5.3. Социально-технологические подходы к оценке отечественной бюрократии в системе социальной работы

Бюрократия (буквально «господство канцелярии») имеет ряд определений: —

особый слой чиновников, который специализируется на консолидации корпоративных интересов по осуществлению властных функций в обществе; —

легитимное присутствие формальных норм и правил в действиях и взаимоотношениях должностных лиц; —

одна из форм осуществления властных функций в общем механизме социального регулирования.

78 Научное обоснование термина и сущности «бюрократии» дал М.

Вся бюрократическая управленческая деятельность строится на принципах иерархии: каждый нижестоящий сотрудник управляющей системы или каждое подразделение ее подчиняется вышестоящему. При этом каждый служащий в бюрократической административной иерархии отвечает перед вышестоящим начальником за решения и действия как собственные, так и всех ему подчиненных. М. Вебер отмечал, что служебная деятельность в организации неотделима от карьерного роста, в связи с этим должна существовать система «продвижения» по карьерной лестнице в соответствии со старшинством или успешной деятельностью (или тем и другим).

М.

Примечательно, что термин «бюрократия» универсален для многих народов и стран. Например, в Великобритании этим термином обозначаются «служители короны», а в России распространенным и близким по значению является понятие «чиновничество». Итак, мы можем отметить, что бюрократия имеет «институциональный* статус общности людей.

М. Вебер считал, что жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость в распределении ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. Например, Э. Фромм также исследовал феномен бюрократии. Он отмечал: «Так или иначе, но инициатива в сферах труда и капитала перешли от индивида к бюрократии. Все больше людей теряют независимость, становятся зависимыми от менеджеров великих экономических империй»1.

Конечно, идеального типа бюрократии в реальной жизни найти невозможно. Американский социолог Р. Мер-тон также занимался исследованием проблем бюрократии. Модель Р. Мертона в отношении бюрократии предполагает повышенные требования контроля над элементами социальной структуры организации. Сущность этих требований заключается в нормировании необходимого поведения членов организации и мотивации на выполнение порученных заданий. Дело в том, что в случае некоторой опасности для своего положения бюрократический работник предполагает усиленно опираться на формальные правила, формальную организацию управленческой структуры. Он также отмечал, что трудности бюрократии в преувеличении значимости стандартизированных правил и норм, которые строго определяют для сотрудников порядок решения поставленных для них задач.

1 Фромм Э. Человек для себя /Пер. с англ.; Иметь или быть? /Пер. с англ. — Минск: Изд-во В.П. Ильин. 1997. С. 218.

80 проблемы начинают решаться без учета реальной ситуации, а строго по установленным нормам.

Представляется возможным определить существенные недостатки в бюрократической форме управления: —

антигуманный характер деятельности, который игнорирует человеческую природу жизнедеятельности; —

отсутствие демократических возможностей изложения своих личных взглядов на проблемы; —

излишний конформизм во взаимоотношениях; —

отсутствие сопряжения с развивающейся личностью; —

невостребованность глубоких профессиональных знаний. А. Тоффлер в 1970-х гг. ввел в научный оборот термин

«адхократия». Он обозначает организационную структуру, которая имеет в основе временные рабочие группы для решения какой-либо задачи или проекта. При этом собираются специалисты различного профиля, которых подбирают в зависимости от ситуации. У адхократии уже нет такой четкой управленческой структуры, как у бюрократии. Девиз адхократии —

гибкое реагирование на ситуацию и адаптивность.

Объективно необходимость бюрократии в самостоятельном государстве подтверждается опытом новейшей истории России. Например, за годы самостоятельного существования Российской Федерации как государства (с 1992 г.) аппарат органов власти страны увеличился в несколько раз. Конечно, в России существует особая социальная болезнь — тенденция отрыва органов государственной власти и управления от реальных нужд населения. Эта болезнь в современной России и способствует появлению излишних чиновников. Как и любая болезнь, социальная будет лечиться по мере развития демократии в обществе. Вместе с тем сам факт роста бюрократии в России свидетельствует о нужности и необходимости ее для эффективного управления государственными структурами.

Система организации, управления и администрирования в социальной работе входит в общую систему управ ления обществом и государством.

Можно выделить причины, которые обусловливают количественный рост бюрократии в системе организационноуправленческого воздействия социальной работы в современном российском обществе: —

реструктуризация экономических отношений с начала 1990-х гг., которая привела к несоответствию получаемого образования в учебных заведениях страны и конкурентных требований к работникам и специалистам в формирующихся рыночных отношениях, что способствовало резкому увеличению числа профессионально незанятых людей, повышению уровня безработицы и значительному эмоционально-психологическому напряжению внутри общества; —

появление значительного числа социально незащищенных людей, которые требуют немедленного участия в их социальной адаптации к изменившимся экономическим условиям жизни; —

военный конфликт в Чеченской Республике, который кроме дополнительных бюджетных расходов страны и материальнотехнических непредвиденных затрат привел к резкому социально-психологическому напряжению в стране, возникновению сепаратистских настроений внутри отдельных регионов, ухудшению криминогенной обстановки во всей системе социальных отношений среди населения и увеличению числа инвалидов среди молодежи.

