1. Организационные основы местного самоуправления: понятие и развитие
Организационные правовые основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм - принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением порядка образования органов местного самоуправления, их статуса, компетенции, форм и методов деятельности74. В своём развитии организационные основы современного местного самоуправления прошли несколько периодов: от местных Советов народных депутатов до современного их состояния. Процесс реформирования местного самоуправления начался, как известно, с начала 90-х годов прошлого столетия - от советской модели к её организации в новом облике на началах самоуправления, получивших закрепление в Законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и в Законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). В соответствии с Законом РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» местными органами власти в районах, городах, районах в городах, посёлках, сельсоветах являлись соответствующие им Советы Муниципальное право : учебник. изд. 3-е перераб. и доп. / под ред. Ю.А. Дмитриева. М.: Изд-во Эксмо, 2005. С. 585. народных депутатов. Органами управления административно -территориальных единиц выступала местная администрация. В середине 90-х годов ХХ столетия реформирование местного самоуправления осуществлялось посредством президентских указав. Этот период в юридической литературе получил впоследствии наименование «президентского этапа реформирования местного самоуправления». Указы Президента РФ по вопросам местного значения содержали положения в отдельных случаях не всегда соответствующие установлениям Конституции РФ, однако они послужили основой для принятия субъектами Федерации собственных нормативно-правовых актов. Существенно изменился характер взаимодействия представительных органов местного самоуправления и глав администрации, которые в соответствии с Указом Президента РФ «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» от 26 октября 1993 г. стали именоваться главами местного самоуправления». Формирование местной администрации осуществлялось в различных регионах страны по-разному, в зависимости от установок правовых актов об организации местного самоуправления, принятых субъектами Федерации. Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления устанавливали, по существу, приоритет администрации в её взаимоотношениях с представительными органами местного самоуправления. В частности, представительный орган местного самоуправления созывался на свои заседания по решению соответствующего главы местного самоуправления (главы администрации). Кроме того, решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимались представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления. Глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа и являлся в то же время главой местной администрации. С вступлением в силу Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ стали постепенно в муниципальной практике утверждаться конституционные принципы формирования и организации деятельности органов местного самоуправления. Следует заметить, что этому в большей степени способствовали вступление России в 1996 г. в Совет Европы и ратификация в 1998 г. Европейской хартии местного самоуправления, а также принятие Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» № 8-ФЗ 1998 г. Продолжился процесс формирования соответствующего законодательства субъектов Федерации. Законодатель, основываясь на признании организационной самостоятельности местного самоуправления, предоставил муниципальным образованиям возможность выбора различных организационных моделей формирования своих органов. Федеральный закон 1995 г. предусматривал возможность замены представительного органа в небольших муниципальных образованиях собранием (сходом) граждан. Федеральный закон 1995 г., гарантируя организационную самостоятельность местного самоуправления, определил вопросы, относящиеся к ведению муниципальных образований. В рассматриваемый период уставы многих муниципальных образований предусматривали возможность главам муниципальных образований совмещать должности: главы администрации муниципального образования и председателя представительного органа. Это не противоречило положениям закона, однако препятствовало развитию демократического процесса в деятельности органов местного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования органы местного самоуправления признавались юридическими лицами без государственной регистрации их в качестве таковых. Наименования и виды правовых актов, издаваемых органами местного самоуправления, полномочия по их изданию и порядок их принятия не регулировались законодательно, а определялись уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов Федерации. В этот период разнообразие принимаемых актов местного самоуправления было весьма значительным. Современному развитию организационных основ местного самоуправления положило начало принятие нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., существенно скорректировавшим полномочия регионов в самоуправленческой области. Указанный закон унифицировал организационную структуру местного самоуправления в субъектах РФ, согласно которой более детально регулируются многие организационные вопросы местного самоуправления. В соответствии с положениями Федерального закона № 131-ФЗ в субъектах РФ стала складываться однотипная структура органов местного самоуправления, установлены единые требования к организации работы представительных органов местного самоуправления, порядку замещения должностей глав местной администрации, к наименованию, видам и порядку принятия муниципальных правовых актов и т. д. Федеральным законом № 131-ФЗ установлены общие организационные принципы организации местного самоуправления: - органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; - органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; - структура органов местного самоуправления определяется муниципальными образованиями самостоятельно, с учётом требований федерального закона № 131-ФЗ 2003 г. и обязательным наличием в ней представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования и местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных этим законом; - структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации; в структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации; - органы местного самоуправления наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными полномочиями в порядке, установленном настоящим законом; - порядок формирования, срок полномочий, подотчётность, под - контрольность органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования; - подчинение органа или должностного лица местного самоуправления одного муниципального образования органу или должностному лицу местного самоуправления другого муниципального образования не допускается; - представительный орган избирается на муниципальных выборах, а также может формироваться иным способом, установленным законом; - соблюдение требований о минимальной численности депутатов представительного органа; - глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, за исключением случаев, предусмотренных законом - руководство местной администрацией осуществляется её главой на принципах единоначалия; - финансирование расходов на содержание органов местного самоуправления осуществляется исключительно за счёт собственных доходов бюджетов соответствующих муниципальных образований и других. Более подробно указанные выше организационные принципы рассматриваются в учебниках О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, в которых представлены этапы развития организационных основ местного самоуправления и вопросы правового регулирования его структуры75. Следует заметить, что в некоторых изданиях может быть представлено иное количество принципов, если авторы предпочитают рассматривать более детальную их дифференциацию. Формирование организационной структуры муниципального образования определяется соблюдением свойственных ей принципов организации местного самоуправления, на что указывает С.А. Авакьян76, под ус Кутафин, О.Е., Фадеев, В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 322-339. 76 Местное самоуправление России : учебник для вузов / отв. ред. С.А. Авакьян М.: Проспект, 2010. С. 95. которыми понимаются основополагающие требования, с учётом которых строится его система и определяются направления деятельности. К числу таких принципов организации местного самоуправления на основе изучения законодательства и практики С.А Авакьян, например, относит: - принцип организации местного самоуправления в интересах населения; - принцип самостоятельности местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью; - принцип многообразия организационных форм местного самоуправления; - принцип гласности местного самоуправления; - принцип соблюдения прав и свобод человека и гражданина, законность в осуществлении местного самоуправления; - принцип государственной гарантированности местного самоуправления. С учётом практической значимости создания оптимальной организационной структуры муниципальных образований целесообразно рассмотреть именно выделенные С.А. Авакьяном общие принципы организации, особенно принцип многообразия организационных форм местного самоуправления.