2.3. Участие России в международном сотрудничестве в борьбе с коррупцией
Международное сотрудничество по борьбе с коррупцией с каждым годом развивается, находит новые механизмы эффективного противодействия коррупции. Одним из главных показателей успеха международного сотрудничества является степень вовлеченности его участников, уровень реализации принятых на себя обязательств и готовности разделять антикоррупционные ценности. Данный параграф посвящен анализу основных форм участия Российской Федерации в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией, оценке его результатов и выявлению тенденций его развития. Проблема коррупции существует в России с древнейших времен. Очередной пик признания необходимости борьбы с коррупцией как на уровне общественности, так и на высшем политическом уровне пришелся на рубеж ХХ-ХХ1 веков. Подобное стало возможным благодаря изменениям во всех сферах жизни общества и государства, произошедших в связи с распадом Советского Союза. Трансформация общественно-политических реалий, переходная экономика 1990-х гг. создали благоприятную почву для развития коррупции, проникновения ее во все отрасли хозяйства, затрагивающую тем или иным образом всех граждан. Здесь находит свое подтверждение тезис, предложенный С. Хантингтоном в статье «Модернизация и коррупция»: «общества наиболее подвержены коррупции в период экономической и социальной трансформации и модернизации» . К началу 2000-х годов коррупция в России достигла такого масштаба, что не замечать проблему и не принимать кардинальные меры по ее решению больше не представлялось 226 возможным . 225 Huntington S. Modernization and Corruption // Political Corruption: Concepts and Contexts. Third Edition. Edited by A. J. Heidenheimer and M. Johnston. New Jersey: New Brunswick, 2007. P. 256. 225 См. : Индекс восприятия коррупции за 2000 год [Электронный ресурс] / Трансперенси Интернешнл. Режим доступа: http://www.transparency.org.ru/indeks-vospriiatiia-korruptcii/ivk-2000: Индекс восприятия коррупции за На стыке ХХ-ХХ1 веков происходит осознание необходимости участия международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией. 27 января 1999 года Россия подписывает Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию . Однако ратифицирована она была только в 2006 году (о чем более подробно будет сказано ниже). Не была подписана Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Серьезные внутри- и внешнеполитические проблемы вместе с отсутствием политической воли на рубеже веков не позволяли Российской Федерации принимать участие в международном сотрудничестве по данному направлению в полной мере. Однако подобная ситуация не могла отвечать долгосрочным российским государственным интересам. В 2000-х годах Россия присоединяется к ряду международных договоров по борьбе с коррупцией. Так, 9 декабря 2003 года Российская Федерация подписала Конвенцию ООН против коррупции. В конце 2005 года проект Федерального закона о ратификации Конвенции ООН против коррупции был внесен в Государственную Думу, а 8 марта 2006 года был подписан президентом РФ В.В. Путиным . Безусловно, принятие данного закона стало историческим моментом в борьбе с коррупцией для России, выходом на новый уровень противодействия коррупции. Очевидным является политическое значение принятия данного документа. Во-первых, Россия подтверждала свою приверженность к участию в реализации норм международного права, разделению общемировых правовых ценностей. Во-вторых, власти Российской Федерации проявили желание бороться с коррупцией, добровольно взяли на себя обязательства по реализации положений Конвенции, имплементации их в национальное законодательство. Другими словами, на высшем политическом уровне коррупция была признана 209 210 211 роблемой, борьба с которой является одной из приоритетных зада1 государства. В-третьих, принятием Конвенции ООН против коррупции Россия подтвердила на практике важность международного сотрудничества по борьбе с этим пагубным явлением, проявила готовность участвовать в международном сотрудничестве. Конечно же, Российская Федерация и до этого заявляла о необходимости сотрудничества с мировым сообществом в борьбе против коррупции, но принятие документа столь высокого уровня стало первым серьезным шагом, подтверждающим намерения России бороться против коррупции (в том числе, в органах власти) вместе с мировым сообществом. Вместе с тем, 20 статья Конвенции ООН против коррупции «Незаконное обогащение», согласно которой «при условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое Государствоучастник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем, чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать» , до сих пор не ратифицирована РФ. Мнения насчет причины ее непринятия расходятся. С одной стороны, имеются опасения, что введение термина «незаконное обогащение» в Уголовный кодекс нарушит принцип презумпции невиновности, содержащийся в Конституции России, и не позволит законными способами повысить эффективность борьбы с коррупцией; будет создана почва не только для снятия с должности, но и для уголовного преследования неугодных вышестоящему руководству чиновников. С другой стороны, столь длительное непринятие 20 статьи Конвенции может говорить об отсутствии политической воли, необходимой для ратификации; незаинтересованности в изменениях, которые она повлечет за собой. Третья точка зрения была выражена в Заключении Правовой Управления Комитета Государственной Думы по безопасности и противодействию коррупции. Согласно ей, статья 20 не нуждается в отдельной ратификации, поскольку Конвенция ООН против коррупции является неделимым на статьи документом в соответствии с нормами международного права212. С точки зрения диссертанта, при отсутствии адекватного (в том числе, уголовного) наказания за незаконное обогащение чиновников дискуссии о свершившейся или нет ратификации 20 статьи КООНПК не могут принести практической пользы в антикоррупционной борьбе, а также не способствуют более тесной интеграции Российской Федерации в международную антикоррупционную систему. Важным обстоятельством является предшествующее подписанию Конвенции ООН против коррупции учреждение Совета при Президенте Российской Федерации по борьбе с коррупцией в ноябре 2003 года. В его задачи входила помощь Президенту РФ по формированию приоритетных направлений государственной политики по борьбе с коррупцией. Уже в 2007 году Совет был расформирован (причина - неэффективность). Несмотря на недолгое существование, он стал прототипом для созданного в 2008 году (можно сказать, восстановленного с изменением структуры) Совета при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Проведение мониторинга законодательных актов на коррупциогенность началось в апреле 2004 года, когда в Государственной Думе создана Комиссия по противодействию коррупции. Появление Комиссии стало серьезным шагом к осуществлению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов - таким образом, появилось средство борьбы с коррупцией в законодательных органах власти. При качественной антикоррупционной кспертизе сводится к минимуму риск противоправного лоббирования принятия выгодных для себя законов представителями крупных корпораций. В июле 2006 года Президентом РФ был подписан Федеральный закон о ратификации Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию . Российская Федерация показала готовность участвовать в принятии западноевропейских норм права, что подтверждается словами первого заместителя председателя Комитета Государственной Думы по безопасности М. И. Гришанкова: «ратификация будет способствовать совершенствованию правовой основы противодействия коррупции в Российской Федерации, а также международного сотрудничества в этой области и станет важным шагом на пути дальнейшей интеграции России в общеевропейское правовое пространство» . Одной из главнейших заслуг принятия Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию стало освещение понятий «государственное должностное лицо», «активный подкуп», «пассивный подкуп» и др. Автоматически после ратификации Конвенции Россия становилась членом Группы государств по борьбе с коррупцией (ГРЕКО), что и произошло в феврале 2007 года. Основная задача ГРЕКО - взаимное наблюдение государств-членов Группы за выполнением принятых на себя обязательств по борьбе с коррупцией. Под обязательствами подразумеваются нормы, отраженные в документе «Двадцать руководящих принципов борьбы с коррупцией» , принятых Советом Европы в 1997 году. Главным механизмом, осуществляющим данные наблюдения, является взаимная оценка государств- участников. Она «помогает идентифицировать пробелы в национальной антикоррупционной политике, инициируя проведение необходимых законо дательных и институциональных реформ. Эта работа включает 213 214 215 рохождение страной раундов оценки, каждый из которых посвящен изучени 234 определенной темы» . Несмотря на принятые меры и проводящиеся реформы, проблема коррупции в России продолжала оставаться одной из наиболее актуальных. Об этом свидетельствуют и данные Transparency International, согласно которым в 2007 году Российская Федерация находилась в диапазоне между 143 и 146 местами по показателям индекса восприятия коррупции (2,3 из 10) . Несмотря на имеющуюся критику методов измерения индекса нельзя не согласиться с тем, что он отражает общую картину положения дел по успехам и неудачам государств в борьбе с коррупцией. Присоединение к ряду антикоррупционных европейских соглашений и документов ООН не могло давать результаты без успешной имплементации международных норм в российское законодательство. Об этом заявил в ходе Большой пресс-конференции в 2008 году Президент РФ В.В. Путин216 217 218 219. Требовались также более решительные действия по реализации на практике уже принятых международных антикоррупционных норм. Одной из главных задач становилось создание Федерального антикоррупционного закона. В 2007-2008 гг. в ходе предвыборной кампании кандидата в Президенты Российской Федерации Д.М. Медведева стало ясно, что в случае избрания будет проведен ряд антикоррупционных реформ. С первых месяцев президентства Д.М. Медведев проявлял особую заинтересованность в подобных реформах, борьба с коррупцией и, особенно, противодействие коррупции стали приоритетными направлениями внутренней политики государства. В ходе Всероссийского гражданского форума Д.М. Медведев заявил: «Коррупция превратилась в системную проблему, и этой системной проблеме мы обязаны противопоставить системный ответ» себя долго ждать. 19 мая 2008 года был издан Указ Президента «О мерах противодействия коррупции» , согласно которому был создан Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции. Президент становился Председателем Совета. Стоит отметить, что это был решительный шаг для высшего должностного лица, поскольку на Президента Российской Федерации накладывалась большая личная ответственность за реализацию и контроль антикоррупционных мер. К главным задачам Совета можно отнести: «подготовку предложений Президенту Российской Федерации, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции; координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации государственной политики в области противодействия коррупции; контроль за реализацией мероприятий, предусмотренных Национальным планом 239 противодействия коррупции» . 31 июля 2008 года был подписан Национальный план противодействия коррупции. Документ включает в себя ряд мер по профилактике коррупции, в том числе «меры по законодательному обеспечению противодействия коррупции, меры по совершенствованию государственного управления в целях предупреждения коррупции, меры по повышению профессионального уровня юридических кадров и правовому просвещению, меры по реализации Национального плана»220 221 222. Особого внимания требуют прописанные в Плане первоочередные меры по его реализации, среди которых есть указания по взаимной международной правовой помощи по коррупционным делам. Создание документа подобного уровня было уникальным явлением в российской истории борьбы с коррупцией. Несмотря на всю объективную и убъективную критику Национального плана противодействия коррупции (о выбранного названия до сути положений), его создание является существенным шагом в борьбе с коррупцией на государственном уровне. В дальнейших редакциях Плана все большее внимание уделяется аспектам международного сотрудничества в борьбе с коррупцией, в том числе государственной. В декабре 2008 года Президентом РФ Д.