1.3 Проблематика энергетической безопасности для Европейского Союза применительно к взаимоотношениям с Россией (1990-2014 гг.)

Проблему энергетической безопасности стран Европы можно рассматривать в двух измерениях, которые можно условно обозначить как «национальное» и «европейское». С одной стороны, речь идёт об обеспечении энергетической безопасности на уровне отдельных европейских стран, которые самостоятельно определяют такие вопросы, как состав национального энергобаланса, взаимоотношения с поставщиками энергоресурсов, строительство энергетической инфраструктуры и др.

Процесс становления «общеевропейской» энергетической политики связан с экономическими и политическими факторами, проистекающими из интеграционного взаимодействия стран-членов ЕС, которые сталкиваются с общими вызовами в области энергетической безопасности. В первую очередь, речь идёт о значительной зависимости европейских стран от внешних поставок энергоносителей на фоне снижения внутренней добычи. В 1995 году Европейская комиссия исходила из прогноза, согласно которому зависимость ЕС от импорта энергоносителей возрастет с 50% до 70% к 2020 г., при этом доля импорта газа будет расти самыми высокими темпами.^{[144] [145] В 2007 г. прогноз Еврокомиссии был несколько скорректирован, однако по-прежнему исходил из роста зависимости ЕС от импортной энергии - до 65% к 2030 г. При этом доля закупаемого за рубежом газа, согласно этому прогнозу, должна была возрасти с 66% до 84%, нефти - с 85% до 93%, а угля - с 40% до 59%[146].}

Кроме того, особенностью энергетического рынка ЕС является зависимость от нескольких крупных поставщиков энергоресурсов, прежде всего природного газа. Ключевыми поставщиками ЕС остаются Норвегия, Россия, а также, в меньшей степени, страны Северной Африки - Алжир и Ливия. По данным за 2013 г., их доли в общем объёме импортируемого ЕС природного газа составили 39%, 33% и 22% соответственно . Россия также занимает существенную долю рынка других энергоносителей: так, в 2013 г. доля российских поставок в объёмах европейского импорта нефти и угля составила 32% и 30%^[150]. Кроме того, Россия остаётся одним из ведущих поставщиков в страны ЕС топлива для атомных электростанций и, в период исследования, обеспечивала порядка 20-25% поставок обогащённого урана^[151].

Серьёзную озабоченность в странах ЕС вызывал и высокий уровень цен на энергоносители, характерный для периода данного исследования. С 2000 по 2007 гг. цены на нефть, импортируемую европейскими странами, выросли более чем в 2 раза, а на газ, поставляемый в ЕС, - более чем в три^{[152] [153] [154]. В 2008 году цены на нефть достигли исторического пика - более 140 долларов за баррель. Далее, после спада в конце 2008-2009 гг., цены на энергоносители продолжили оставаться на высоком уровне: в частности, в 2012 году цены на нефть оставались в диапазоне 80-100 долларов за баррель . При этом внутренние европейские цены на энергоносители значительно выше, чем во многих других регионах, что не может не сказываться на конкурентоспособности европейской промышленности, а также уровне жизни рядовых европейцев.}

Формирование общих подходов к проблеме энергетической безопасности стран Европы началось после нефтяного кризиса 1973 г., вызванного нефтяным эмбарго стран ОПЕК на поставки нефти в США и ряд других стран. Результатом этого процесса стало учреждение Международного энергетического агентства (МЭА), в рамках которого была создана система запасов нефти стран-импортёров, а также инициирована крупномасштабная программа по снижению доли нефти в структуре энергопотребления. Таким образом, были заложены основы для формирования широкомасштабной системы «безопасности энергоснабжения», важнейшую роль в которой играют страны Европы.

Однако на уровне Европейского Союза вопросы энергетической безопасности долгое время рассматривались лишь в более общем контексте построения единого европейского рынка. Вплоть до середины 1980-х гг. - начала 1990-х гг. энергетика не входила в сферу компетенции органов ЕС и не являлась сферой европейской интеграции. Лишь в 1990-2000-гг. страны-члены ЕС предприняли ряд конкретных шагов для формирования элементов общей энергетической политики.

