1.3 Теоретико-методологические подходы к изучению глобальной проблемы коррупции
Коррупция является сложным объектом для научного исследования. С одной стороны, сказывается отсутствие документов и достоверных данных, подтверждающих и обосновывающих богатый эмпирический материал, с другой стороны, до недавнего времени научные работы по коррупции, несмотря на возрастающую актуальность изучения данного явления, были крайне немногочисленны. По мнению известного политолога И. Крастева, «в течение многих лет коррупция оставалась дискурсом, не обходившимся без конкретных историй. Цифры, взятые сами по себе, не могли никого заинтересовать. Большинство людей догадывалось, что никакой объективной общественной науки о коррупции не существует. Коррупция была единственной наукой, в которой каждая жертва считала себя экспертом. Коррупционный дискурс состоял из перечисления соблазнительных подробностей, имен, мест и конспирологических фантазий. Коррупция представлялась слишком скользким и двусмысленным явлением, которое 86 невозможно впихнуть в заумные математические модели» . Тем не менее, с течением времени научные знания о проблеме коррупции неуклонно пополнялись. Первые исследования коррупции стали проводиться в рамках социологии. В первой половине ХХ в. они «были связаны в основном с анализом функционирования американской политической машины в крупных городах США, а также с реформами муниципального управления. В этих работах отмечена важнейшая характеристика коррупции — «дополнительность» по отношению к формальным институтам» . Политологи опираются на данные современной социологии, где коррупция часто воспринимается как сложившаяся система поведения в 85 86 бществе. Такая точка зрения близка современному исследователю Л. Гевелингу. Однако, это не единственный взгляд на проблему коррупции в социологии. С точки зрения социолога Г. К. Мишина, коррупция является примером социального отклонения, вызванного противоречием между частным и общественным интересом87. Исследования коррупции вырастают за рамки социологии во второй половине XX века. Тем не менее, первые исследования останавливались на узком круге проблем, связанных с коррупцией: «если посмотреть на исследования политической коррупции за несколько последних десятилетий, мы заметим, что в них обозначается относительно немного проблем: помогает ли коррупция экономическому развитию или тормозит его; или как выстроить общественные связи, чтобы уменьшить коррупционные практики»88. Один из наиболее авторитетных исследователей коррупции, А. Хайденхаймер, полагает, что «основательные исследования коррупции появились впервые в 1970-1980 годы»89. Примерно в это же время исследования коррупции начинают проводиться в рамках политологии. Политическая коррупция рассматривается преимущественно как явление, негативно влияющее на функционирование политической системы и снижающее доверия населения к основам демократии. Первоначально политологи уделяли внимание противоправному финансированию предвыборных кампаний, использованием властных полномочий в целях получения личной выгоды. Проводилась разделительная черта между политической и другими видами коррупции. Повышенный интерес был к сопоставлению политического режима и уровня коррупции. Так, по мнению Л.В. Гевелинга, «характерным признаком политологических исследований коррупции, по мнению специалистов, является описательный, «анекдотический» подход, то есть акцент делается на описании состояния оррупции при конкретно-исторических формах политического устройства» \ Следует отметить, что данная тенденция была характерна для конца XX века, преимущественно, для отечественных исследований коррупции. В конце XX века стало широко практиковаться изучение коррупции на стыке экономики и политологии. К работам данного типа можно отнести труды С. Роуз-Аккерман, П. Мауро и некоторых других исследователей, отмечающих не только вред коррупции для политического устройства государства, но и трудности при проведении экономической политики государством. Изучение коррупции в политологии отчасти основывается на данных исследований коррупции в области права и криминологии. В этих сферах также не сложилось единого подхода к изучению данной проблемы. Одна часть исследователей рассматривает коррупцию в узком смысле этого слова (дача и получение взятки), другая - в широком смысле (злоупотребление служебным положением или служебными обязанностями с целью получения выгоды). При этом, все исследователи указывают на дисфункцию власти как основную причину коррупции. Часть правоведов и криминологов связывают коррупцию с организованной международной преступностью, чему нередко можно найти 92 подтверждение в международных документах . Тенденция к увеличению научного интереса коррупцией выразилась в большом количестве методологических подходов к ее изучению, рассмотрение которых поможет четче представлять степень разработанности проблемы и позволит определить наиболее перспективные из них для повышения научной ценности современных исследований коррупции. «Исторически первым подходом к изучению коррупционных процессов является «классический» или «моральный» подход, основанный на рассмотрении коррупции в качестве характеристики морального состояния 90 91 * 93 бщества» . Возникший в Древней Греции, «классический» подход, воспринимающий коррупцию как аморальное, социально неприемлемое явление, соответствовал духу Просвещения и получил развитие в трудах выдающихся философов того времени (Монтескье, Гоббса и др.). В XX веке «классический» подход (у ряда авторов имеет название «идеалистически- философский») нашел своих последователей среди политологов. «Вероятно, наиболее известным представителем данного направления был К. Фридрих... Он рассматривал коррупцию как поведение, отклоняющееся от преобладающих в политической сфере норм и обусловленное мотивацией получения личной выгоды за общественный счет»92 93. Таким образом, была заложена традиция восприятия коррупции как девиации в сфере политики. В дальнейшем эта идея была развита и выросла в новое направление исследования коррупции, получившее название неоклассический подход. Его сторонники (в том числе, Д. Саймон, Д. Томпсон, Д. Эйтцен94 и др.) рассматривали коррупцию как девиацию политических элит, влияющую негативно на развитие всего общества. Эволюция классического подхода в неоклассический также связана с изменением представлений о коррупции - сначала она воспринималась как злоупотребления с точки зрения норм морали, затем - как злоупотребления с позиции правовых норм. Вопрос о важной функциональной роли коррупции - явления, существующего с древних времен и закрепившегося в общественном сознании населения ряда стран как должное, поднимался еще с конца XIX века. С тех пор появилось несколько теорий положительного влияния коррупции, непременного атрибута государственной власти, на экономическое и политическое развитие общества. Большая часть из них представлена в рамках функционального подхода к изучению коррупции. Основоположником данного аправления большинство исследователей считает М. Вебера. В ставшей едв ли не классической работе «Политика как призвание и профессия» он приходит к заключению, что коррупция может быть полезна в тех случаях, когда она укрепляет власть правящей элиты. При этом действия элиты должны быть направлены на модернизацию общества и скорейшее проведение реформ95 96. В дальнейшем в рамках функционального подхода выделилось два направления. Часть исследователей, среди которых числятся С. Хантингтон, Я. Тарковски и др., считали, что коррупция появляется на определенном историческом этапе (например, во время модернизации), играет особую роль в развитии государства, выполнят ряд функций, в том числе позитивных, а после исчезает. Другие сторонники функционального подхода (Р. Мертон, Г. Мюрдаль и др.) придерживались более сдержанной позиции. По их мнению, коррупция при определенных ситуациях могла быть функционально необходимой (об этом свидетельствовал опыт некоторых стран по применению коррупционных практик для возобновления нормального функционирования общества), однако в долгосрочной перспективе влияние коррупции на жизнь общества 97 негативное . Сторонники институционального подхода к изучению коррупции (Х. Абуэва, Д. Бэйли, К. Лейес, Н. Лефф) признают, что «коррупция является естественным феноменом, проявляющимся в переходные периоды развития общества, при смене норм его функционирования и отсутствия консенсуса в нем, а также своеобразным посредником, объединяющим нарождающиеся привилегированные и отверженные слои изменяющегося общества»97. Институциональный подход к изучению коррупции приобрел популярность у отечественных исследователей. Суть данного подхода четко отражена в работе Л.М. Тимофеева «Институциональная коррупция: очерки истории»98. Функциональный и институциональный подходы к изучению коррупци имеют ряд точек соприкосновения. Например, популярная среди функционалистов в 1950-1970-е гг. гипотеза о положительном влиянии коррупции на политическое и экономическое развитие поддерживалась рядом институционалистов (например, Н. Леффом99, Д. Бэйли100, С. Андрески101 и др.), хотя за последующие 15-20 лет была опровергнута. Н. Лефф и С. Хантингтон считали, что коррупция может «разгонять» экономику на первых порах , в то время как А. Шлейфер и Р. Битный утверждали, что коррупция даже на первых этапах снижает темпы 104 экономического развития . Экономический подход рассматривает коррупцию как экономическое явление, не придавая значения моральной стороне проблемы. Б исследовательской среде он получил название неолиберального подхода. Его сторонники (Б. Клэверен, П. Мауро, С. Роуз-Аккерман и др.) изучают коррупцию как инструмент рационализации хозяйственной деятельности, естественное стремление к извлечению максимально возможной прибыли (это касается как государственного управления, так и частных лиц). Так, по мнению известного эксперта в области политической коррупции С. Роуз-Аккерман, «экономика - действенный инструмент анализа коррупции. Культурные различия и мораль добавляют свои нюансы и частности, однако для понимания того, где искутение коррупции является наиболее ощутимым и где оно оказывает наибольтее воздействие, необходим общий экономический подход» Другим направлением неолиберального подхода является теори побудительного мотива к коррупции. Ее смысл заключается в том, что «любое законодательство или ограничение, вводящее "рынок наоборот"102 103 104 105 106, создаст практически у всех участников побудительные мотивы к нарушению закона и, скорее всего, приведет к росту преступности и коррупции в рядах правительственных чиновников. Таким образом, одна из причин, по которым многие общества серьезно поражены коррупцией госаппарата, заключается в том, что почти все частные предприниматели имеют побудительные мотивы к нарушению закона, при этом почти ни у кого не возникает стимула сообщать о таких нарушениях властям» . Одним из наиболее известных сторонников данного направления неолиберального подхода является М. Олсон. Часть авторов Transparency International в своих публикациях применяет «этический подход» к изучению проблемы коррупции. С точки зрения сторонников данного подхода, коррупция является проявлением отсутствия этических правил во взаимодействия бизнеса и власти, граждан и власти, из-за чего страдает вся система государственного управления. Также имеется ряд исследований о распределении гендерных ролей в 108 коррупционных сделках и их влиянии на уровень коррупции , о взаимовлиянии между географическим положением государства и уровнем коррупции в нем , о взаимосвязи коррупции и экологической политики и даже о взаимовлиянии коррупции и религии107. Феномен коррупции исследовался в контексте информационного и исторического подходов. Однако подобные работы зачастую не находили Настоящее диссертационное исследование проводится в рамках набирающего популярность в научной среде мирополитического подхода. Необходимо отметить, что в 1990-е гг. количество работ, подчеркивающих международное значение феномена коррупции, резко увеличивается. В то же время, рассматриваются разные аспекты этого явления, которые по отдельности не создают ясную и цельную картину влияния коррупции на мировую политическую систему. Суть мирополитического подхода изложена в работах выдающихся политологов-международников А.Д. Богатурова «Понятие мировой политики в теоретическом дискурсе» и М.М. Лебедевой «Мировая политика» . Одним из исходных тезисов данного подхода является наличие нового, уникального состояния международной среды, для которого характерна множественность акторов мировой политики и их активное взаимодействие на международной арене. Субъекты мировой политики представлены государственными и негосударственными (ТНК, неправительственные организации, СМИ и др.) акторами. На сегодняшний день неоспоримой представляется многоакторность международного сотрудничества по борьбе с коррупцией в органах власти. Широкий круг участников борьбы с коррупцией подробно описывается в работе В.