М. Медведевым был подписан пакет антикоррупционных документов, состоявший из 4 законов. Ключевым стал Федеральный закон «О противодействии коррупции» , принятый 25 декабря 2008 года. Проект закона «О борьбе с коррупцией» появился еще в начале 1990-х гг., однако по разным причинам его не удавалось принять. Также не были приняты и другие проекты закона «О борьбе с коррупцией», созданные в 1990-х-начале 2000-х годов. Закон «О противодействии коррупции» был принят в соответствии с Национальным планом противодействия коррупции. Принятыми законами устанавливалось, «что в течение двух лет после ухода с государственной службы экс-чиновник имеет право работать в коммерческих и некоммерческих организациях, с которыми по роду своей деятельности он работал в должности чиновника, только в том случае, если на это дано согласие специальной комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих. Также определялось, что за коррупцию граждане РФ, иностранцы и лица без гражданства несут уголовную, административную, гражданскоправовую и дисциплинарную ответственность. Устанавливалась также ответственность и юридических лиц за коррупционные правонарушения. Документы определяли, что чиновник обязан сообщать обо всех фактах склонения его к коррупционным действиям»223 224 225. Государственных чиновников обязали предоставлять сведения о доходах и имуществе - своих и супругов, также несовершеннолетних детей. Было усилено уголовное наказание за коррупцию. Следует отметить, что и Национальный план противодействия коррупции, и закон «О противодействии коррупции», и ряд других законов были приняты в соответствии с основными международными антикоррупционными документами (в первую очередь, с Конвенцией ООН против коррупции и Конвенцией Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию). Россия подтвердила свою приверженность принципам международного права и готовность сотрудничать на политическом уровне с экономически развитыми странами, подав 6 февраля 2009 года «заявку о намерении присоединиться к Конвенции Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) о борьбе с подкупом должностных лиц иностранных государств при проведении международных деловых операций от 21 ноября 1997 года. С 2009 г. Россия регулярно участвует на правах приглашенной страны в заседаниях Рабочей группы ОЭСР по борьбе с иностранным коммерческим подкупом. Межведомственную делегацию на переговорах о присоединении к Конвенции возглавляет Минюст России»226 227. В апреле 2010 года президентом РФ Д.А. Медведевым был подписан указ «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010-2011 годы» . Национальная стратегия противодействия коррупции обозначила основные цели, задачи и принципы антикоррупционной политики государства. Также в Указе приводятся основные направления реализации Национальной стратегии, среди которых необходимо отметить «обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции; повышение ффективности участия Российской Федерации в международно сотрудничестве в антикоррупционной сфере, включая разработку организационных основ регионального антикоррупционного форума, оказание при необходимости поддержки другим государствам в обучении специалистов, исследовании причин и последствий коррупции»228 229. С точки зрения диссертанта, документ уделяет недостаточное внимание международному сотрудничеству по борьбе с коррупцией, описывая лишь отдельные его формы. Национальный план противодействия коррупции 2010-2011 годов включает в себя ряд мер по профилактике коррупции (в том числе, требования к этике антикоррупционного поведения чиновников, их обучение и др.). В документе особое внимание уделено вопросам международного антикоррупционного сотрудничества. В частности, План призывает «а) обеспечить совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти активное и практически значимое участие Российской Федерации в международных антикоррупционных мероприятиях; б) организовать регулярное информирование международных организаций, занимающихся вопросами противодействия коррупции, и соответствующих органов иностранных государств об усилиях, предпринимаемых Российской Федерацией по противодействию коррупции, в частности о содержании Федерального закона «О противодействии коррупции», соответствующих указов Президента Российской Федерации, настоящего Национального плана и других документов по антикоррупционной 247 тематике» . Национальный план противодействия коррупции на 2012-2013 годы был принят в феврале 2012 года. Согласно ему, Президент РФ Д.А. Медведев дает поручения различным государственным органам о разработке комплекса антикоррупционных мер. Повышается роль, отведенная механизму гражданского контроля: планировалось «организовать внедрение единого ортала бюджетной системы Российской Федерации в целях формирования дополнительных механизмов общественного контроля за деятельностью государственных и муниципальных учреждений и повышения эффективности деятельности органов государственного управления и качества принимаемых ими решений; обеспечить проведение среди всех социальных слоёв населения в различных регионах страны социологических исследований, которые позволили бы оценить уровень коррупции в Российской Федерации и эффективность принимаемых антикоррупционных мер; учредить в 2012 году гранты Правительства Российской Федерации в целях поддержки деятельности общественных объединений и средств массовой информации по формированию в обществе активного неприятия коррупции»230. Среди других заметных нововведений - предложение по созданию института лоббизма, а также отчетность чиновников о получении подарков. Также запланировано было провести проверку некоторых ведомств на предмет соблюдения антикоррупционного законодательства (включая Федеральный Фонд обязательного медицинского страхования и Пенсионный Фонд). В феврале 2012 года вступил в силу Федеральный закон «О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок»231. Это событие является важным шагом России к более тесному участию в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией, подтверждающим стремление РФ присоединиться к числу наиболее успешных государств в противодействии коррупции. С 2012 года началась активная работа по имплементации Конвенции ОЭСР. Также продолжилась работы по имплементации Конвенции ООН против коррупции. Так, в марте 2012 года был издан Указ Президента РФ «О ациональном плане противодействия коррупции на 2012 - 2013 годы внесении изменений в некоторые акты Президента РФ по вопросам противодействия коррупции» , согласно которому «Верховному Суду РФ рекомендовано организовать работу по изучению практики применения судами законодательства России о противодействии коррупции и подготовить, в том числе с учетом международных обязательств, разъяснения судам по вопросам применения уголовного законодательства в