Главным препятствием к становлению единой европейской политики в области энергетики было и остается стремление государств-членов полностью контролировать эту сферу, считающуюся неотъемлемой составляющей национального суверенитета. Кроме того, некоторые исследователи отмечают незаинтересованность в общей европейской политике в области энергетики и со стороны некоторых негосударственных игроков, в частности крупнейших европейских компаний ТЭК. Как пишет А. Нуши (A. Nouschi), ведущие энергетические компании ЕС - BP, Total, Gaz de France, Eni и др. - являются не только ведущими европейскими, но и мировыми игроками и заинтересованы в отсутствии каких-либо ограничений на европейском рынке, противоречащих их интересам^[155].

Однако постепенно энергетические вопросы были интегрированы в сферу полномочий органов ЕС. В 1983 г., по решению Европейского совета, энергетика была включена в сферу компетенции Европейской комиссии. В Маастрихтском договоре 1992 г., пересматривающем Римские соглашения и учредившем

Европейский Союз, энергетика не выделялась в качестве отдельного направления европейской интеграции. Впервые полномочия ЕС в области энергетической политики были четко обозначены в Лиссабонском договоре, подписанном в 2007 г. и вступившем в силу в 2009 г. Согласно тексту договора, Европейский парламент и

Европейский совет приобрели право принятия решений в сфере энергетической политики для достижения стоящих перед ЕС целей. При этом право распоряжаться внутренними энергетическими ресурсами и определять энергетический баланс осталось в компетенции стран-членов ЕС. Таким образом, с 2009 года энергетическая безопасность впервые вошла в сферу «общей компетенции» органов ЕС и стран-членов. Параллельно укрепляются и позиции европейского комиссара по энергетике, долгие годы находившегося «на вторых ролях» в Еврокомиссии: с 2010 г. он уже не входит в состав Г енерального директората по транспорту, а возглавляет отдельный директорат.

Показательно, что начало институционального становления европейской энергетической политики, отраженного в Лиссабонском договоре и в дальнейшем расширенного в рамках законодательства Третьего энергетического пакета , происходит на фоне двух российско-украинских газовых кризисов, в ходе которых страны ЕС усилили стратегические расхождения с Россией в энергетической сфере, а также неудачных российско-европейских переговоров по ратификации Россией ДЭХ. В определённой мере, концептуальное и институциональное развитие энергетической политики ЕС можно считать «ответом» Европейского Союза на проблемы в области российско-европейских взаимоотношений, включая транзитные аспекты.

Однако ещё до принятия Лиссабонского договора, в 1990-2000-ые гг., происходит постепенное формирование общего «видения» проблем энергобезопасности на уровне ЕС.

После инициированного в 1993 г. Европейской комиссией обсуждения проблем энергобезопасности на уровне ЕС в 1995 году была выпущена «Зелёная книга», а затем «Белая книга», посвящённые энергетической политике. В этих документах утверждалась необходимость согласованных действий стран-членов и органов ЕС в этой сфере. Еврокомиссия учредила пятилетнюю программу по разработке общей энергетической политики, которая должна была отвечать следующим приоритетам: повышению конкурентоспособности, обеспечению

безопасности поставок и защите окружающей среды.

В 2000 г. Европейская комиссия опубликовала новый обзорно­

рекомендательный документ - Зелёную книгу «К европейской стратегии безопасности энергоснабжения»^[158]. В данном документе, опубликованном на фоне существенного повышения цен на энергоносители, Европейская комиссия особо подчеркивала проблему зависимости Европы от импорта из отдельных регионов и поставщиков - стран Ближнего Востока (45% импорта нефти) и России (40% от импорта природного газа)^[159].

Выработка единой европейской политики в области энергобезопаности приобрела особую актуальность после «газового кризиса» 2005-2006 гг., когда страны ЕС столкнулись с перебоями поставок из-за разногласий между Россией и ключевым страной-транзитёром - Украиной (подробнее см. в Параграфе 3.1 Главы

3) . В 2006 г. Еврокомиссия утвердила новую Зелёную книгу под названием «Европейская стратегия устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики»^[160]. Именно «Зелёная книга» 2006 г. оказала существенное влияние на принятие конкретных решений, направленных на формирование общей энергетической политики^[161]. Особенно важен тот факт, что на основе рекомендаций «Зелёной книги» 2006 г.