Д. Андрианова «Коррупция как глобальная проблема современности»108 109 110. Еще одним важным тезисом мирополитического подхода является смешивание внутренней и внешней политики государств, их неделимость в современном мире. Взаимодействуя на межгосударственном уровне, государства оказывают взаимное влияние друг на друга по разным вопросам, включая внутригосударственные проблемы. В рамках мирополитического подхода подчеркивается необратимост глобализационных процессов, отмечается положительная роль их влияния на мировую политику и на развитие человечества; вместе с тем, возникают новые глобальные проблемы, решение которых возможно найти только при консолидации усилий мирового сообщества. С точки зрения диссертанта, коррупция в органах власти, свойственная в той или иной степени всем государствам, является одной из таких проблем. В первом параграфе второй главы диссертационной работы будет приведена попытка доказательства данной гипотезы. Мирополитические исследования уделяют повышенное внимание правам человека, вопросам демократизации политической и экономической сфер жизни общества. В связи с изменениями в мировой политической системе, возникновением и развитием тенденции к размягчению государственного суверенитета и формированием глобального гражданского общества появляется напряженность в отношениях между обществом и государством. Коррупция усиливает эту напряженность, создает недоверие общества к решениям органов власти. С одной стороны, в настоящее время и общества и государства, осознающие негативные последствия коррупции в органах власти, заинтересованы в объединении усилий по борьбе с коррупцией. С другой стороны, деятельность неправительственных организаций по борьбе с коррупцией часто может вызывать опасения у государств, сильно пораженных коррупцией и не считающих необходимой борьбу с ней. Особое внимание мирополитический подход уделяет институтам гражданского общества и формированию глобального гражданского общества. Понятие гражданского общества тесно связано с термином «правовое государство». Невозможно доподлинно сказать, когда оно образовалось (в Древней Греции и Древнем Риме сформировалась идея гражданского общества, тождественная и неотделимая от понятия «государство»111), но, безусловно, его оявление в близком к современному значении связано с деятельность просветителей в XVП-XVШ веках. Гражданскому обществу посвящен ряд трудов Т.Гоббса, Д. Локка, Ш. Монтескье и др. философов-просветителей. Определение «гражданского общества» дается Г. Гегелем в работе «Философия права»: «Гражданское общество есть дифференциация, которая выступает между семьей и государством, хотя развитие гражданского общества наступает позднее, чем развитие государства; ибо в качестве дифференциации оно предполагает государство, которое оно, чтобы пребывать, должно иметь перед собой как нечто самостоятельное. Гражданское общество создано, впрочем, лишь в современном мире, который всем определениям идеи предоставляет их право»112 113. Согласно определению известного американского политолога Д. Истона, «гражданское общество выступает как фильтр требований и поддержки общества к политической системе» . Существует несколько определений термина «глобальное гражданское общество», из которых актуальным для данного исследования представляется определение, данное М.А. Мунтяном: «Глобальное гражданское общество - сфера идей, ценностей, институтов, организаций, сетей и граждан, расположенная между семьей, государством и рынком, действующая вне национальных обществ, политик и экономик»114. Большинство методологических подходов к изучению феномена коррупции оформилось в рамках социальных наук, занимающихся исследованием данного явления. В то же время для современных исследований характерна междисциплинарность, использование элементов разных подходов для более глубокого и точного анализа рассматриваемого явления. С точки зрения диссертанта, мирополитический подход к изучению международного сотрудничества по борьбе с коррупцией в органах власти, является наиболее оптимальным для решения задач настоящего исследования. первую очередь, попытка применения мирополитического подхода в данно исследовании обусловлена изменениями характера и масштаба распространения коррупции. Несмотря на то, что феномен коррупции существует с древнейших времен, природа данного явления претерпела ряд существенных изменений за несколько последних десятилетий. Глобализационные процессы оказывают с каждым днем все большее влияние на развитие человечества. Технический прогресс, глобальная экономика, современные средства связи и коммуникации, закрепление основных прав человека и власть закона - лишь небольшой список преимуществ, которые дает нам глобализация, улучшая качество жизни. Существуют разные подходы к изучению проблемы глобализации, в рамках которых часть исследователей указывает на перманентное ускорение темпов глобализации, другая часть - на ее крайнюю неоднородность как по скорости, так и по территории распространения; одни исследователи скептически относятся к процессам глобализации, с недоверием и опасением воспринимают ее последствия; другие же считают, что это явление не только закономерно, но еще и сугубо положительно115 116. Несмотря на всю сложность и неоднозначность глобализации, а также на часто противоположные оценки исследователей, большинство ученых сходятся в том, что процессы глобализации необратимы и в том, что глобализация порождает глобальные проблемы. Специфика глобальных проблем заключается в их широком и крайне негативном воздействии на все человечество, невозможности решить их средствами того или иного государства без активного участия мирового сообщества. По мнению диссертанта, к их числу относится и проблема коррупции в органах власти. Сходные мысли высказывают о коррупции в целом и некоторые другие отечественные исследователи Коррупция рассматривалась всегда как явление внутригосударственное, для каждой страны это «проблема своего Отечества». Но к концу ХХ века вместе с глобализацией мировых политических процессов коррупция становится международным явлением; проблемой, для решения которой требуется консолидированная позиция мирового сообщества. На