В свою очередь, указанные выше причины привели к поиску путей разработки новой социальной политики, повышению уровня толерантности российского общества, разработке новых социальных технологий по социализации и ресоциализации отдельных граждан и социальных групп

82 в новых условиях. Для решения этих задач на федеральном и региональных уровнях начали создаваться различные управленческие структуры (министерства, департаменты, управления, отделы), которые увеличили численность бюрократического аппарата. Президент России В.В. Путин, в своем Послании Федеральному собранию (16 мая 2003 г.) отмечал: «Между тем, российская бюрократия оказалась плохо подготовлена к выработке и реализации решений, адекватных современным потребностям страны.

Серьезную несостоятельность и крупные просчеты российской бюрократии в области организации и управления социальной работой следует отметить в реализации Федерального закона (№122-ФЗ от 22.08.2004 г.) «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Этот закон предполагает переход к новым, либеральнодемократическим принципам экономических отношений между льготными категориями граждан России и государственными органами управления. Следует отметить, что отечественная бюрократия не учла в этом законе особенности сложившейся социальной культуры в стране за многие десятилетия советской власти. Значительная часть отечественных льготников выше прагматичных, экономических форм взаимоотношений с государством, оценивает свой социальный, эмоциональный и моральный статус в обществе. Естественно, это издержки жизни при социализме. Конечно, российская бюрократия проявила недальновидность в этом и вызвала естественное неудовольствие среди населения.

Хотя нам известно мнение Аристотеля, который отмечал: «...люди в массе своей больше стремятся к прибыли, нежели к почету». Но в этом особенность и специфика функционирования российской управленческой бюрократии. Дело в том, что в России происходит беспрецедентное мировое явление: переход от развитых социалистических отношений в обществе к рыночным (капиталистическим) отношениям.

Как и любая деятельность, бюрократия в сфере управления и организации социальной работой должна приносить социальноэкономический доход. Если она не способна обеспечивать доходность от своей деятельности, то такая бюрократия обществу не нужна, так как она паразитирует. Например, в России за период с 1994 по 2003 г. численность населения снизалась на 7,5 млн человек. В последнее время в стране ежегодно умирало примерно на 900 тысяч человек больше, чем рождалось. Безусловно, эти показатели социального самочувствия проявляют неудовлетворительную деятельность бюрократии в управлении социальной работой.

Анализ также показывает, что бюрократия в области управления социальной работой в России сосредоточила свою деятельность только в системе социального обслуживания населения. Причем самым наихудшим образом, ко-

84 торым действовали отделы социального обеспечения («собесы») в СССР. Управленческое воздействие бюрократии социальной работы необходимо активизировать во всех социальных институтах общества. Представляется, что в первую очередь это должно быть сделано путем повышения эффективности экономических отношений (социальная работа в системе развития и поддержки социально-трудовых отношений), а затем и в других социальных институтах. Итогом этой бюрократической работы, очевидно, должно быть повышение качества «человеческого капитала» в России как универсального показателя гуманизации общества.

Важнейшая функция бюрократии — оказание социального влияния на общество, его развитие и совершенствование. Это влияние особенно необходимо в управлении социальной работой на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Вообще, процесс социального влияния предполагает, что в результате определенного поведения одного человека, социальной группы на других людей результатом является изменение мыслей и поступков этих людей по отношению к некоему стимулу. Стимулом при этом может быть социально значимая проблема.

Например, для российского общества такой социально значимой проблемой является идея создания социального государства, которая заложена в Конституции РФ (ст. 7). Таким образом, стимулом социального влияния для эффективной деятельности российской бюрократии является социально значимая проблема устройства таких взаимоотношений в обществе, которые могли бы в максимальной степени соответствовать желаниям и возможностям каждого человека. Бюрократия должна стать агентом социального влияния. Социальная цель этого влияния — воздействие на менталитет, культуру и поведение российского общества таким образом, чтобы повышался уровень его социализации по отношению к конституционным требова ниям. Основные формы социального влияния бюрократии при этом могут быть следующими: —

повышение профессионализма в межличностном общении, подготовке документов; —

использование специально создаваемой среды влияния и убеждения (встреча социальных работников с клиентами в различных организациях, учреждениях, фирмах, предприятиях и т.д.); —

применение средств массовой информации для влияния на общество. (Кстати, В.В. Путин как главный социальный работник России активно использует эту форму социального влияния в стране.)

Итак, бюрократия в системе отечественной социальной работы пока действует неэффективно и не использует новые формы для повышения качества своего социального влияния на общество. Необходим поиск конкурентоспособных видов и методов социальной работы, так как неэффективные государственные способы ее деятельности могут быть заменены на общественные, частные и др. Общество не может существовать без эффективной социальной работы, так как основная ее функция в социализации и ресоциализации российских граждан в новых социально-экономических условиях.