Продолжением Зелёной книги 2006 г. стала программа «Энергетика до 2020 г. Стратегия для конкурентоспособной, устойчивой и безопасной энергетики»^[163], которую Европейская комиссия опубликовала в ноябре 2010 г. В данном документе утверждалось, что цели, которые поставил перед собой ЕС к 2020 г., вряд ли будут достигнуты без дополнительных усилий и финансовых вложений, в особенности учитывая вступление в ЕС новых членов. В качестве основных целей провозглашались строительство энергоэффективной Европы; создание панъевропейского интегрированного энергетического рынка; расширение прав рядовых потребителей; укрепление лидерства ЕС в области передовых технологий; усиление международного измерения энергетического рынка ЕС.

Взаимосвязь между проблемами энергетической политики и климатическими изменениями, приводящими к отрицательным последствиям для экологии, обозначил разработанный Европейской комиссией в декабре 2011 г.

«Энергетический план действий к 2050 г.»^[164] В этом документе Еврокомиссия рассмотрела различные сценарии, которые должны помочь ЕС достичь поставленных целей в области энергетики и борьбы с изменением климата к 2050 г. В частности, речь идёт о снижении выбросов парниковых газов на 80-95% от уровня 1990 г. к 2050 г., о чём Европейский совет объявил ранее, в преддверии климатического саммита в Копенгагене в 2009 г.^[165]

По мнению авторов «Энергетического плана действий к 2050 г.», достижение целей ЕС по снижению выбросов СО₂ не только реально, но и экономически оправдано. Инвестиции в новые технологии по снижению выбросов составят немногим больше, чем текущие - по прогнозам, затраты по новым сценариям достигнут 14,6% от ВВП ЕС в 2050 г., что сопоставимо с расходами ЕС в области энергетической инфраструктуры и новых технологий в размере 10,5% от общеевропейского ВВП в 2005 г. При этом данные инвестиции позволят снизить зависимость от импорта энергоносителей до 35-45% к 2050 г., тогда как при текущей инвестпрограмме этот показатель должен составить 58%. Кроме того, в результате активного внедрения новых технологий произойдет переход от системы, в которой высоки как операционные затраты, так и стоимость энергии, к системе, в которой будут большие капитальные затраты, но стоимость горючего будет снижаться.

Ещё более существенную роль в предложенных Еврокомиссией сценариях, чем в настоящее время, будет играть электроэнергия - её доля в конечном энергопотреблении возрастет до 36-39% к 2050 г., а в секторе пассажирского и легкого грузового транспорта - до 65%. Цены на электроэнергию, при инновационных сценариях, будут расти до 2030 г., а затем начнут снижаться, что соответствующим образом отразится и на расходах потребителей. Реализация этих моделей развития невозможна без увеличения доли возобновляемых источников энергии в общем энергопотреблении, которая должна составить не менее 55% к 2050 г. Существенную роль в снижении выбросов СО₂ к 2050 г. должны сыграть технологии улавливания и удержания углерода (carbon capture and storage), а также ядерная энергетика.

Обозначив направления работы в области энергетической политики до 2050г., Еврокомиссия посчитала необходимым конкретизировать и задачи, которые стоят перед ЕС к 2030 г. Сделано это было в рамках Зеленой книги, опубликованной в марте 2013 г. и озаглавленной «План действий в области борьбы с изменением климата и энергетики к 2030 г.». В частности, для достижения поставленных к 2050 г. целей ЕС необходимо уже к 2030 г. снизить выбросы СО₂ на 40%, а также довести долю возобновляемых источников в общем энергопотреблении до 30% . В

дальнейшем, приоритеты энергетической стратегии ЕС были несколько скорректированы в разгар украинского кризиса 2013-2014 гг., в ходе которого снова возник риск срыва поставок российского газа в ЕС по украинской газотранспортной

