое время саботировалось городскими властями. Проблема организации местного самоуправления в городах федерального значения была решена так называемой поправкой Лужкова, Шишлова, Бабурина — Федеральным законом от 14 февраля 1997 г. № 55-ФЗ «О внесении дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"». Нормы этого Закона в значительной степени воспроизводятся в новом Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». 1. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях. Установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий. Внутригородская территория города федерального значения — это часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Таким образом, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» содержит два достаточно очевидных требования к территориям, на которых будет осуществляться местное самоуправление в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге: 1) внутригородские территории должны быть расположены на территории городов федерального значения; 2) в рамках данных территорий местное самоуправление должно осуществляться населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Города Москва и Санкт-Петербург включают в себя не только городскую территорию, но и так называемые пригородные территории. В Санкт- Петербурге расположенные на данных территориях муниципальные образования именуются городами и поселками. В связи с этим необходимо особо подчеркнуть, что на города федерального значения не распространяется общая классификация муниципальных образований: любое муниципальное образование, расположенное на территории Москвы и Санкт-Петербурга, является внутригородской территорией, а не поселением или муниципальным районом вне зависимости от того, расположено ли муниципальное образование на территории основной городской застройки или на пригородной территории. Кроме того, органы власти Москвы и Санкт-Петербурга нс связанв1 закрепленными в Федеральном законе формами выявления мнения населения, могут применяться любые другие формы. Так, в Санкт-Петербурге в настоящее время действует Закон Санкт-Петербурга «Об учете мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований»,2 предусматривающий проведение представительных опросов для выявления мнения граждан при установлении и изменении границ муниципальных образований. 2. Перечень вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 5 июня 2003 г. № 274-0 «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности абзаца второго пункта 3 статьи 6 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и жалобы администрации муниципального образования "Смольнинское" на нарушение той же нормой конституционных прав и свобод» указал, что особенности статуса городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, — территории которых как субъектов Российской Федерации, где в соответствии с прямым указанием Конституции Российской Федерации осуществляется государственная власть (ч. 2 ст. 11, ч. 1 ст. 77), совпадают с их территориями как городских поселений, где обязательным является осуществление местного самоуправления, — предопределяют необходимость принятия мер, в том числе законодательных, для разграничения государственной власти и местного самоуправления, с тем чтобы обеспечить баланс интересов города федерального значения как субъекта Российской Федерации и находящихся на его территории муниципальных образований, не допустить произвольное ограничение права населения на осуществление местного самоуправления. Таким образом, право субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно определять перечень вопросов местного значения не противоречит Конституции Российской Федерации. Категория «единство городского хозяйства», которая содержится как в Федеральном законе 1995 г., так и в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», не имеет однозначно определенного значения. Буквальная трактовка термина «городское хозяйство» означает городскую инфраструктуру, системы жизнеобеспечения населения, а также жилищно-коммунальное хозяйство. Между тем в городах федерального значения необходимо, пользуясь терминологией Конституционного Суда Российской Федерации, «обеспечить баланс интересов города федерального значения как субъекта Российской Федерации и находящихся на его территории муниципальных образований», а эта задача выходит далеко за пределы городского хозяйства в узком смысле. Так, единые градостроительные правила напрямую не связаны с городским хозяйством, однако они имеют существенное значение для развития мегаполиса. Фактически городам федерального значения предоставляется право самостоятельно определять перечень вопросов местного значения на своей территории исходя из специфики каждого из субъектов Российской Федерации. Санкт-Петербург в настоящее время продвинулся несколько дальше Москвы по пути создания полноценного самоуправления. Законом Санкт-Петербурга «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»3 за муниципальными образованиями в Санкт-Петербурге закреплен достаточно широкий круг вопросов, причем города и поселки наделены большей компетенцией, нежели муниципальные образования, расположенные на территории основной городской застройки. 3. Источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Иной, меньший по сравнению с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» перечень вопросов местного значения, закрепленных за внутригородскими муниципальными образованиями, неизбежно влечет за собой меньший объем доходов, поступающих в местные бюджеты. Позиция законодателя вполне логична. В Санкт-Петербурге перечень доходов местных бюджетов муниципальных образований определяется ежегодно законом Санкт-Петербурга о бюджете Санкт-Петербурга на соответствующий год. Доходы определяются в соответствии с классификацией Бюджетного кодекса Российской Федерации: налоговые доходы, неналоговые доходы и безвозмездные перечисления. Очевидно, что законодатель, устанавливая финансовые особенности местного самоуправления в городах федерального значения, имел в виду прежде всего налоговые доходы. Однако из содержания нормы следует, что неналоговые доходы и безвозмездные перечисления будут поступать в местные бюджеты только в случае, если это прямо указано в законе Москвы или Санкт-Петербурга. 4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт- Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. В муниципальную собственность должно быть передано имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, установленными для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации — городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга. Кроме того, в муниципальной собственности внутригородских муниципальных образований городов федерального значения находятся: — имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; — имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Формулировка закона относительно «состава муниципального имущества» не вполне корректна. Очевидно, что закон субъекта Российской Федерации не должен определять полный перечень имущества, находящегося в муниципальной собственности. Такой подход может довести до абсурдных ситуаций, когда региональным законом утверждается перечень мебели и канцелярских принадлежностей органов местного самоуправления. Речь идет о том, что передача имущества из государственной собственности Москвы и Санкт-Петербурга в муниципальную собственность должна осуществляться законами данных субъектов Российской Федерации. Необходимо особо подчеркнуть: законами Москвы и Санкт- Петербурга должна осуществляться передача в муниципальную собственность конкретных объектов.
Еще по теме § 1. Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге: