<<
>>

§ 4. Муниципальное образование как субъект права

Муниципальное образование, исходя из определений, содержащихся в ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», — это населенная территория, в рамках которой осуществляется местное самоуправление.
Вместе с тем очевидно, что муниципальное образование является самостоятельным субъектом права. В частности, именно за муниципальными образованиями закрепляются вопросы местного значения, муниципальные образования являются субъектами права муниципальной собственности. В последнее время предпринимаются попытки использовать свойственную праву ряда европейских стран конструкцию юридического лица публичного права для определения правового статуса государства и муниципальных образований. Муниципальные образования именуются «корпорациями публичного права».13 В. А. Горожанин полагает, что муниципальное образование является «юридическим лицом публичного права, институт которого Гражданский кодекс формально не признает, но по существу исходит из него при наделении муниципальных образований гражданской правосубъектностью».14 Высказывается даже мнение, что «государство, федеральные и муниципальные образования в совокупности представляют отдельную организационно-правовую форму публично- Последний вариант использовался достаточно редко. При его реализации возникали практически непреодолимые трудности, связанные с разграничением вопросов местного значения, источников доходов и муниципальной собственности. В значительной части субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления были образованы на уровне районов и городов областного (краевого, республиканского) значения. С точки зрения взаимодействия регионального и муниципального уровней власти такой вариант оптимален: гораздо проще наладить организационные, межбюджетные, а в отдельных случаях и контрольные отношения с несколькими десятками районов, чем с сотней волостей (сельсоветов) и населенных пунктов.
Однако формирование органов местного самоуправления на уровне районов не решило проблему организации управления в нижестоящих территориальных образованиях. Волостные, сельские и поселковые администрации или аналогичные им органы формировались путем назначения их руководителей главами муниципальных образований районного уровня (реже — с участием представительных органов местного самоуправления, собраний (сходов) граждан и органов территориального общественного самоуправления). Возникала парадоксальная ситуация: местное самоуправление сформировано, но наиболее близкие к населению органы им не избираются, а назначаются «сверху». Порядок формирования, впрочем, не имеет в данном случае принципиального значения. Администрации, финансируемые по смете доходов и расходов, фактически — в режиме бюджетных учреждений — оказались лишены собственных доходных источников, какой-либо финансовой самостоятельности и, как следствие, возможности эффективно и оперативно решать текущие проблемы населения. Вместе с тем формирование органов местного самоуправления на уровне населенных пунктов и сельских территорий также имеет свои недостатки. Современное территориальное устройство субъектов Российской Федерации практически в неизменном виде существует с 70-х годов прошлого века. Вся инфраструктура создавалась с учетом районного деления. На практике это выражалось в приоритетном развитии районных центров, в которых размещались объекты общерайонного значения (больницы, транспортные предприятия). В отрыве от районной инфраструктуры поселения и сельские территории (за исключением районных центров) неизбежно сталкивались с существенными трудностями. В советский период советы и исполнительные комитеты создавались на уровне сельсоветов и районов. Областные и краевые советы также относились к местным. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из необходимости создания по всей стране двухуровневой системы местного самоуправления: муниципальные образования должны быть образованы как на уровне поселений, так и на уровне районов, предусматривается сочетание территориального и поселенческого принципов: образуются «базовые» муниципальные образования — поселения, а для решения вопросов межмуниципального характера образуются муниципальные районы. Отдельные городские поселения могут наделяться статусом городского округа и не входить в состав муниципального района.
Смысл законодательных предложений в принципе ясен: образовать местное самоуправление на низшем территориальном уровне строго по поселенческому принципу. Однако территориальный, а не поселенческий характер публичного управления в сельской местности сложно отнести к пережиткам советской системы. Земское управление в России строилось строго по территориальному принципу, а сельсоветы как территориальные единицы появились в результате административно-территориальной реформы 1 ЮЗ-1929 гг. как результат разукрупнения волостей. Необходимость решительного отказа от отечественной управленческой традиции вызывает определенные сомнения. В соответствии с Федеральным законом 1995 г. вопросы территориальной организации местного самоуправления регулировались субъектами Российской Федерации. Формально Конституция Российской Федерации требовала учитывать мнение населения при решении территориальных вопросов. На практике же мнение выясняется только при изменении границ муниципальных образований (как правило, проводился местный референдум). Вопрос о территориальном уровне, на котором осуществляется местное самоуправление, решался органами власти субъектов Российской Федерации, исходя из собственных представлений о должном. Существовали три различных варианта: образование органов местного самоуправления: на уровне районов; на уровне поселений и сельских территорий; на уровне районов и нижестоящих территориальных образований одновременно. положения для столиц и ряда других крупных городов (например, Одессы), однако с 1870 г. они утратили силу. В советский период местные советы и их исполнительные комитеты создавались на уровне поселков и городов. Конституция Российской Федерации ориентирует законодателя на поселенческий принцип организации местного самоуправления. В ст. 131 указывается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях. Территориальный принцип организации местного самоуправления состоит в преимущественном формировании муниципальных образований в пределах территориальных единиц, не являющихся поселениями.
Самоуправление по территориальному принципу образуется в сельской местности либо на территориальных уровнях выше поселения (район, уезд, провинция, округ). Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач. Государственное управление должно осуществляться повсеместно, а не только в местах компактного проживания граждан. Поэтому для целей государственного управления в большей степени подходит территориальный, а не поселенческий принцип. В Западной Европе провинции, департаменты и иные подобные образования создавались исключительно в целях государственного управления на местах. Департаменты во Франции и провинции в Италии совершенно сознательно формировались вне связи с историческими границами, поскольку государства решали вопрос сохранения национального единства и минимизации влияния традиционной аристократии на государственную жизнь. Постепенно в территориальных единицах образовывались консультативные органы, затем представительные органы власти, а в ряде государств (например, в Италии) управление на данных территориях было в значительной степени передано от центральной администрации местным выборным органам. В России самоуправление по территориальному принципу было создано в 1864 г. и функционировало на основании Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890 гг. Примечательно, что на уровне волостей земское самоуправление так и не было введено. Сочетание двух способов управления зависит от государственного устройства, национальных, исторических, иных традиций государства, что в полной мере относится к Российской Федерации.
<< | >>
Источник: Кудилинский М. Н., Шевелева И. А.. Муниципальное право России: Учебник. 2005