171

системе . ^{[166] [167]}

Анализ вышеупомянутых стратегических документов позволяет выделить ключевые направления энергетической политики ЕС в 2000-2010-х гг., имеющие ключевое значение для российско-европейского энергетического сотрудничества. В качестве данных направлений можно выделить: формирование внутреннего

энергетического рынка на основе либерализации газового и электроэнергетического секторов; диверсификацию поставок энергоносителей, в том числе развитие импортных маршрутов, идущих в обход России; меры по противодействию климатическим изменениям и повышению энергоэффективности, направленные в том числе на сокращение объёмов импорта энергоресурсов. Отдельно необходимо отметить создание системы взаимодействия со странами-транзитёрами и поставщиками энергоресурсов по периметру ЕС, включая важнейших транзитных стран для России и ЕС - Украину и Молдавию.

Создание общего энергетического рынка. Первые шаги по созданию единого энергетического рынка, который будет способствовать снижению стоимости энергии для потребителей, диверсификации поставок на внутреннем рынке, а также привлечению дополнительных инвестиций в энергетику, были заложены директивами, принятыми Еврокомиссией в конце 1990-ых гг. (96/92/EC и 98/30/EC ) . Ещё более активная работа по построению единого энергетического

пространства ЕС началась после появления «Зелёной книги» 2006 г. Для наиболее эффективной либерализации электроэнергетического и газового рынков Еврокомиссия выступила за реструктуризацию электроэнергетических и газовых холдингов стран ЕС путём разделения сфер производства, транспортировки и сбыта. Кроме того, предусматривалось создание наднациональной структуры, ^{[168] [169] [170] регулирующей энергетический рынок ЕС («энергорегулятора»), а также}

175

формирование единой структуры европейских запасов энергоносителей . Вышеописанные предложения вошли в так называемый «Третий энергетический пакет» (далее - Третий энергетический пакет, или Третий энергопакет) - ряд директив и положений, принятых европейскими законодателями в 2009г.

Необходимо отметить, что положения Третьего энергопакета, по замыслу европейских законодателей, распространяются не только на европейские, но и компании из третьих стран, работающие на европейских рынках. Таким образом, под действие этого законодательства, как то и предусматривали их разработчики, подпадают и российские энергетические компании^{[171] [172]. Кроме того, в рамках законодательства Третьего энергетического пакета расширяются полномочия Европейской комиссии, а также специализированных энергорегуляторов в сфере развития общего энергетического рынка, и в том числе в отношении зарубежных компаний. Данные особенности законодательства Третьего энергетического пакета, прежде всего с точки зрения интересов России, подробно рассмотрены в Параграфе}

2.3, Главе 2 данной работы, а также Параграфе 3.3 Главы 3.

Диверсификация поставок энергоносителей. Одной из ключевых задач ЕС остается диверсификация поставок энергоносителей, прежде всего природного газа, в поставках которого основная доля приходится на Россию, Норвегию и страны Северной Африки (прежде всего Алжир и, в меньшей степени, Ливию). В силу геополитических причин Россия, которая обеспечивает около трети европейского импорта нефти и газа, занимает особое место в ряду этих стран. По сути дела, сам термин «диверсификация поставок» используется руководством ЕС именно с точки

зрения снижения доли поставок из России, что подтвердилось как после российско-

177

украинского газового кризиса рубежа 2005-2006 гг., так и в дальнейшем.

Для диверсификации поставок природного газа ЕС поддерживает инфраструктурные проекты, направленные на расширение числа поставщиков ЕС, а также строительство морских терминалов для закупки сжиженного природного газа . В 2006 г. Европейский парламент и Европейский совет приняли совместное решение об учреждении перечня приоритетных проектов трансъевропейских энергетических сетей (trans-European energy networks, или TEN-E). Данные проекты, отнесенные к трем категориям (projects of common interest, priority projects, projects of European interests), считаются ключевыми для обеспечения энергетической безопасности ЕС и получают материальную, политическую и консультационную поддержку как на европейском, так и на национальном уровне . В перечень приоритетных трансъевропейских энергетических сетей вошло большое число проектов, в том числе «Северо-Европейский газопровод» (позднее переименованный в «Северный поток», или Nordstream), напрямую связавший Россию и европейских потребителей.

В 2010 г. Европейская комиссия выступила с рекомендациями относительно обновленного перечня приоритетных проектов. Характерно, что в этом списке - в ещё большей мере, чем в предыдущем - предпочтение отдается транспортным маршрутам, идущим в обход России. Одним из ключевых направлений диверсификации поставок газа, в соответствии с этим документом, является «Южный коридор» - ряд идущих в обход России инфраструктурных проектов по транспортировке газа из Каспийского бассейна (а в перспективе и из стран Ближнего ^{[173] [174] [175]}

Востока) в Европу. К проектам «Южного коридора» относятся: газопровод «Набукко», Трансадриатический газопровод (TAP), «Белый поток», ITGI (газопровод Турция-Греция-Италия). Продвигаемый Россией газопровод «Южный поток» подобной поддержки со стороны ЕС не получил, хотя европейское руководство изначально заявляло , что против проекта не выступает . Как показали дальнейшие события, курс Европейского Союза на развитие энерготранспортных проектов, не связанных с транспортировкой российских энергоносителей, сыграл важную роль в провале планов России и её западных партнёров, связанных с газопроводом «Южный поток» (Подробнее о ходе реализации этого проекта см. Параграф 3.3 Главы 3).

Энергоэффективность, энергосбережение и противодействие климатическим изменениям¹⁸². Спустя два года после публикации «Зелёной книги» Европейской комиссии 2006 г., в которой значительное внимание уделялось вопросам энергоэффективности и энергосбережения, а также экологии, Европейский парламент и Европейский совет утвердили целый ряд мер в этой области, что, в дальнейшем, получило известность как «программа 20/20/20». В частности, страны ЕС взяли на себя обязательства довести долю возобновляемых источников энергии в энергобалансе до 20% к 2020 г. , сократить выбросы парниковых газов на 20% к ^{[176] [177] [178] [179]}

2020 г. по сравнению с уровнем 1990 г. , а также сократить энергопотребление на 20% за счёт повышения энергоэффективности .

В рамках Киотского протокола страны ЕС обязались сократить выбросы парниковых газов на 8% к 2012 году по сравнению с уровнем 1990 г. (первый этап протокола) и на 20% к 2020 г. (второй этап). По итогам Копенгагенского саммита по климатическим изменениям 2009 г., который так и не привёл к подписанию глобального соглашения на смену Киотскому протоколу, страны ЕС тем не менее подтвердили и даже расширили свои обязательства, приняв решение сократить выбросы на 20-30% к 2020 г. по сравнению с 1990 г. При этом, в преддверии саммита, Европейский совет объявил о ещё более амбициозных целях в области снижения выбросов СО₂ - сокращении эмиссий на 80-95% к 2050 г.^{[180] [181] [182] [183] [184] [185]}

Ключевая составляющая политики ЕС в области изменения климата - Европейская система торговли квотами на выбросы (The European Union Emission Trading System ). Эта система, представляющая из себя крупнейший в мире рынок по торговле квотами на выбросы углекислого газа (СО2), была основана в 2005 г. Её участниками являются европейские предприятия, на которые приходится 40% выбросов СО₂ . С 2012 г., с определенным ограничениями , в систему был

включен авиационный транспорт, с 2013 г. - предприятия нефтехимической промышленности, алюминиевые заводы и некоторые другие объекты. В системе участвуют компании из 28 государств ЕС, а также Исландии, Норвегии и Лихтенштейна.

Очевидно, что развитие программ Евросоюза в области энергоэффективности и противодействия климатическим изменениям имеет важное значение для российско-европейских энергетических взаимоотношений. Во-первых, помимо экологического аспекта, данные инициативы Евросоюза должны привести к сокращению энергопотребления, что может сказаться на спросе на российские энергоносители. Но, во-вторых, роль российско-европейского газового сотрудничества должна по-прежнему остаться ключевой в силу того, что природный газ является значительно менее опасным для окружающей среды, чем нефть и уголь, и, следовательно, будет играть важную роль в области снижения парниковых выбросов в странах ЕС.