протяжении последней четверти XX века становится отчетливо заметен рост коррупционных преступлений по всему миру. При активном участии транснациональных корпораций в освоении новых рынков и острой конкурентной борьбе, вместе с глобализационными процессами происходит и глобализация коррупции. Это явление в науке получило название «транснациональная коррупция». Она представляет собой «подкуп иностранных должностных лиц с целью получения возможности вести или продолжать экономическую деятельность в какой-либо стране, либо получать какое-либо несоответствующее преимущество»117 118. Бурное развитие транснациональной коррупции в 1960-1970-е гг. связано, в первую очередь, с появлением новых рынков в Африке и Азии и повышением конкуренции среди транснациональных компаний в борьбе за них. Другими словами, можно сказать, что ТНК занимались «экспортом коррупции», распространяя ее по всему миру и побуждая членов правительства развивающихся стран вступать в коррупционные отношения. В 60-70-е годы XX века для крупных международных корпораций дача взяток должностным лицам иностранных государств была обычным явлением, «иностранные инвесторы считали коррупцию полезным механизмом проникновения в экономику развивающихся стран и ее модернизации. Коррупция была инструментом, разрушающим традиционные протекционистские барьеры, возведенные правительствами постколониальных 122 государств» . Антикоррупционные стремления еще не находили отклика в их еятельности. Международные корпорации не хотели терять конкурентны преимущества, получаемые при помощи коррупционных сделок с правительствами национальных государств. Показательным примером транснациональной коррупции тех лет является Локхидский коррупионный скандал. Участниками данного скандала стала американская авиастроительная компания «Локхид» и члены политической элиты ряда стран (ФРГ, Японии, Нидерландов, Италии и др.), получавшие взятки за организацию выгодной для компании продажи своих самолетов. В 1976 году эти данные были обнародованы в Сенате США. Мировая общественность была потрясена столь громкими коррупционными скандалами в экономически развитых государствах. В результате, часть руководителей «Локхида», бизнесменов и политиков из вышеперечисленных стран были признаны виновными и получили разные сроки тюремного 123 заключения . Параллельно с распространением транснациональной коррупции возрастала обеспокоенность мирового сообщества. Проблема коррупции стала выноситься на международно-политическую повестку дня. Одной из причин этого процесса, по мнению известного политолога И. Крастева, является «смена отношения западных государств к коррумпированным политическим режимам после окончания Холодной войны, поскольку до этого лояльное отношение к ним обуславливалось необходимостью противоборства со странами социалистического блока» . Среди причин можно также отметить появление новых информационных технологий, усиление влияния СМИ и др. Серьезную заинтересованность в объединении усилий и проведении глобальной антикоррупционной кампании проявило, в первую очередь, Правительство США, а чуть позже - гражданское общество, 119 120 анснациональные корпорации и международные финансовые организаци (МВФ и Всемирный Банк, в частности). Тем не менее, вопрос, является ли борьба с коррупцией в органах власти компетенцией исключительно национального государства, или международное сообщество должно взять на себя часть ответственности и более активно противодействовать данному виду коррупции, долгое время оставался открытым. Чтобы дать на него ответ, необходимо не только понять природу коррупции, но и осознать масштаб данной проблемы, проанализировать политические и другие последствия коррупции в органах власти. В мире не существует государства, которое никогда бы за свою историю не сталкивалось с коррупцией в органах власти. Вместе с тем, для одних стран задача борьбы с коррупцией является крайне актуальной, в то время как для других сам факт укоренившейся во властных структурах коррупции (впрочем, как и ее проявления в других сферах общественной жизни) не считается чем-то вопиющим или подлежащим табуированию; в одних государствах коррупция парализует проводящиеся реформы и замедляет развитие, в других - случаи коррупции в органах власти настолько редки, что шокируют общество и правоохранительные органы. Другими словами, не только уровень коррупции, но и отношение к ней дифференцируется в зависимости от обычаев, традиций, уровня экономического развития, наличия политических свобод в государстве и множества других условий. Для осознания масштабов воздействия коррупции на общество в XXI веке очень важна характеристика коррупции, данная бывшим Генеральным Секретарем ООН Кофи Аннаном: «Коррупция - это коварная болезнь, которая имеет разрушительное воздействие на разные сферы жизни общества. Она подрывает демократические принципы и верховенство закона, приводит к нарушениям прав человека, наносит ущерб экономике, снижает качество изни, а также позволяет организованной преступности, терроризму и други угрозам безопасности человечества процветать»121. Как отмечалось выше, коррупция в органах власти затрагивает все сферы общественной жизни. Экономические последствия коррупции для государства и общества неразрывно связаны с социальными и политическими последствиями. Негативные последствия от коррупции проявляются как во время самих экономических операций, так и имеют долгосрочное воздействие. Как правило, чем больше масштаб коррупции в государстве, тем ниже экономический рост и инвестиции в это государство, при этом, не существует очевидных доказательств, что коррупция помогает избежать бюрократической волокиты122 123 124. А в тех редких случаях, когда коррупция позволяет преодолевать административные барьеры и волокиту несколько быстрее, она все равно «является рискованной и ненадежной формой влияния: чиновники, достаточно могущественные для ухода от ответственности, могут он нее отказываться и при совершении сделки. Коррупционные сделки ставят взяткодателей в невыгодное положение - они перестают быть защищены законом; также они оставляют разоблачающие улики, которые могут быть использованы для дальнейшего давления на них» . При отсутствии борьбы с коррупцией на уровне государства, замене рыночной системы экономических отношений нелегальными коррупционными платежами создается дисбаланс между государственным и частным интересом. Подавляется экономическая свобода, 128 ее показатели падают . Влияние коррупции на экономику подробно рассмотрено в работе «Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures». Согласно олученным данным, коррупция «искажает стимулы; снижает роль государств в регулировании рынка и налоговых сборах; подрывает легитимность рыночной экономики и демократии - во многих странах, находящихся на стадии транзита, рыночная экономика и демократия критикуются - причиной 129 этого является коррупция» . При высоком уровне коррупции государственный бюджет может испытывать нехватку средств из-за отсутствия достаточного инвестирования. Так, «в некоторых странах Евросоюза — в Италии, Испании, Португалии и Греции положение с коррупцией оценивается как не самое лучшее и существует очевидная связь между уровнем коррупции, неспособностью администрации этих стран препятствовать коррупции, и долговым кризисом, с 130 которым сталкиваются многие европейские страны» . Если говорить про иностранные инвестиции, коррупция в высших эшелонах власти становится для них своеобразным дополнительным налогом, зачастую обременительным для иностранного капитала. В результате, снижается инвестиционная привлекательность для международных компаний, государство оказывается отрезанным от основных мировых финансовых потоков. Интересным является пример убытков от коррупции при иностранном инвестировании, приведенный в работе «Why is Corruption So Much More Taxing than Tax?»: увеличение коррупции с низкого уровня (как в Сингапуре) до более высокого (как в Мексике) эквивалентно 21 % налога на инвестиции» . Можно предположить, что чем сложнее выявить уровень коррупции и спрогнозировать его динамику в среднесрочной и долгосрочной перспективах, тем сильнее негативное воздействие на прямые иностранные инвестиции. 125 126 127 Таким образом, можно сделать вывод, что коррупция ведет к снижению уровня экономической свободы, стимулов у одной из самых активных частей населения - предпринимателей. Более того, иностранные компании неохотно инвестируют в высококоррумпированные государства. Все это приводит к падению темпов экономического развития, что негативно сказывается на государстве и обществе. Власть, пораженная коррупцией и не справляющаяся с ней, непременно встречается сложности в управлении, поскольку доверие населения к ней неуклонно падает. Существенная часть политических последствий исходит от принятия правовых норм, и они зачастую неразделимы с социальными последствиями. При высоком уровне коррупции власть теряет доверие общественности, что приводит к политической нестабильности и невозможности осуществления запланированных программ без поддержки населения. Безусловно, борьба с коррупцией является одним из главных средств обеспечения нормального функционирования государственного аппарата и политической стабильности. В статье Е.А. Лазарева «Коррупция и политическая стабильность: институциональная перспектива» выдвигается гипотеза о нелинейной связи между коррупцией и политической нестабильностью. Согласно ей, высокий уровень политической нестабильности приводит к высокому уровню коррупции в государстве. Однако высокий уровень политической стабильности может также приводить к увеличению коррупционных преступлений . С данный гипотезой нельзя не согласиться; вместе с тем, с точки зрения диссертанта, высокий уровень коррупции является серьезнейшей угрозой для политической стабильности государства и всегда негативно влияет на нее. Иногда тотальная коррупция может приводить к восстаниям и революциям. Так, часть исследователей связывает события «арабской весны» 2011 года с высокой коррумпированностью правящих режимов в странах, где она свершилась. В частности, А.К. Пушков задается вопросом: «Что повергло в 128 рах такие, казалось бы, прочные и стабильные режимы, как правлени Мубарака в Египте и бен Али в Тунисе?.. Их повергло в прах беспредельное возмущение части народа, который устал от тотальной коррупции верхов и уже не был готов терпеть ее»129. Другим примером могут послужить события «Евромайдана» на Украине, одной из причин которого стало недоверие населения к коррумпированной власти. Очевидным становится факт, что в наши дни борьба с коррупцией является одним из главных требований протестующих и восстающих, предъявляемых к власти. Безусловно, полное отсутствие доверия к государственной власти может побуждать людей на отчаянные и опасные действия. Нелегитимная коррупционная деятельность порождает нелегитимные средства борьбы с ней, обостряет общественное недовольство и провоцирует его проявления в нелегитимных формах. Так, на Украине стали создаваться «антикоррупционные патрули», законность деятельности которых вызывает сомнения. После спешного отъезда свергнутого Президента Украины В. Януковича из Киева «протестующие захватили не только административные здания в центре города, но и его президентскую резиденцию «Межигорье»130. Позже там был открыт так называемый «Музей коррупции», свидетельствующий об актах коррупции высшего должностного лица Украины. Коррупция подрывает доверие у всех акторов, взаимодействующих на международной арене - престиж страны с коррумпированной политической элитой стремительно падает, государства отказываются строить равноправные и взаимовыгодные отношения, а международные финансовые организации - инвестировать средства в экономику такой страны. Коррупция в органах власти создает плацдарм для политического давления (включающего и экономические санкции) со стороны тех, кого не устраивает данный режим, что впоследствии ожет приводить к военным конфликтам, «гуманитарным интервенциям» созданию предпосылок для развязывания гражданской войны. Так, по мнению К. Шармы, коррупция вместе с политической нестабильностью при недальновидной политике правящей элиты привела к ситуации, после которой началась гражданская война в Непале . С точки зрения диссертанта, коррупция в органах власти, скорее, является не причиной, а предпосылкой, катализатором действий, приводящих к актам гражданского противостояния, что, тем не менее, не умаляет роли коррупции в подобных событиях. Очередным подтверждением выступают вышеизложенные события на Украине, приведшие к политическому кризису и затянувшемуся гражданскому противостоянию. В современном мире коррупция тесно связана с организованной преступностью и международным терроризмом131 132 133. К тому же, коррупция в органах власти способствует развитию теневой экономики. К примеру, международная наркоторговля представляет собой, безусловно, серьезнейшую угрозу для жизни мирового сообщества, борьба с которой сопряжена со многими сложностями. Однако зачастую именно коррупционные схемы, в которых участвуют чиновники и представители власти, позволяют стабилизировать и расширять наркотрафик, оставляя его в 137 неприкосновенности . Следствием теневой экономики, тесно связанным с коррупцией, является недополучение средств государственным бюджетом. Экономическое развитие замедляется, становится невозможной реализация национальных проектов. Эти процессы наряду с укоренившейся коррупцией в органах государственной власти приводят или могут потенциально приводить к регрессу в политической жизни, несменяемости политической элиты, организации управления по емейному и(ли) клановому типу (непотизм) - для управления государство приходится использовать «силовые» методы, появляется вероятность свертывания демократических институтов и «скатывания» к диктатуре. Как считал известный политолог Р. Даль, чрезмерная концентрация и централизация власти является тормозом для развития демократии . То же самое можно сказать и про борьбу с коррупцией - максимальное сосредоточение политических и экономических ресурсов в одном центре автоматически повышает вероятность возникновения коррупционных практик в органах власти. И, в подтверждение данного тезиса, согласно ряду исследований, децентрализация власти способствует успешной борьбе с коррупцией. В работе «Decentralisation, Corruption and Social Capital» подчеркивается, что в государствах, где выше уровень доверия у людей друг к другу (что часто связывается с более высоким развитием гражданского общества ), лучше работает государственный аппарат и ниже уровень коррупции. Также приводится ряд примеров взаимосвязи децентрализации 140 власти и снижения уровня коррупции . Крайне важным для решения задач диссертационного исследования представляется анализ данных о взаимосвязи политических режимов и коррупции. По мнению политолога М. Уаррена, «есть поразительная связь между большим уровнем демократии и меньшим уровнем коррупции: из 20 наименее коррумпированных стран в Индексе восприятия коррупции за 2005 год организации Transparency International, 18 стран - развитые демократии, за исключением Сингапура и Гонконга»141. При демократическом политическом режиме, подразумевающим выборность органов государственной власти, гласность в принятии политических решений, подотчетность правительства и установление гражданского контроля над действиями власти, уровень коррупции обычно ниже, чем при авторитарном и, особенно, при тоталитарном См.: Dahl, Robert A. Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven: Yale University Press, 1971. ’ Прим. автора. См.: Widmalm, Sten. Decentralisation, Corruption and Social Capital. SAGE publications, 2008. Warren, Mark E. Democracy Against Corruption / Conference on the Quality of Government / Quality of Government Institute University of G?teborg, November 17-19, 2005. олитическом режиме. В последнем случае политический лидер-диктатор для удержания власти и проведения выбранного политического курса вынужден опираться на разветвленный чиновничье-бюрократический аппарат и поощрять его работу любыми средствами, главным из которых является коррупция. В статье «Модернизация и коррупция» С. Хантингтон приводит аргументы, согласно которым общества наиболее подвержены коррупции в период экономической и социальной модернизации. В такие периоды государства далеко не всегда опираются на создающиеся демократические институты. Также в данной статье автор проводит параллели между политическим развитием и уровнем коррупции . Ответ на вопрос о причинах высокого уровня коррупции в период модернизации помогает дать анализ политико-экономических преобразований в данный период. Коррупция подрывает фундаментальную роль правительства, поскольку оно теряет регулирующий контроль над финансовыми потоками и не может исправлять ошибки рынка. Как уже было отмечено ранее, коррупция в странах на стадии транзита может вызывать недоверие к демократическим преобразованиям134 135. Более того, коррупция может быть особенно опасной и дестабилизирующей во времена транзита. «Во времена быстрых изменений институты, контролирующие коррупцию, могут быть слабыми или только зарождающимися»136. Преимущества либерализации экономики могут быть нивелированы всеобъемлющей коррупцией. В случае если демократизация и рыночный капитализм ассоциируются у подавляющей части населения с коррупцией, проведение реформ может быть крайне осложнено и замедлено. Таким образом, с точки зрения диссертанта, гипотеза о взаимосвязи политического режима и уровня коррупции в государстве правомерна и в лижайшее время при дальнейшем исследовании проблемы коррупции получит новые подтверждения. Исходя из данной гипотезы, можно сделать вывод, что демократические политические режимы с высоким уровнем политической конкуренции менее подвержены коррупции в органах власти. В подавляющем большинстве демократических государств уровень коррупции низкий или средний. В демократических странах обвинения в коррупции, подтвержденные фактами, практически всегда ставят крест на карьере обвиненного чиновника или политика. Даже в связи с малейшими несоответствиями должности политические деятели могут уходить в отставку. При этом сменяемость власти посредством регулярных демократических выборов является одним из лучших средств профилактики коррупции: формируется сильное гражданское общество, развиваются гражданские свободы и, в целом, укрепляются государственные институты. Коррупция также ведет к занижению зарплат государственных служащих, вынуждая последних все больше прибегать к коррупционным актам. Исследователь П. Мауро отмечал, что от эффективности бюрократического аппарата зависит уровень инвестиций в государство. Также он подчеркивал, что страны с высоким уровнем коррупции обычно выделяют недостаточно средств на «человеческий капитал»137 138 139. Вместе с тем, часть исследователей считает, что «несмотря на негативное влияние коррупции на демократическое и экономическое развитие, взяточничество тоже может 146 усиливать управленческую структуру государства» . Высокий уровень коррупции обычно ассоциируется с невысокими затратами на сферу здравоохранения и образования . Коррупция создает питательную среду для неравенства и имущественного расслоения аселения140, ведет к росту бедности, снижает потенциал заработка беднейших слоев населения. Коррупция в органах власти в государствах с авторитарными режимами часто приводит к обнищанию населения. Также коррупция часто связывается с низким уровнем предоставляемых государством услуг и плохо развитой инфраструктурой. По мнению бывшего Генерального Секретаря Amnesty International И.Хан, «Коррупция - это основная причина нарушения прав человека, обладающая «эффектом домино» - она сначала приводит к конфликтам, потом к укореняющейся маргинализации населения, затем к бедности, бездействию государственных органов, уничтожению справедливости в обществе и так далее»141. Относительно малоизученным до недавнего времени было влияние коррупции на экологическую политику государства. В последнее время негативное влияние коррупции на экологию не ставится под сомнение. Например, «лесничества во многих развивающихся странах страдают от коррупционной деятельности посредников, ответственных за реализацию лесной продукции при взаимодействии с контролирующими органами»142. Также можно говорить о высоком или выше среднего уровне коррупции в странах, богатых природными ресурсами. В подобных государствах одним из средств удержания власти является направление огромной прибыли от продажи природных ископаемых в пользу политической элиты и отраслей экономики, полностью контролируемых элитой. В результате, складываются условия для распространения и процветания политической коррупции143. Учитывая приведенные аргументы, нельзя не поставить вопрос: почему же еще не все государства встали на путь активного противодействия всеразрушающей коррупции? Ответ на него пытаются дать сторонники институционального подхода к изучению коррупции (Н. Лефф, Д. Бэйли, С. Андрески и др.), признающие, что «коррупция является естественны феноменом, проявляющимся в переходные периоды развития общества, при смене норм его функционирования и отсутствия консенсуса в нем, а также своеобразным посредником, объединяющим нарождающиеся привилегированные и отверженные слои изменяющегося общества»144. Таким образом, в рамках данного подхода выдвигается идея, согласно которой в большинстве стран с переходной экономикой коррупция является средством осуществления власти. В таких странах «процесс делегирования [полномочий - прим. автора] вписывает коррупцию в саму структуру государства, в логику его становления. Иначе говоря, потенциал коррупции умножается по мере того, как суверенная власть воспроизводит себя как при разделении, так и при делегировании функций»145. Часть исследователей поддерживает тезис об опоре ряда политических систем на коррупцию и использовании ее в своих интересах, в первую очередь для снижения политической конкуренции и облегчения управления: «если бы распространенность коррупционных практик свидетельствовала исключительно о крахе политической власти, то политические лидеры имели бы четкие стимулы для борьбы с ними, но если взяточничество играет важную роль в неформальных институтах государственного управления и политического господства, то руководство страны имеет все стимулы для его поддержания»146. При помощи коррупции легче контролировать элиты, делая их лояльными, а борьбу за власть - бессмысленной и опасной; проще отстранять существующую оппозицию от участия в политической жизни государства или (в случае отсутствия оппозиции) не давать ей зародиться вовсе. В итоге, коррупция может становиться частью стратегии правяще элиты, направленной на извлечение прибыли и удержание власти, что превращает коррупцию в самовоспроизводящийся институт147. Это чревато узурпацией власти и установлением жесткого авторитарного или даже тоталитарного режима, при котором правящая элита всеми усилиями, не взирая ни на что, стремится сохранить власть. Тем не менее, для правящих элит угрозы, связанные с политической коррупцией, нередко слишком высоки: «восприятие коррупции может подрывать легитимность режимов, политических лидеров и снижать доверие между людьми»148 149 150. В некоторых случаях коррупция может находиться под контролем, снижать политическую конкуренцию и ответственность правительства, но не угрожать политической системе (Мексика). В других случаях, при гегемонии одной из политических элит и выборочном патронаже, коррупция может выходить из под контроля и представлять угрозу политической стабильности (Китай, Италия, Россия) . Уровень коррупции в стране, а также усилия государства по борьбе с ней (или отсутствие таковых) имеют серьезные политические последствия для правящих партий в государстве во время выборных компанией (причем, это касается и развитых и развивающихся стран). Коррупция, а также обвинения в коррупции являются инструментом политической борьбы во время предвыборных кампаний, используются для дискредитации как представителей власти, так и оппозиционных деятелей. «В политике коррупция является, возможно, одним из наиболее популярных обвинений политических оппонентов» . Оппозиция, стремящаяся заполучить власть, может не только обвинять правительство в реальных коррупционных преступлениях (если они меются), а еще и пытаться найти коррупционную составляющую в неудача правительства или отдельных политических деятелей, которые никоим образом с коррупцией не связаны. Другими словами, борьба с коррупцией носит не только характер меры по самосохранению общества, но и является частью политического заказа, осуществляемого в интересах участников борьбы за власть. В данной ситуации, нельзя не отметить, что от коррупции в первую очередь страдает население государства, поэтому именно гражданское общество является главным заинтересованным актором борьбы с коррупцией во всех уровнях власти. Коррупция порождает моральное разложение общества, недовольство в социуме, и политическое отчуждение. Учитывая исторический опыт и современные данные международных организаций, измеряющих уровень коррупции, можно утверждать, что проблема коррупции в органах власти существовала и существует как в странах с развитой экономикой, так и в развивающихся странах. Подобный тезис вместе с вышеизложенными фактами позволяет нам сделать вывод о том, что коррупция является действительно глобальной проблемой современности. Подтверждение данному утверждению можно найти в преамбуле Конвенции против коррупции ООН: «Коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней»151. Громкие коррупционные скандалы, вспыхивающие с постоянно увеличивающейся регулярностью с начала девяностых годов XX века, подкрепляют убежденность мирового сообщества в необходимости проведения согласованной антикоррупционной политики. С этого времени начинает формироваться единый мировой стандарт противодействия коррупции под оздеиствием как государственных, так и негосударственных акторов. период конца XX - начала XXI веков приходится создание первых фундаментальных международных документов по борьбе с коррупцией. Если подойти к данной проблеме с юридической точки зрения, в течение двух последних десятилетий идет «процесс перерастания национального антикоррупционного законодательства в глобальный международно-правовой институт»152, чему посвящена часть диссертационной работы Качелина М.