Механизм формирования внешнеполитического курса России в Центральной Азии
В 1991-2012 гг. процесс выработки внешней политики России в Центральной Азии оставался довольно стабильным и отражал особенности взаимодействия нескольких структур, влияние которых представляется различным. Согласно Конституции, ключевая роль в политической жизни Российской Федерации принадлежит Президенту, являющемуся главой государства, гарантом конституционных прав и свобод человека и наделенному достаточно широкими полномочиями. Как доминирующая может оцениваться роль Президента в формировании внешней политики страны533. По закону, Президенту Российской Федерации подотчетно Министерство иностранных дел, занимающееся координацией внешнеполитической деятельности России534. В формировании внешней политики также участвует Администрация Президента, целями которой являются разработка общей стратегии российской дипломатии и обеспечение реализации Президентом его полномочий по руководству внешней политикой535. Непосредственное участие в осуществлении отечественной дипломатии принимают три подразделения Администрации: Управление по внешней политике536, Аппарат Совета Безопасности537 и Управление по межрегиональным и культурным связям с зарубежными странами. Роль последних в выработке внешнеполитических решений традиционно остается незначительной и ограничивается протокольной частью, контролем над вооружениями, конфликтами и вопросами международного культурного сотрудничества. Роль Федерального Собрания Российской Федерации в формировании внешней политики нашей страны на протяжении всего изучаемого периода представлялась сравнительно невеликой и сводилась к ратификации и денонсации международных соглашений и решению вопросов об использовании Вооруженных сил России за пределами ее территории538. В годы президентства Б. Н. Ельцина отношения между Государственной Думой и Президентом России были довольно сложными, однако это практически не отражалось на взаимодействии между Российской Федерацией и странами Центральной Азии, поскольку отечественные парламентарии традиционно поддерживали развитие данного направления дипломатии. При этом принятие ими тех или иных решений, как правило, не вызывало острых дискуссий и проходило в упрощенном порядке — без широких предварительных обсуждений539. После избрания президентом В. В. Путина, отношения между законодательной и исполнительной ветвями власти в России стали значительно конструктивнее, поэтому в годы его руководства ратификация соглашений между Россией и странами Центральной Азии в случае наличия на это согласия президента проходила в парламенте весьма успешно540. Аналогичная картина наблюдалась и после избрания главой государства Д. А. Медведева541. Крайне редкие дискуссии вышеозначенные вопросы вызывали и в Совете Федерации, который обычно подтверждал готовность нижней палаты парламента ратифицировать те или иные договоры542. Узбекистан о трудовой деятельности и защите прав трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами Российской Федерации, в Республике Узбекистан и трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами Республики Узбекистан, в Российской Федерации» (5 июня 2009 г.) // Там же // http://api.duma.gov.ru/api/transcript/94894- 5 (Дата обращения: 09.05.2014). 542 О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан об основных принципах и условиях использования космодрома «Байконур»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 октября 1994 г. // Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: Официальный сайт // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/ 6588; О Федеральном законе «О ратификации Договора аренды комплекса «Байконур» между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 4 мая 1995 г. // Там же // http://council.gov.ru/actrvity/ legislation/decisions/6374; О Федеральном законе «О ратификации Консульской конвенции между Российской Федерацией и Республикой Казахстан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 июля 1995 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/ 6219; О Федеральном законе «О ратификации Договора о дальнейшем углублении экономического сотрудничества и интеграции Российской Федерации и Республики Казахстан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 июня 1996 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/ decisions/5366; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о военном сотрудничестве»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 12 марта 1998 г. // Там же // http://council.gov.m/activity/legislation/decisions/4580; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 3 ноября 1999 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/detisions/1092; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о сотрудничестве в охране внешних границ»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 16 января 2002 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/2114; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан об аренде испытательного полигона Сары-Шаган»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 октября 2002 г. // Там же // http://council.gov.m/activity/legislation/decisions/2831; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование и Протокола к Соглашению между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о разграничении дна северной части Каспийского моря в целях осуществления суверенных прав на недропользование от 6 июля 1998 года»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 марта 2003 г. // Там же // http://council.gov.m/activity/legislation/decisions/1511; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о совместном планировании применения войск (сил) в интересах обеспечения совместной безопасности Российской Федерации и Республики Казахстан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 февраля г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/308; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о развитии сотрудничества по эффективному использованию комплекса «Байконур»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 8 июня 2005 г. // Там же // http://council.gov.m/activity/legislation/decisions/3261; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Казахстан о российско -казахстанской государственной границе»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 ноября 2005 г. // Там же // http://council.gov.m/activity/legislation/decisions/3393; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о сотрудничестве в области осуществления совместного контроля на российско- казахстанской государственной границе»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 