11.1. Понятие и система гарантии местного самоуправления
В современной правовой науке гарантии прав и свобод принято определять как «условия и средства, которые обеспечивают их фактическую реализацию и падежную охрану (защиту)»1. Абсолютно справедливой является точка зрения большинства ученых-правоведов о том, что отдельно взятая гарантия не способна обеспечить необходимый результат. Еще в 80-х г. XX в. Н.В. Витрук указывал па то, что все гарантии «действуют нс изолированно, а в тесном, неразрывном единстве, в системе»2. По нашему мнению, под системой гарантий местного самоуправления в Российской Федерации необходимо понимать совокупность объективно существующих и санкционированных государством условий и средств, благодаря которым и при помощи которых обеспечиваются фактическая реализация и надежная защита местного самоуправления как права населения и формы народовластия. Гарантии местного самоуправления устанавливаются и обеспечиваются государством в лице органов государственной власти и их должностных лиц. Местное самоуправление — это сложное и многогранное явление, что подтверждается большим разнообразием подходов к пониманию его сущности Следовательно, и система гарантий местного 1 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. М.: Наука, 1979. С. 194. 2 Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985. С. 38. самоуправления вслед за его содержанием будет являться сложной и, возможно, в зависимости от подхода к пониманию местного самоуправления нужно будет разрабатывать соответствующую систему гарантий местного самоуправления. Рассмотрим лишь несколько подходов. Если мы будем рассматривать местное самоуправление как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, возможно применять систему гарантий реализации прав и свобод личности. Установление гарантий прав и свобод человека и гражданина — непременный атрибут любого правового демократического государства, в том числе Российской Федерации Действительная гарантированность нрав и свобод позволяет личности чувствовать себя полноправным членом общества, свободным и самостоятельным, а главное — защищенным. На сегодняшний день юридической наукой разработано несколько классификаций гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина, сходных по существу и различных по критерию классифицирования. Дадим краткую характеристику некоторым из них. С.А. Авакьян предложил следующую классификацию гарантий «осуществления и охраны основных прав и свобод, исполнения обязанностей человека и гражданина»1: материальные гарантии; организационные гарантии; духовные гарантии; юридические гарантии. М.В. Баглай предложил классификацию «конституционных гарантий прав и свобод»2, основанную на непосредственном действии норм Конституции РФ 1993 г., состоящую из общих гарантий прав и свобод человека и гражданина; конституционных гарантий правосудия. Как мы видим, в приведенных классификациях гарантий реализации прав и свобод личности особое место отводится юридических! гарантиям, что обусловлено их особой значимостью в деле обеспечения прав и свобод человека и гражданина, кроме того, всеми авторами выделяются так называемые общие гарантии реализации прав и свобод. По нашему мнению, общие гарантии необходимо понимать как совокупность политических, экономических и духовных условий, обеспечивающих реализацию прав и свобод человека и гражданина. Специальные (юридические) гарантии реализации прав и свобод человека и 1 Авакьян С.А. Комет гуционное право России: Учебный курс. В 2-х т. Т. 1. М.: Юристъ, 2005. С. 683-687. 2 Багяаи М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. 5-е изд., изм. и доп. М.: Норма, 2005. С. 27S—291. гражданина — это специфические правовые условия и средства обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина. Ранее было отмечено, что право на местное самоуправление не от носи гем к субъективным правам личности. В то же время к нему вполне может быть применима теоретическая конструкция гарантий реализации прав и свобод человека и гражданина. В отношении права на осуществление местного самоуправления сказанное выше будет означать, что это право защищается государством посредством объективно существующей системы гарантии, включающей в себя разнообразные условия и средства общего и специального характера. Как отмечалось ранее, в действующем Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление понимается именно как форма народовластия, соответственно, представляется возможным рассмотреть систему гарантий местного самоуправления как формы народовластия. В чем-то эта система будет схожа с системой гарантий права на осуществление местного самоуправления, может быть рассмотрена как продолжение системы гарантий права на местное самоуправление. Представляется возможным представить систему гарантий местного самоуправления в виде двух больших частей: общих гарантий и специальных (юридических) гарантий. Соответствен н о, к общим гарантиям местного самоуправления будем относить такие экономические, политические и духовные условия, которые обусловливают возможность нормальной реализации местного самоуправления, хотя и могут иметь к местному самоуправлению весьма косвенное отношение. Экономические гарантии местного самоуправления. Указанный блок общих гарантий местного самоуправления имеет очень важное значение для эффективной реализации местного самоуправления на всей территории Российской Федерации. Эти гарантии «призваны создать материально-техническую и финансовую базу, которая позволит муниципальным образованиям самостоятельно и успешно выполнять свои функции»1. В наиболее общем виде экономическими гарантиями местного самоуправления являются экономический строи Российской Федерации, бюджетная и налоговая система России и т.д. 1 Муниципальное врано России: Учебник / Огн. ред Г.Н. Чеботарев. М.: Юристъ. 2005. С. 183. Среди экономических гарантий особенно выделим те, которые получили прямое закрепление в Конституции РФ 1993 г.: • признание и государственная защита муниципальной собственности; • самостоятельность местных бюджетов и финансов; • единство экономического пространства; • свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; • свобода экономической деятельности; • муниципальная собственность на землю Отмстим, что экономические гарантии местного самоуправления могут быть эффективными только в условиях экономически сильного государства, с развитой экономикой, уравновешенной бюджетной и налоговой системами, разумным распределением финансовых средств между бюджетами различных уровней на основе распределения полномочий между уровнями публичной власти в государстве. Политические гарантии местного самоуправления. Этот блок гарантий призван обеспечить самостоятельность местного самоуправления в системе управления государством и во взаимоотношениях с органами государственной власти. В наиболее общем виде важными политическими гарантиями местного самоуправления выступают политический режим и форма правления. Так, по нашему мнению, действительное местное самоуправление нево гможно в условиях антидемократического политического режима. Выделим отдельные политические гарантии местного самоуправления, закрепленные в Конституции РФ 1993 г.: • в России установлен демократический политический режим; • народ является единственным источником власти, которую он реализует самостоятельно, в том числе через институт местного самоуправления; • органы местного самоуправления обособлены, по не отлучены от государства, • органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельны; • выборность органов местного самоуправления и др. Отметим, что политическая стабильность в государстве, планомерное проведение административной и муниципальных реформ, стабильность законодательства должны стать залогом успешной реализации гражданами своего права на самоуправление и нор- мального функционирования института местного самоуправления. Духовные гарантии местного самоуправления. Этот блок общих гарантий местного самоуправления призван обеспечить необходимое понимание института местного самоуправления, его организации и осуществления населением, отдельными гражданам гг и их объединениями, учеными и практиками. Особую значимость имеют духовные гарантии местного самоуправления J обозначенные в Законе «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Фецерации» от 2003 г. как «осуществление населением своей власти... исходя из исторических и иных местных традиции» (ч. 2 ст. 1).