Система взаимодействия со странами-транзитёрами и поставщиками энергоресурсов по периметру ЕС. Особым направление в области обеспечения энергетической безопасности стран ЕС являются взаимоотношения европейских стран с ключевыми транзитными странами и поставщиками энергоресурсов по периметру ЕС. По сути дела, речь идёт о расширение сферы действия европейского энергетического законодательства за пределами ЕС.

Первым шагом в этом направление стало принятие в 1991 г. большинством западноевропейских государств, ЕС, Австралией, Канадой, Турцией, США и Японией Энергетической хартии - политической декларации о намерении поощрять энергетическое сотрудничество между Востоком и Западом. В 1994 г. был подписан Договор к энергетической хартии (ДЭХ), который является юридически обязательным многосторонним соглашением. Подробнее о ДЭХ и переговорах по ратификации его Россией см. в Параграфе 2.2 Главы 2 данной работы.

В 2005 г. был запущен новый механизм гармонизации законодательства в области энергетики между ЕС и сопредельными странами - Договор об

Энергетическом Сообществе (далее - ДЭС), подписанный ЕС с восемью странами Юго-Восточной Европы и Черноморского региона. Сторонами ДЭС являются Е^ Албания, Босния и Г ерцеговина, Македония, Сербия, Черногория, Косово, Украина и Молдавия^[186]. Договором создана правовая основа общего энергетического рынка электроэнергии и природного газа стран-участниц на основе энергетического законодательства ЕС. Предполагается, что таким образом в перспективе будет сформирован региональный энергетический рынок стран Юго-Восточной Европы, который в дальнейшем будет интегрирован во внутренний энергетический рынок ЕС. Заявленная цель ДЭС - повышение надёжности поставок энергоресурсов в ЕС путём развития новых маршрутов транспортировки из Каспийского региона, Северной Африки и Ближнего Востока, а также разработка энергоресурсов этих регионов. Очевидно, что поставки из России и сам фактор российско-европейского энергетического взаимодействия находится вне рамок ДЭС и его концепции^[187].

Именно ДЭС стал ключевым политико-правовым инструментом, используемым руководством ЕС на постсоветском энергетическом пространстве. Особенности применения механизмов ДЭС во взаимоотношениях ЕС с Украиной и Молдавией и вызовы, возникающие в этой связи для российской энергетической политики, будут рассмотрены в Параграфе 3.2 Главы 3 данной работы.

Таким образом, анализ стратегических направлений политики Евросоюза в энергетической сфере в 2000-2010-х гг. позволяет сделать следующие выводы:

- В 2000-2010-х гг. европейская энергетическая политика не только обретает общее стратегическое видение ряда вопросов, ключевых для российско-европейских взаимоотношений, но и, в некоторых аспектах, «наднациональное» измерение, прежде всего в лице наделенной новыми полномочиями Европейской комиссии (в частности в рамках законодательства Третьего энергопакета);

- Странам ЕС удалось достичь консенсуса по вопросам построения общего энергетического рынка и продолжения либерализации европейских рыков газа и электроэнергетики. Воплощением этого направления работы стал принятый в 2009 г. Третий энергопакет, положения которого распространяются на всех игроков европейского рынка, включая российских;

- Ряд направлений энергетической стратегии ЕС напрямую связан с сокращением зависимости от поставок российских энергоресурсов (в том числе поддержка проектов энерготранспортной инфраструктуры, идущих в обход России, а также энергоэффективность и развитие альтернативных источников энергии);

- Распространение норм европейского законодательства на постсоветские страны, включая Украину и Молдавию, напряму затрагивает интересы России как экспортёра энергоресурсов и участика этих региональных рынков.

В целом, в 2000-2014 гг. ключевой целью энергетической стратегии Европейского Союза, во многом под влиянием российско-украинских газовых кризисов 2005-2006 гг. и 2008-2009 гг., стало ослабление зависимости ЕС от России не только в качестве поставщика энергоресурсов, но и влиятельного игрока европейского энергетического рынка.