части, касающейся коррупционных преступлений, и законодательства об административной ответственности юридических лиц за коррупционные правонарушения»232 233. Россия является активным участником Конференций государств- участников Конвенции ООН против коррупции и в 2015 году планирует принимать Шестую Конференцию. Для Российской Федерации она станет одновременно и серьезным испытанием, проверяющим готовность Российской Федерации разделять международные антикоррупционные ценности, привлекать представителей гражданского общества и др.; и возможностью, позволяющей в перспективе укрепить свои позиции в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией. Несмотря на все принятые и принимаемые антикоррупционные меры, участие Российской Федерации в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией, в основном, ограничивается полной или частичной имплементацией международно-правовых норм. Уровень исполнения добровольно принятых на себя обязательств по противодействию и борьбе с коррупцией не позволяет говорить о высокой эффективности государственной антикоррупционной политики. Коррупцией по-прежнему охвачены все отрасли экономики и все уровни государственных органов власти. Уровень восприятия коррупции за последние годы практически не изменился, составив в 2013 году 8 баллов по данным Transparency International (Россия делит 127 место Азербайджаном, Гамбией, Коморскими островами, Ливаном, Мадагаскаром, Мали, Никарагуа и Пакистаном) . Более того, абсолютные показатели взяток за последнее время сильно выросли. Так, по разным данным, средний размер взятки в Российской Федерации в 2013 году составил от 55 до 65 тысяч рублей (следует отметить, что здесь имеется в виду все разновидности коррупции - от бытовой до государственной. Безусловно, средний размер взятки чиновнику значительно выше среднего размера взятки в школе или поликлинике). При этом средний размер взятки за год вырос в 1,5-2 раза. Например, в Самарской области «средний размер взяток за 2013 год вырос в 2,3 раза и составил 51,2 тысячу рублей» . Участие гражданского общества, как в противодействии коррупции исключительно на национальном уровне, так и в международном сотрудничестве по борьбе с ней минимизировано. Однако некоторые положительные тенденции в практике борьбы с коррупцией очевидны. На время реализации Национального плана противодействия коррупции пришлась антикоррупционная кампания 20122013гг, в ходе которой произошло несколько громких скандалов, и было заведено несколько уголовных дел против региональных и федеральных высокопоставленных чиновников. В первую очередь, следует отметить активизацию антикоррупционного преследования на региональном и местном уровнях государственной власти. Среди самых громких обвинительных приговоров необходимо отметить дело бывшего губернатора Тульской области В.Д. Дудки, который был признан виновным в получении взятки в особо крупном размере и приговорен к наказанию в виде лишения свободы сроком на 9,5 лет и штрафу в размере 900 тысяч рублей. Обвинения в коррупционных преступлениях (от взяточничества до вымогательства) предъявлены мэру г. Ярославля Е.Р. Урлашову, мэру г. 1 Средний размер взятки в Самарской области превысил 50 тысяч рублей. Российская газета от 09.12.2013. страхани М.Н. Столярову, мэру г. Сыктывкара Н.В. Курсакову, заместител министра образования Дагестана И. Мусаеву и др. В 2010 году по формулировке «в связи с утратой доверия» был отправлен в отставку мэр г. Москвы Ю.М. Лужков. Позже, в интервью российским телеканалам Президент РФ Д.А. Медведев заявил, что одной из главных причин отставки стали «невиданные масштабы коррупции»234 235. На федеральном уровне высокая степень коррумпированности органов власти подтверждается количеством резонансных уголовных дел. Одним из наиболее громких является так называемое «дело Оборонсервиса», обнажившее тотальную коррупцию в Министерстве обороны РФ. В связи с ним от должности были отстранены бывший министр обороны А.Э. Сердюков и ряд его подчиненных. В декабре 2013 года Главнокомандующему Сухопутными войсками ВС России В.В. Чиркину было предъявлено обвинение в получении взятки. В связи с этим он был отстранен от занимаемой должности. Особо остро стоит вопрос коррупции в правоохранительных органах. Рост числа коррупционных преступлений совпадает с ростом социальной напряженности. Так, одной из причин беспорядков в Бирюлево в октябре 2013 года послужила коррупция . По словам председателя профсоюза сотрудников милиции г. Москвы М. Пашкина, «если не изжить коррупцию в высших эшелонах власти, то таких стихийных народных сходов с течением времени будет все больше и больше»236. Не осталась незатронутой коррупцией и судебная система. Высокий уровень коррупции в судах может говорить о зависимости судебной власти от исполнительной, что является крайне опасной для государства формой слияния ветвей власти. В подтверждение этому хотелось бы привести слова доктора социологических наук, Х.В. Дзуцева: «граждане убеждены в том, что не защищены судом или защищены в недостаточной степени, потому что суды являют собой тот же административный ресурс, инструмент подавления, те более в национальных республиках. Рядовому гражданину трудно выиграть дело, если его противником будет представитель власти. Новая власть реформирует судебную систему, судьям увеличили зарплату с расчетом на то, что они перестанут брать взятки. Но с ростом зарплат выросли и взятки, потому что они уже не хотят рисковать из-за малого. По закону судья абсолютно независим, но фактически полностью зависит от своего 257 начальства» . Особой коррупциогенностью отличается сфера строительства, связанная с проведением государственных закупок и тендеров. Так, в 2013 году во время строительства олимпийских объектов в г. Сочи вице-Президенту Олимпийского Комитета России (по совместительству - председателю Совета директоров ОАО «Курорты Северного Кавказа») А.