октября 2010 г. // Там же // http://council.gov.m/activity/legislation/decisions/8420; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Казахстан о торгово-экономическом сотрудничестве в области поставок нефти и нефтепродуктов в Республику Казахстан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 июля 2011 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/8926; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о сотрудничестве в военной области»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 декабря 1994 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/6513; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о порядке использования российских военных объектов на территории Киргизской Республики и статусе военнослужащих Вооруженных Сил Российской Федерации в Киргизской Республике»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 декабря 1994 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legis lation/decisions/6512; О Федеральном законе «О ратификации Консульской конвенции между Российской Федерацией и Киргизской Республикой»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 июля 1995 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/6218; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о порядке комплектования и прохождения военной службы гражданами Киргизской Республики в Пограничных войсках Российской Федерации, находящихся на территории Киргизской Республики»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 7 августа 1996 г. // Там же // http://coun cil.gov.ru/activity/legislation/decisions/5317; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 5 марта 1997 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/5066; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Киргизской Республики об урегулировании задолженности Киргизской Республики перед Российской Федерацией»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 10 июля 2002 г. // Там же // http://council.gov.m/activity/legislation/decisions/2669; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о сотрудничестве в области безопасности»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 февраля 2005 г. // Там же // http://council.gov.m/activity/legislation/detisions/309; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Киргизской Республикой о статусе и условиях пребывания российской авиационной базы на территории Киргизской Республики»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13 июля 2005 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/ legislation/decisions/3193; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о регулировании процессов переселения и защите прав переселенцев»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 ноября 1994 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/6546; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о военной службе граждан Российской Федерации в Вооруженных Силах Республики Таджикистан и их статусе»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 июля 1995 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/ legislation/decisions/6212; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о командировании российских военных советников и специалистов в Республику Таджикистан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 27 июля 1995 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/ decisions/6210; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан об урегулировании вопросов двойного гражданства»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 4 декабря 1996 г. // Там же // http://council.gov.ru/ activity/legislation/decisions/5227; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о главном военном советнике при Министре обороны Республики Таджикистан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 9 июля 1998 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/4386; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о статусе и условиях пребывания российской военной базы на территории Республики Таджикистан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 14 марта 2001 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/ legislation/decisions/2131; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Таджикистан о сотрудничестве по пограничным вопросам»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 3 марта 2006 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/ legislation/decisions/3596; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о передаче в собственность Российской Федерации оптико-электронного узла «Нурек» системы контроля космического пространства и порядке его функционирования»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 23 июня 2006 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/3720; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Таджикистан о создании и деятельности Международного научно-исследовательского центра «Памир-Чакал- тая»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 октября 2009 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/7762; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 ноября 1994 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/6545; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном об урегулировании вопросов двойного гражданства»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 ноября 1994 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/6542; О Федеральном законе Весьма позитивно к развитию партнерства с центральноазиатскими республиками относились российские военные круги. Боевые способности российской армии всегда превосходили боевые способности Вооруженных сил любого из государств Центральной Азии, поэтому ведущей стороной в военно-политическом со- «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Туркменистаном о военной службе граждан Российской Федерации в Вооруженных Силах Туркменистана и их статусе»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 декабря 1994 г. // Там же // http://council.gov.ru/ activity/legislation/decisions/65n; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о сотрудничестве в целях обеспечения прав российского меньшинства в Туркменистане и туркменского — в Российской Федерации»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13 ноября 1996 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/ 5256; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Туркменистаном о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Туркменистана, и граждан Туркменистана, постоянно проживающих на территории Российской Федерации»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 13 ноября 1996 г. // Там же // http:// council.gov.ru/activity/legislation/ decisions/5257; О Федеральном законе «О ратификации Консульской конвенции между Российской Федерацией и Туркменистаном»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 3 июля 1997 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/ decisions/4869; О Федеральном законе «О ратификации Договора о дружбе и сотрудничестве между Российской Федерацией и Туркменистаном»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 30 октября 2002 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/2827; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Туркменистана о поощрении и взаимной защите инвестиций»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 14 июля 2010 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation /decisions/8307; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан о сотрудничестве в военной области»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 6 декабря 1994 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/ decisions/6515; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан о дальнейшем углублении всестороннего сотрудничества в военной и военно-технической областях»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 14 марта 2001 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/2130; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан о совместном применении Военно-воздушных сил Российской Федерации и Войск противовоздушной обороны и Военно-воздушных сил Республики Узбекистан в интересах обеспечения безопасности воздушного пространства Российской Федерации и Республики Узбекистан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 9 июня 2004 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/1043; О Федеральном законе «О ратификации Договора о стратегическом партнерстве между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 24 декабря 2004 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/771; О Федеральном законе «О ратификации Договора о союзнических отношениях между Российской Федерацией и Республикой Узбекистан»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 26 апреля 2006 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/3645; О Федеральном законе «О ратификации Протокола о присоединении Республики Узбекистан к Договору об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года и Протокола о внесении изменений и дополнений в Договор об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 года»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 14 июля 2006 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/ legislation/decisions/3815; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 мая 1996 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/5460; О Федеральном законе «О ратификации Договора между Российской Федерацией, Республикой Белоруссия, Республикой Казахстан и Киргизской Республикой об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 15 мая 1996 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/legislation/decisions/5460; О Федеральном законе «О ратификации Соглашения между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства»: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 22 декабря 1999 г. // Там же // http://council.gov.ru/activity/ legislation/decisions/1165 (Дата обращения: 09.05.2014). трудничестве с ними неизменно выступала Москва, что положительно воспринималось российским генералитетом. Кроме того, развитие отношений с республиками, входящими в ДКБ, традиционно декларировалось приоритетным направлением международного военного сотрудничества России542. Несмотря на наличие в Российской Федерации значительного числа политических партий и общественных организаций, их влияние на ее внешнюю политику на протяжении 1991-2012 гг. оставалось довольно низким. Хотя в Государственных Думах созыва 1993 и 1995 гг. большинство мест принадлежало депутатам от оппозиции, их участие в формировании внешнеполитического курса России, в том числе ее отношений со странами Центральной Азии, оставалось минимальным. Данная тенденция упрочилась в конце 1990-х гг., когда поддержка оппозиционных сил населением России существенно снизилась. С течением времени все более заметное влияние на развитие сотрудничества между Россией и государствами Центральной Азии стал оказывать крупный и средний российский бизнес. Проникновение отечественного капитала на рынки стран региона началось еще в годы президентства Б. Н. Ельцина, хотя тогда его возможности представлялись крайне ограниченными. С начала 2000-х гг. позиции крупного российского бизнеса в центральноазиатских республиках существенно окрепли; все большую активность в регионе начали проявлять компании, представляющие средний бизнес. Соответственно, российские предприниматели были исключительно заинтересованы в развитии партнерства со странами региона. 1990-е и, особенно, 2000-2010-е гг. были отмечены наращиванием межрегионального взаимодействия Российской Федерации и государств Центральной Азии. В данном случае особую важность представлял географический фактор: отношения с Россией успешнее всего развивались у Казахстана, имеющего с ней протяженную общую границу и обладающего возможностью развивать приграничное сотрудничество с российскими регионами. Взаимодействие между субъектами Российской Федерации и странами Центральной Азии заметно активизировалось в годы президентства В. В. Путина и Д. А. Медведева. Однако в большинстве случаев (Киргизия, Таджикистан, Узбекистан, Туркмения) данная форма партнерства оставалась довольно ограниченной, и говорить о существенной роли какого-либо из российских регионов в формировании внешней политики нашей страны в Центральной Азии, за рядом исключений, было преждевременно. * * * На протяжении 1991-2012 гг. главную роль в процессе формирования внешней политики России в Центральной Азии играло руководство страны (Президент, МИД), а также крупный российский бизнес. По отдельным вопросам (протокольная часть, контроль над вооружениями, военно-техническое и культурно-гуманитарное сотрудничество) заметное влияние оказывали Администрация Президента и военные круги России. Воздействие на развитие российско-центральноазиатского сотрудничества таких органов, как Государственная Дума и Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, в основном ограничивалось процедурой ратификации важнейших международных соглашений. Роль политических партий, общественных организаций и субъектов Российской Федерации в формировании ее внешней политики в изучаемом регионе представлялась минимальной, хотя в целом их позиция способствовала развитию сотрудничества России с ее южными соседями. 2.3.