Еще по теме § 4. Муниципальное образование как субъект права:

  1. 4.9. Принципы современного российского административного права
  2. 14.1. Частная собственность граждан и юридических лиц. Приватизация государственного и муниципального имущества
  3. § 1. Особенности пределов и ограничений права собственности на водные объекты
  4. § 1. О понятии субъекта права
  5. § 2. Виды юридических лиц публичного права
  6. § 1. Особенности органов публичной власти как субъектов права
  7. § 1. Особенности учреждений публичной власти как субъектов права
  8. § 2. Федеральные источники конституционного права
  9. § 2. Субъекты конституционно-правовых отношений
  10. § 4. Муниципальное образование как субъект права
  11. Лекция 1. МУНИЦИПАЛЬНОЕ ОБРАЗОВАНИЕ: ПОНЯТИЕ, СУЩНОСТЬ, ТИПОЛОГИЯ
  12. Тема 5 Субъекты гражданских прав
  13. § 4. К вопросу о комплексности жилищного права
  14. Занятие 1 Тема 1. Конституционное право как отрасль права
  15. § 1. Граждане (физические лица)как субъекты гражданского и торгового права
  16. §1. Право граждан на обращение как субъективное право, его соотношение с иными конституционными правами и свободами граждан
  17. 1.3 Место конституционного права на среднее профессиональное образование в системе прав и свобод человека и гражданина
  18. 2.3 Реализация конституционного права на среднее профессиональное образование: понятие, стадии, субъекты
- Авторское право - Аграрное право - Адвокатура - Административное право - Административный процесс - Акционерное право - Бюджетная система - Горное право‎ - Гражданский процесс - Гражданское право - Гражданское право зарубежных стран - Договорное право - Европейское право‎ - Жилищное право - Законы и кодексы - Избирательное право - Информационное право - Исполнительное производство - История политических учений - Коммерческое право - Конкурсное право - Конституционное право зарубежных стран - Конституционное право России - Криминалистика - Криминалистическая методика - Криминальная психология - Криминология - Международное право - Муниципальное право - Налоговое право - Наследственное право - Нотариат - Образовательное право - Оперативно-розыскная деятельность - Права человека - Право интеллектуальной собственности - Право собственности - Право социального обеспечения - Право юридических лиц - Правовая статистика - Правоведение - Правовое обеспечение профессиональной деятельности - Правоохранительные органы - Предпринимательское право - Прокурорский надзор - Римское право - Семейное право - Социология права - Сравнительное правоведение - Страховое право - Судебная психиатрия - Судебная экспертиза - Судебное дело - Судебные и правоохранительные органы - Таможенное право - Теория и история государства и права - Транспортное право - Трудовое право - Уголовное право - Уголовный процесс - Философия права - Финансовое право - Экологическое право‎ - Ювенальное право - Юридическая антропология‎ - Юридическая периодика и сборники - Юридическая техника - Юридическая этика -