Г. Билалову были предъявлены обвинения в злоупотреблении полномочиями и необоснованных растратах средств. В результате, комплекс олимпийских объектов не был построен в запланированный срок, что обеспокоило не только руководство государства, но и Международный олимпийский комитет. Приведенный выше пример показывает, как коррупция может подрывать авторитет Российской Федерации на международной арене. Коррупционные преступления в инновационных отраслях (в том числе, многомиллионные хищения средств государственного бюджета при реализации спутниковой программы ГЛОНАСС, коррупционные скандалы в Сколково и др.) существенно снижают инвестиционную привлекательность Российской Федерации. Хищения из госбюджета при строительстве объектов для проведения саммита АТЭС в 2012 году также не вызывают доверия у иностранных партнеров - потенциальных инвесторов российской экономики. Ярким эпизодом, негативно повлиявшим на международный имидж России, стал скандал с поставкой российской военной техники в Алжир в связи ее некондиционным состоянием в 2006-2007 гг. Ответственные за постав бывших в употреблении изделий были привлечены к ответственности, однако, данное событие чуть не спровоцировало дипломатический скандал. В рамках антикоррупционной кампании в декабре 2012 года был принят закон «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» . Согласно закону, российских чиновников, не сумевших объяснить превышение своих расходов над доходами, будут увольнять. В этом случае по прокурорскому запросу имущество может быть изъято и обращено в собственность государства. После принятия этого закона несколько депутатов Государственной Думы шестого созыва сложили с себя полномочия (например, депутат В.А. Пехтин, после появления информации о наличии у него незадекларированной зарубежной недвижимости ). Политическое значение принятия данного закона крайне велико - страх потери работы чиновником в случае совершения коррупционного преступления будет побуждать его либо действительно работать открыто и честно, либо заставит тщательно скрывать совершенные правонарушения или преступления. Тем не менее, закон не предусматривает непременной конфискации имущества, что, исходя из международного опыта, могло бы стать эффективной мерой противодействия и борьбы с коррупцией. В декабре 2013 года Президентом РФ В.В. Путиным было создано Управление по вопросам противодействия коррупции. Предполагается, что оно станет независимым органом, консолидирующим противодействие коррупции и отчитывающимся лично перед Президентом. «Антикоррупционное Управление возьмет на себя подготовку аналитических докладов и записок, проведение обучающих мероприятий для чиновников по антикоррупционной тематике. Оно будет заниматься вопросами прозрачности и подотчетности 237 238 амой Администрации Президента, в том числе открытостью для СМИ выявлением и устранением конфликта интересов, координировать проверку 260 доходов и имущества сотрудников, и другими связанными вопросами» . Возможные политические последствия антикоррупционной кампании в России трудно предсказать. С одной стороны, правительство продемонстрировало свои намерения бороться с коррупцией в органах власти. Впервые о государственной коррупции заговорили на всех центральных каналах телевидения. С другой стороны, принимаемые меры не системны, они не выглядят цельной и до конца продуманной антикоррупционной политикой. Дела «Росагролизинга», «Оборонсервиса» являются крайне запутанными и сложными для следствия, предугадать их итог и степень привлечения к ответственности виновных очень сложно. Более того, в некоторых случаях судебная система выносит чрезвычайно мягкие приговоры за серьезнейшие коррупционные преступления (печальным примером является дело бывшего депутата Мособлдумы В. Дупака, признанному виновным в хищении земельных участков на сумму более 15 миллиардов рублей и осужденному на шесть лет условно с выплатой штрафа в размере 1 миллиона рублей239 240). Большое количество громких судебных процессов по коррупции могут свидетельствовать о борьбе с коррупцией. Тем не менее, выводы о ее успешности делать преждевременно. Существует точка зрения, согласно которой большое количество заведенных уголовных дел по коррупции показывают не успехи проводившейся антикоррупционной политики, а ее неудачи: «Последние расследования хищений и фактов проявления коррупции в Минрегионе России, Минобороны России, хищения средств, выделенных на проведение саммита АТЭС, наглядно демонстрируют неэффективность принятых на сегодняшний день мер. Преступления становятся все более изощренными и масштабными. На фоне разоблачения все новых и новых коррупционных дел, в результате которых из бюджета страны уводятся десятки иллиардов рублей, в сознании граждан все более укореняются мысли неспособности государства обеспечить надлежащую защиту граждан от 262 коррупционной составляющей» . Более того, под предлогом борьбы с коррупцией, особенно во время широкой антикоррупционной кампании, имеется возможность обвинения в ней политических оппонентов. Другими словами, борьба с коррупцией служит инструментом борьбы политических элит. Так, одно из наиболее резонансных дел последнего времени - дело «Кировлеса», согласно которому общественный и политический деятель А.А. Навальный и предприниматель П. Ю. Офицеров были признаны виновными в хищении средств государственной компании «Кировлес», многие исследователи и политики считают политически мотивированным. Не вдаваясь в детали дела, необходимо отметить, что значительная часть следящих за судебным процессом связывает его с политической деятельностью А.А. Навального, желанием отстранить последнего от участия в избирательных процессах. С точки зрения А.Л. Кудрина, бывшего министра финансов РФ, «то или иное решение суда по делу Навального окажет воздействие на готовность открывать новые и развивать существующие бизнесы, на инвестиционный климат в России»241 242 и что «обвинительное заключение подвергает сомнению основы рыночных отношений в России»243. Негативную оценку приговору дали власти Германии, Швеции. В Европейском Союзе и Соединенных Штатах Америки обвинительный приговор А.