14.1. Понятие, основания и виды ответственности в муниципальном праве
Процесс демократизации Российского государства, децентрализации государственного управления возродил интерес к идее местного самоуправлен ия. Важнейшим этапом в создании органов местного самоуправления явилось принятие Конституции РФ в 1993 г., которая закрепила общетеоретическую конструкцию местного самоуправления как автономную систему деятельности населения определенной территории по решению вопросов местного значения. Принятие в 2003 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который наделил должностные лица и органы местного самоуправления широким кругом полномочий, привело к установлению основания и формы их ответственности перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическим и лицами. Вполне закономерно, что формирование демократического, правового государства обусловило возрастание роли и значения юридической ответственности, в том числе органов и должностных лиц местного самоуправления1. Рассматривая вопрос о понятии ответственности в муниципальном праве, большинство авторов, прежде всего, выделяют субъекты такой ответственности, а также неблагоприятные для них правовые последствия, когорые могут наступить при определенных условиях2. Гак, О.Е. Кутафин и В. И Фадеев определяют, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления — это неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, ненадлежащее осуществление своих задач и функций3. Н.В. Постовой полагает, что ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субьекгам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений4. Согласно ст. 70. 71, 76 Федерального закона. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъектами муниципально-правовой ответственности являются: • органы местного самоуправления; • депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные и иные должностные лица местного самоуправления. Органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед государством (ст. 70), физическими и юридическими лицами (ст. 76); депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления — перед населением (ст. 72). В современной науке существует точка фения о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, является разновидностью конституцией но-правовой ответственности5. 1 В Послании Президента России Федеральному Собранию 10 мая 2006 г. (Российская газета. 2006. II мая) особое внимание бизнесменов с миллиардным состоянием и чиновников любою ранга обращено на то, что «государство не будет беспечно взирать на их деятельность, если они извлекают незаконную выгоду из особых отношений друг с другом». По мнению главы Российского государства. «социальная ответственность должна быть основой деятельности и чиновников, и представителей бизнеса, и они обязаны помнить, что источником блаюполучия и процветания России является народ». 2 /7 /7 Овчинников, А.И. Писарев. Муниципальное право России. М.: Эксмо, 2007. 3 Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Юрисзь, 2003. С, 540. 4 Постовой И В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 322. 5 См., например: Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. № 6. Так. по оценке Д.Т. Шона, * Конституционная ответственность — отрицательная оценка государством деятельности гражданина, государственного органа..., а также мера принуждения, реализация санкции правовой нормы»1. Существуют и другие точки зрения. Так, Н.А. Боброва считает, что конституционная ответственность есть ответственность власти, ответственность за состояние законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственного аппарата и его представителей2. При этом Н.А. Боброва и Т.Д. Зражсвская обоснованно указывают на то обстоятельство, что между государственно- правовой и конституционной ответственностью поставить абсолютный знак равенства нельзя3. Отмечается также, что круг субъектов конституционной огветст- вснности достаточно ограничен. К ним относятся высшие, региональные, местные органы власти, депутаты, т.е. те структуры и те лица, которые принимают наиболее важные государственные решения. Отличительная черта этого вида юридической ответственности заключается в том, что только в определенных случаях эта ответственность нс требует наличия вины того или иного лица, устанавливаемой в особых процедурных формах. Указанные обстоятельства позволяют сделать вывод о том, что ответственность субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления, несмотря на ряд общих признаков (особенности субъектов ответственности, возможность наступления ответственности без учета вины конкретного лица и др.). не сводится к определенной разновидности конституционно-правовой ответстве н ности. 1 Шоп Д.Т. Конституционная ответственность // Государство и право. 1995. N° 7. С. 41-43. 2 Боброва И АЗражсвская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм. Воронеж, 1985. С, 26. 3Та.м же. С. 69—70. Однако в российской науке высказывается и противоположная позиция, например. Л.А. Нуднснко, который связывает попытки разделить государственно-правовую и конституционно-правовую ответственность с терминологическим спором о наименовании соответствующей отрасли права см.; Наценка Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государстве иной власти в Российской Федерации. Сиб.: Юридический центр Пресс, 2004. С. 362. По дискуссии о конституционно-правовой ответственности см. также: Авакьян С.А. Санкции в советском государственном нраве // Советское государство и право. 1973. № 1; Авакьян С А. Государственно-правовая ответе гвснпость // Советское государство и право. 1975. № 10; Конституционно- правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран /Под ред. С.Л. Лвакьяна. М.: И за-во МГУ. 2001; Конбрашсв А.А. Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и законодательного регулирования в Российской Федерации. Красноярск: Сибирский юридический институт МВД РФ, 1999. Об этом, в частности, свидетельствуют 1) что муниципально-правовая ответственность является разновидностью публично-властного принуждения, а не государственного принуждения в «чистом» виде как конституционно-правовая ответственность; 2) использование норм различных отраслей права при определении мер ответственности, применяемых к органам и должностным лицам местного самоуправления; 3) особый круг субъектов муниципально-правовой ответственности (в них нс включаются органы государственной власти, в то время как в число субъектов конституционной ответственности следует включить также органы государственной власти); 4) иные основания ответственности (в частности, отзыв выборного должностного лица местного самоуправления осуществляется по инициативе населения в порядке и на основаниях, предусмотренных законом и уставами муниципальных образований); 5) привлечение к муниципально-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоупра&ления, которые могут осуществлять специально на это уполномоченные органы или должностные лица как местного самоуправления, так и вышестоящие органы и должностные лица государственной власти; 6) муниципально-правовая ' гветствепность применяется в случае нарушения соответствующими субъектами нормативных правовых ак"ов о местном самоуправлении; 7) самостоятельная система нормативных правовых актов, предусматривающих данные виды ответственности. Представляется, что муниципально-правовая ответственность — это самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования муниципального права. Муниципально-правовые санкции могут быть классифицированы на правовосстановительные, i греду ггредительные и меры взыскания. К числу правовосстановительных санкций следует отнести факты придания судом муниципального правового акта не соответствующим Конституции, федеральным законам, конституциям (уставам) и законам субъектов РФ и прекращения действия такого акта. Согласно требованиям ст. 73 и 74 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» принятие судом такого рода решения является основанием для возбуждения процедуры досрочного прекращения полномочий соответствующих органов и должностных лиц местного самоуг травления. Предупредителыме санкции направлены на предостережение субъекта муниципально-правовой ответственности от наступления в его отношении мер взыскания в случае неисполнения им правовых предписаний суда. Таковыми санкциями можно считать содержащиеся в указанных статьях положения о том, что в случае непринятия представительным органом местного самоуправления в пределах своих полномочий мер по исполнению решений суда в течение трех месяцев, а главой муниципальною образования (главой местной администрации) — двух месяцев принимаются меры гю досрочному прекращению их Полномочий. К мерам взыскания могут быть отнесены муниципально-правовые санкции, связанные с досрочным прекращением полномочий органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, согласно ст. 73 данного Федерального закона полномочия представительного органа муниципального образования досрочно прекращаются на основе закона субъекта РФ о его роспуске В соответствии со сг. 74 Закона глава муниципального образования может быть досрочно отрешен от должности высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ; Такая санкция муниципально-правовой ответственности, как отзыв, предусматривается только применительно к избранным населением депутатам и выборным должностным лицам местного самоуправления и членам выборных органов местного самоуправления. Применительно к должностным лицам местного самоуправления может! наступить ответственность, предусмотренная Уголовным кодексом РФ, вследствие чего могут быть назначены соответствующие виды наказаний. Прежде всего, остановимся на уголовной ответственности. Так, уголовной ответственности подлежит должностное лицо местного самоуправления, виновное в злоупотреблении должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ), в превышении должностных полномочий (ст. 286), в неправомерном отказе в предоставлении информации, а также в предоставлении заведомо неполной либо ложной информации Федеральному Собранию или Счетной палате РФ (ст 287;, в незаконном участии в предпринимательской деятельности (ст. 289), в получении взятки (ст. 290), в служебном подлоге (ст 292), в халатности (с г. 293). Процедура ответственности подробным образом репиментнрована действу ющим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации. На наш взгляд, должностное лицо органа местного самоуправления, привлеченное к уголовной ответственности, не может исполнять служебных полномочий, даже если оно нс лишается свободы. По нашему мнению, такое противоправное поведение может явиться основанием для утраты доверия населения и досрочного прекращения полномочий муниципального служащего. Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения. Органы и должностные лица местною самоуправления несут административную ответственность как за собственные Противоправные деяния, так и За издание ими актов, нарушающих законодательство, а также за непринятие мер по обеспечению выполнения правил подчиненными липами В соответствии со ст. 2.1 Кодекса Г’Ф об административных правонарушениях1 административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, m которое Кодексом или законами субъектов РФ об административных правонарушениях установлена административная ответственность. В соответствии со ст. 2.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях Российской Федерации должностное лицо подлежит административной ответственности в случае совершения им админист- раливною правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей2. Конкретные составы административных правонарушений устанавливаю гея в КоАП РФ иных федеральных законах, законах субъектов РФ, а нередко и подзаконных нормативных актах. Перечень этих составов достаточно рашо- образен и привязывается к конкретной сфере управления. Примером могут служить Закон Ставропольского края от 4 марта 2005 г. 14-кз «Об административных правонарушениях в Ставропольском крае»3. Кодекс Кабарди но-Баз карской Республики об административных правонарушениях от 22 июля 2003 г. № 66-РЗ4 и др. Другой формой привлечения должностных лиц местного самоуправления выступает дисциплинарная ответственность. которая наступает в случае нарушения ими правил поведения, установленных Трудовым кодексом РФ, Федеральным шконом «О муниципальной службе в Российской Федерации», уставами мунииипапьных образований. правилами внутреннего трудового распорядка, положениями, правилами. На муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта РФ. Примером может служить Закон Ставропольского края от 3 декабря 2002 г. № 60-кз «Об ответственности должностных лиц за несоблюдение законов и других нормативных правовых актов Ставропольского края»5. 