А. Навальному преимущественно был воспринят как попытка нейтрализации политического оппонента. Подобные действия со стороны Российской Федерации заставляют усомниться мировое сообщество (по крайней мере, большинство демократических государств) в искренности намерений РФ по обеспечению правовых и демократических норм; ставят Россию в невыгодное положение при выработке условий сближения и укрепления международного сотрудничества, в том числе, по борьбе коррупцией. В целом, можно сказать, что российская антикоррупционная кампания имеет важное международно-политическое значение. Президент и Правительство Российской Федерации признали всю серьезность проблемы коррупции, необходимость международного сотрудничества в борьбе с ней, приняли ряд антикоррупционных законов; присоединились практически ко всем основным международным антикоррупционным документам, положения которых начали постепенно претворяться в жизнь. Однако уровень коррупции в России на сегодняшний день не позволяет оценивать антикоррупционную кампанию однозначно. Отсутствует системность и последовательность антикоррупционной политики, многие законы существуют только на бумаге; в связи с политическими уголовными процессами у мирового сообщества не формируется положительный образ Российской Федерации как постоянного надежного равноправного партнера. Более того, масштабы коррупции в России позволяют говорить сегодня об угрозе национальной безопасности, значительном преобладании у чиновников личного интереса над государственным. Недостаточное внимание уделяется профилактике коррупции, выявлению ее причин, формированию стандарта антикоррупционного поведения. Для придания антикоррупционной политике цельности и монолитности совместными усилиями государства и гражданского общества «она должна строиться на основе административной реформы в целях устранения основных институциональных причин коррупции. Необходимо максимально упростить бюрократические процедуры, избавить государство от избыточных функций, передав их другим субъектам, например общественным организациям, и на деле обеспечить соблюдение принципов гласности, открытости и публичности в деятельности органов власти» 244 Изменение сложившейся ситуации возможно лишь при комплексно подходе к профилактике коррупции и борьбе с ней: принятие новых, более эффективных мер должно сочетаться с увеличением гражданского контроля со стороны общества, большей открытостью власти и ее подотчетностью. 15 марта 2013 года был опубликован Сводный доклад ГРЕКО о выполнении рекомендаций ГРЕКО Российской Федерацией, согласно которому «Россия из 26 принятых на себя обязательств 15 успешно выполняет, в то время как 11 рекомендаций признаны «частично выполняемыми». Подчеркивается, что за прошедшие 18 месяцев РФ достигла значительных результатов - в антикоррупционной сфере были приняты 14 федеральных законов, 750 других нормативно-правовых актов, в том числе 11 Указов Президента»245. В том же году Transparency International составила очередной рейтинг уровня коррупции по государствам («Глобальный Барометр коррупции за 2013 год»). По его итогам можно сделать вывод, что доверие населения к власти в целом и к государственной антикоррупционной политике в частности снижается. «Только 5% опрошенных считает эффективными усилия правительства, направленные на борьбу с коррупцией, и никто не назвал их “очень эффективными”. В 2010 году таких было 18% и 6% соответственно... По мнению респондентов, ни одна отрасль за последние три года не стала менее коррумпированной: менее всего выросла оценка коррумпированности для бизнеса и некоммерческих организаций (прибавка в 0,2 балла по 5-бальной шкале). Впрочем, третий сектор, в отличии от предпринимателей, оценивается россиянами как достаточно “чистый”. Больше доверия только к религиозным организациям - треть опрошенных считает, что в них коррупция отсутствует совсем или крайне низка. Россияне оценивают как крайне коррумпированные: полицию (66% опрошенных поставили ей “высшую” оценку), судебную истему (59%), парламентскую систему (54%), чиновников (74%) политические партии (49%). Эти институты не только получили наихудшие оценки со стороны граждан, но и прирост уверенности в их коррумпированности самый быстрый - средняя оценка каждой из этих групп выросла более чем на полбалла за три года»246 247. Падение доверия к власти подтверждается и результатами социологических опросов: согласно данным Левады-центра, антикоррупционная кампания подорвала рейтинг Президента РФ В.В. Путина, Премьера РФ Д.А. Медведева, Правительства РФ . Одним из последствий этих явлений становится создание хороших условий для формирования и сплочения протестного движения. В итоге, коррупция может привести к политической нестабильности, при которой государство не сможет выполнять поставленные перед ним задачи. В таком случае невозможно предсказать дальнейший сценарий развития событий, но их последствия могут стать фатальными как для самого государства, так и для гражданского общества. В сложившихся обстоятельствах резко возрастает роль гражданского общества в борьбе с коррупцией. Данная общемировая тенденция характерна и для России. Важный политический смысл несет в себе и другая тенденция - рост уверенности граждан в собственных силах: «хотя уверенность в том, что простой человек способен способствовать победе над коррупцией растет не так быстро, как недоверие к государственным институтам, 45% опрошенных уверены, что их голос имеет значение. 86% готовы сообщить о факте коррупции, три года назад об этом говорило только 52% респондентов»248. Благодаря приведенным выше тенденциям в противодействии коррупции в РФ стало возможным появление таких антикоррупционных проектов, как «Декларатор», «РосПил» и др. Постоянно повышается активность интернет блоггеров, ведущих борьбу с коррупцией. В статье «Коррупцию победит не правительство, а граждане» предложен ряд мер, которые позволят эффективно противодействовать коррупции в Российской Федерации. К ним относятся предложения «безотлагательно реализовать на практике принцип неизбежности и неизбирательности правоприменения, обеспечив полную и равную ответственность за коррупционные деяния не только для рядовых предпринимателей, чиновников и правоохранителей, но и для высших должностных лиц, совершивших такие деяния; ввести в России уголовную или административную ответственность с жёсткими санкциями за незаконное обогащение; нее ограничивать антикоррупционную государственную деятельность отдельными шумными показательными делами, а проводить полный и открытый управленческий и финансовый аудит тех сфер, в которых выявлены коррупционные проявления и схемы, с привлечением к такому аудиту независимых экспертов и представителей гражданского общества; прекратить практику правового и внеправового давления на институты гражданского общества, выполняющие функции независимого антикоррупционного гражданского контроля и на гражданских активистов, выявляющих факты коррупции; обеспечить реализацию эффективных мер по защите заявителей о коррупции, включающих защиту гражданских, трудовых и иных прав граждан, предпринимателей, журналистов и гражданских активистов, сообщающих о фактах коррупции»270. Предлагаемые меры, безусловно, будут способствовать повышению эффективности противодействия коррупции в РФ, но и они недостаточны. С точки зрения диссертанта, к вышеизложенным мерам следует добавить создание независимого антикоррупционного органа. Главной сложностью будет обеспечение его реальной независимости от других органов власти, создание условий для комфортной и беспристрастной работы. Сложности огут возникнуть и при реализации на практике других предложенных мер: например, при криминализации незаконного обогащения должностного лица его имущество может оформляться на других людей (в том числе, на не самых близких родственников) для ухода от ответственности. В целом, полная реализация предложенных мер возможна только в идеальном правовом государстве. Среди уже реализованных и реализующихся в данный момент мер хотелось бы отметить обязательную ежегодную отчетность чиновников о доходах и расходах. Эти данные находятся в открытом доступе в сети Интернет, обсуждаются в СМИ, каждый гражданин имеет возможность проверить чиновников на соответствие закону «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам». Как уже отмечалось выше, борьба с коррупцией не может ограничиваться только правотворчеством. Особое внимание необходимо уделять применению законов на практике, поскольку успехи в принятии антикоррупционных законов в России нивелируются недостаточно эффективным правоприменением. «В условиях нынешнего развития политической реформы скорее всего будет возрастать роль и парламентского контроля за деятельностью органов исполнительной власти. В арсенале парламента есть такие мощные инструменты, как парламентские расследования, депутатские и парламентские запросы, ежегодная отчетность председателя правительства и отдельных министров в рамках правительственных часов. Мы полагаем, что институционализированный парламентский контроль является серьезной возможностью для реального влияния на качество работы исполнительной власти, которую необходимо активно использовать. В настоящее время прорабатываются меры по усилению таких полномочий Федерального собрания» Вместе с тем, одной из главных причин недостаточной эффективност антикоррупционной борьбы является отсутствие должной мобилизации на общественном уровне. Государство признает необходимость взаимодействия с гражданским обществом. На заседании Совета по противодействию коррупции от 30 октября 2013 года Президент РФ В.В. Путин это подтвердил, заявив, что необходимо более активно привлекать общество к борьбе с коррупцией: «Только требования законов, только формулировки этих требований недостаточно. Необходимо сформировать общественную атмосферу неприятия коррупции. В том числе выстроить надежную систему обратной связи между обществом и властью» . Однако в глобальном мире все вышеизложенные меры будут, по меньшей мере, недостаточно эффективны при отсутствии международного сотрудничества на должном уровне. Можно сделать вывод, что на данный момент Российская Федерация, в первую очередь, участвует в имплементации международных антикоррупционных норм в национальное законодательство. К сожалению, по остальным направлениям успехи пока не столь очевидны. Приведенный выше пример дела о даче взяток российским чиновникам сотрудниками компании «Daimler», которое было предано международной огласке, не нашел продолжения в Российской Федерации - уголовное дело даже не было заведено. Еще более резонансным для мирового сообщества стало негласное предоставление политического убежища бывшему президенту Украины В. Януковичу, обвиняемому на родине в коррупционных преступлениях. Особо важным видится взаимодействие с зарождающимся глобальным гражданским обществом. У российских властей не всегда прослеживается желание к установлению диалога с гражданским обществом и понимание необходимости подобных шагов, что подтверждается позицией России на 272 Путин хочет настроить общество против коррупции / The Moscow Post, [Электронный ресурс], Режим доступа: http://www.moscow-post.com/news/politics/putin xochet nastroit obschestvo protiv korruptsii68847/ оследней Конференции ООН против коррупции «по исключени гражданского общества в обсуждении имплементации Конвенции ООН» . По мнению диссертанта, участие Российской Федерации в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией важно одновременно с нескольких точек зрения: 1) Коррупция сегодня представляется одним из главных явлений, препятствующих эффективному развитию российского государства. Выполнение задач высокого уровня (модернизация экономики, повышение качества жизни, развитие демократии и гражданского общества), реализация национальных проектов представляются трудноосуществимыми без качественного, комплексного противодействия коррупции. Международное сотрудничество позволяет перенимать успешный опыт борьбы с коррупцией иностранных государств, быть в курсе последних тенденций антикоррупционного сотрудничества, эффективно взаимодействовать с другими государствами, осуществлять по необходимости техническую и иную помощь при имплементации положений Конвенции ООН против коррупции и других антикоррупционных норм. 2) Принятие мировых антикоррупционных ценностей Россией будет способствовать налаживанию диалога между Россией и Западом, подтверждать готовность к взаимодействию по данному направлению. На фоне политического кризиса на Украине, учитывая непростые отношения между Российской Федерацией и Западом, взаимодействие по направлению антикоррупционного сотрудничества может повысить качество экономических, политических и культурных контактов с Европейским Союзом и США. Вместе с тем, наличие коррупции подрывает международный авторитет государства, вызывает недоверие у иностранных партнеров. У государственных деятелей снижается возможность политического маневра; открытость правительства и розрачность его намерений вызывают глубокое уважение и доверие не тольк у своего населения, но и у мировой общественности. 3) Коррупция подрывает доверие населения к государственным институтам и власти в целом, что содержит в себе скрытую угрозу внутригосударственных конфликтов, противостояния гражданского общества и власти. Следует отметить, что протестные выступления 2011-2013 гг., а также протестные голосования, прошедшие в последние годы в крупных городах России, состоялись во многом благодаря недоверию к власти, ощущениям коррумпированности и желанию к скорейшим переменам. По мнению ряда исследователей, акции гражданского протеста в Бирюлеве, на Болотной площади и на проспекте Сахарова имеют схожие причины, связанные с недовольством граждан действиями властей и подозрением последних в 274 коррупции . 