1 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1. 2 Пол должностным липом в Кодексе понимается лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осущеслпаяющее функции представителя власти, т.е. наделенное в устлноаленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц. нс находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно- хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных шли муниципальных организациях, а также в Вооруженных Силах РФ, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации. 3 Ставропольская правда. 2005. 11 марта. 4 Кабардино-Балкарская правда. 2003. 25 июля. 5 Ставропольская правда. 2002. 6 декабря. Одним из базовых нормативных актов, предусматривающих дисциплинарную ответственность, выступает Трудовой кодеке РФ1. В соответствии со ст. 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка, т.с. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей, работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание; выговор; увольнение по соответствующим основаниям Федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине для отдельных категорий работников могут быть предусмотрены и другие дисциплинарные взыскания. Отсутствие в субьекте РФ соответствующего закона не исключает возможности для урегулирования муниципальными уставами вопросов отзыва выборного лица. Кроме того. Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 2 апреля 2002 г. № 7-П прямо указал, что законы субъектов РФ во всяком случае не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порялок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования Самостоятельность муниципальных образований в правовом регулировании института отзыва предполагает возможность либо установления непосредственно в уставе процедуры отзыва, включая дополнительные гарантии прав его участников, либо отсылки к регулирующему данную процедуру закону субъекта РФ, подлежащему применению при проведении отзыва в муниципальном образовании2. В настоящее время на федеральном уровне отсутствуют единые основы, регламентирующие процедуру привлечения к ответственности перед населением субъектов правоотношений, связанных с осуществлением местного самоуправления. Существующие региональные законы, посвященные вопросам ответственности органов местного самоуправления перед населением, разнообразны как по содержанию, так и по наименованиям Особо следует отметить Кодекс о выборах, референдумах и отзыве выборных лиц Воронежской области от 22 июля 2003 г. № 42-03-', Представляющий собой свод законов, регламентирующих как избирательный процесс, порядок проведения схода, .местного референдума, так и отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления. Гражданско-правовая ответственность наступает за совершение гражданского правонарушения и состоит в применении санкций в основном имущественного характера, обозначает возложение обязанности возместить вред (ущерб) физическим, юридическим лицам. 1 СЗ РФ. 2002. № 1. Ст. 3. 2 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 апреля 2002 г. № 7-П // Российская газета. 2002. 10 апреля. J Коммуна. 2003. № 111. 29 июля. Согласно с г. 16 и 1069 Г ра.+сданского кодекса РФ у бы гки или вред, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту' акта органа местною самоуправления, подлежат возмещению за счет казны муниципального образования. При этом, в отличие от юридических лиц, граждане могут требовать за причинение убытков и вреда в сфере властно-административных отношений и компенсацию морааного вреда В муниципальных отношениях имеет место муниципалы ю-правовая ответственность, которая может выполнять не только карательную, но и восстановительную, предупредительную и воспитательную функции Она представляет собой обусловленную нормами Конституции РФ, федеральных законов, законов субъектов РФ, уставов муниципальных об- разований необходимость органов местного самоу правления отвечать за свое юридически значимое поведение в установленном порядке и действовать в соответствии с возложенными на них обязанностями, а в случае отклонения — ripe герпевать определенные лишения1. Ответственность органов и должное гных лиц местного самоуправления — самостоятельное правовое явление, характеризующее процесс осуществления местного самоуправления и находящееся в сфере правового регулирования .муниципального права. Такая ответственность проявляется в единстве позитивного и негативного аспектов. В самом общем виде ее позитивный смысл возникает из обязанности субъектов юридической ответственности осуществлять положительные действия, точно следуя требованиям текущего законодательства и муниципальных правовых актов. Негативный аспект связан с наступлением для ответственных субъектов неблагоприятных последствий в случаях нарушения ими правовых норм, ненадлежащего осуществления своих задач и функций. Позитивная ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления предусматривается за решение соответствующих вопросов местного значения, а негативная — наступает в результате утраты доверия населения, а также в случае нарушения действующего законодательства (ответе гвенность перся государством, физическими и юридическими лицами). Особенностью отношений, регулируем их институтом муниципально-правовой ответственности, является то, что они возникают в области местного самоуправления, которое согласно Конституциям РФ определяется нс только как область гражданской инициативы и общественной активности населения, но и как самостоятель- 1 Кокотов А. И., Со юматкчы А.С. Муниципальное право России. М., 2005. С. 318-319. ный уровень организации муниципальной власти, создаваемой для решения вопросов местного значения. Таким образом, муниципально-правовая ответственность — особый вид юридической ответственности, направленный на охрану интересов населения муниципального образования, законных интересов доминирующей части местного сообщества. Данный вид ответственности обеспечен спсциальным набором санкций, применяемых к специальному субъекту (населению, выборным, должностным лицам и органам местного самоуправления) за совершение особого вида правонарушения — муниципального деликта.