4) Коррупция является одной из серьезнейших угроз безопасности России. В стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года одними из «главных стратегических рисков и угроз национальной безопасности в экономической сфере на долгосрочную перспективу» называется «сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений» . 5) Коррупция препятствует осуществлению политической модернизации Российской Федерации. Коррупция «не только подвергает риску суверенитет и безопасность государства - она подрывает сами устои человеческой цивилизации, нарушает нормальное развитие всех сфер жизни людей, снижает уровень общественной нравственности и материального благосостояния граждан. Коррупция усугубляет один из самых опасных как для нормальной 274 См.: Зубов А.Б. У протестов в Бирюлеве и на Болотной одна и та же мотивация. / The New Times, №35 (303) от 28.10.2013. 275 Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Режим доступа: http://www. serf, gov.ru/documents/99.html 276 широком понимании, а в политическом смысле - кризис легитимности» . 6) Активное участие в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией открывает перед Россией широкие возможности влияния на глобальное правовое пространство и участия в глобальном управлении. Международное сотрудничество и открытость зарождающемуся глобальному гражданскому обществу предоставляет Российской Федерации новые перспективы и возможности для позиционирования на мировой политической арене. Большинство вышеперечисленных мер предполагает активное участие государства в противодействии коррупции. Но, по мнению диссертанта, главная роль здесь должна принадлежать гражданскому обществу. В формировании стандарта антикоррупционного поведения, не приемлющего никаких коррупционных проявлений во всех сферах жизни, должно принимать участие как государство, так и само гражданское общество. Государство должно принимать всевозможные меры по развитию и поддержанию институтов гражданского общества, по внедрению в образовательные учреждения программ антикоррупционного образования, по широкой пропаганде антикоррупционных ценностей. Граждане (самостоятельно и посредством независимых неправительственных организаций) должны уверенно знать и соблюдать свои права, уверенно следовать своим антикоррупционным убеждениям. Институты гражданского общества непременно должны контролировать деятельность государственных служащих, не позволять нарушать общепринятые стандарты антикоррупционного поведения. Эффективными мерами могут стать создание общедоступной базы данных коррупционеров или создание телепередачи, объясняющей вред от коррупции для общества и государства, разбирающей конкретные случаи проявления коррупции и дающей рекомендации по борьбе с ней. 276 Елисеева С. Н., Тарасов И. Н. Коррупция как вызов политической модернизации в России // Журнал «Власть», №8'2013. Таким образом, можно прийти к выводу, что для качественного повышения эффективности борьбы с коррупцией в органах власти Российской Федерации необходимо принимать участие в международном сотрудничестве по борьбе с коррупцией. Международное сотрудничество должно быть основано на равноправном взаимодействии государства и гражданского общества в выработке и реализации комплексной антикоррупционной политики при партнерском участии государственных и негосударственных акторов. К сожалению, у российских властей не всегда прослеживается желание к установлению диалога с гражданским обществом и понимание необходимости подобных шагов. С точки зрения диссертанта, при увеличении политического веса формирующегося глобального гражданского общества для российского государства и общества крайне важным является повышение качества взаимодействия с ним по вопросам противодействия и борьбы с коррупцией в органах власти. Завершая рассмотрение форм и участников международного сотрудничества по борьбе с коррупцией в органах власти, можно сделать следующие выводы: 1) Для продуктивной борьбы с коррупцией в органах власти необходимо применять выверенные методы ее выявления и использовать хорошо проработанные критерии оценки уровня коррупции в государстве. Повышение качества выявления и измерения уровня коррупции в государстве является важнейшей мерой, которая позволит сделать антикоррупционную борьбу на национальном и международном уровнях боле эффективной. Несмотря на успехи ряда стран в борьбе с коррупцией на национальном уровне, во всех государствах имеется коррупция в высших эшелонах власти. Попытки бороться с ней только своими внутренними средствами не приводят к желаемым результатам. Международное сотрудничество государственных и негосударственных акторов по борьбе с коррупцией в органах власти является наиболее эффективным способом борьбы с ней. Основу международного сотрудничества сегодня по- прежнему составляет межгосударственное сотрудничество, что, как это ни парадоксально, во многом и определяет невысокое качество борьбы с коррупцией в органах власти. Максимальная успешность международного сотрудничества по борьбе с коррупцией в органах власти представляется возможной лишь при активном участии гражданского общества. На сегодняшний день ситуация такова, что без государственной поддержки гражданское общество оказывается отрезанным от участия в противодействии коррупции. Поэтому самым эффективным способом борьбы с коррупцией в органах власти видится равноправное взаимодействие государства и гражданского общества. С развитием информационных и коммуникационных технологий, повышением гражданской активности населения увеличивается роль формирующегося глобального гражданского общества в борьбе с коррупцией на национальном, региональном и международном уровнях. Общемировая тенденция увеличения роли гражданског общества в борьбе с коррупцией в органах власти отчетливо проявляется и в Российской Федерации. Несмотря на некоторые успехи в борьбе с коррупцией, Россия уделяет недостаточное внимание международному сотрудничеству по борьбе с коррупцией (особенно на уровне негосударственных акторов), что является одной из причин скромных результатов. Для Российского государства и общества крайне важным представляется быть открытыми для взаимодействия с глобальным гражданским обществом по всем вопросам (в первую очередь, в аспекте противодействия и борьбы с коррупцией) для достижения максимальной эффективности и конкурентоспособности на международной арене.