С. «Международно-правовые аспекты борьбы с коррупцией». Политолог И. Крастев в работе «Когда хочется, не означает "можно"» приводит сравнение коррупции с рабством, перед отменой которого сначала проводилась широкая информационная кампания, бичующая его. Также он определяет достижение антикоррупционного консенсуса как одно из серьезнейших достижений глобализации153. Политолог отмечает, что глобальная антикоррупционная политика объединяет как сторонников, так и противников глобализации. «В те дни, когда антиглобалисты бушевали на улицах Сиэттла и Праги, протестуя против социальных издержек глобализации, антикоррупционная политика оставалась единственной сферой, в которой сохранялся консенсус между глобальными и локальными силами, между левыми и правыми»154. Таким образом, подчеркивается важная международно-политическая роль достижения всемирного антикоррупционного консенсуса. Сегодня коррупцию в органах власти можно поставить в один ряд с такими глобальными проблемами человечества, как неравенство Севера и Юга, проблема бедности, международный терроризм и др. Главное ее отличие заключается в тесной связи с другими глобальными проблемами, из-за чего обычно крайне сложно установить уровень влияния коррупции, определить причины и найти средства противодействия. Иначе говоря, коррупция - это итательная среда для многих глобальных проблем современности; барьер, который мешает эффективно их решать. Как показывают приведенные выше примеры, суть данной глобальной проблемы состоит в том, что проявление коррупции в одной стране может сказываться на положении дел во всем мире. В большинстве случаев население государства не всегда может эффективно бороться с коррупцией в органах власти исключительно своими собственными силами. Глобальные проблемы взывают к необходимости приложения совместных усилий для их решения. Для успешной борьбы с ними необходимо участие мирового сообщества. В последнее время отмечается активизация антикоррупционного движения по всему миру. Среди множества причин движения «Захвати Уоллстрит», «Арабской весны», «Евромайдана» (массовые акции протеста в Украине) и ряда других событий при всей их непохожести, специфике и национальных особенностях можно указать на нечто общее. Все перечисленные акции гражданского неповиновения вызваны в той или иной мере коррупцией - либо со стороны властей, либо со стороны корпораций, а также ответной реакцией граждан - нежеланием мириться с коррупцией. Само собой разумеется, что за вышеперечисленными событиями стоят или могут стоять те или иные политические силы (или они появляются непосредственно во время подобных акций), однако это не меняет одну из главных причин происходящего - высокого уровня коррупции в органах власти. В результате, отсутствие политической воли у руководства государств, нежелание или неимение возможности бороться с коррупцией ведет к объединению граждан против существующего политического режима и его лидеров, сплочению и укреплению институтов гражданского общества (иногда - к их стихийному созданию). Складывается ситуация противостояния власти и общества, что, в конечном итоге, при отсутствии конструктивного подхода у сторон, может привести к серьезным волнениям и даже революции. Коррупция делает зависимыми граждан от воли государства (если быть точным - представителей коррумпированных элит), что препятствует ормальному экономическому и политическому развитию общества, улучшению качества жизни и др. Население государств, власть которых погрязла в тотальной коррупции, нельзя назвать в полной мере независимым, поскольку любая гражданская инициатива подавляется на корню. Глобальная проблема коррупции требует усилий гражданского общества, действующего в глобальном масштабе. Его формирование позволит контролировать действия властей и препятствовать проникновению коррупции в органы власти. Исследования явления коррупции, существующего много столетий, ведутся уже давно. При этом эволюция понятия «коррупция» с ходом истории показывает не только изменения, происходящие в самом обществе, но и отражает ход развития социальных наук. С развитием науки изменялись и методологические подходы к изучению коррупции. Качественный скачок как в возрастании интереса к данной проблеме, так и к уровню исследования коррупции произошел во второй половине XX века. В наше время интерес к изучению коррупции неуклонно возрастает, повышается научная и практическая значимость исследований коррупции в политологии и других социальных науках. Несмотря на существование большого количества методологических подходов к изучению коррупции в органах власти, наиболее перспективным на сегодняшний день обещает стать мирополитический подход. Одной из главных сложностей применения мирополитического подхода к изучению международного сотрудничества по борьбе с коррупцией в органах власти является его новизна и отсутствие серьезных работ в этом направлении. Вместе с тем, по мнению диссертанта, международный характер явления коррупции, глобализационные процессы, изменение международной среды делают мирополитический подход не только адекватным, но и весьма эффективным для решения задач изучения коррупции как глобального явления и международного сотрудничества в борьбе с нею. Попытка применения мирополитического подхода в данно исследовании в первую очередь связана с изменением природы коррупции. Анализируя приведенные в параграфе аргументы, можно сделать вывод, что коррупция в органах власти является глобальной проблемой современности. С распространением транснациональной коррупции становится очевидным, что одержать победу в борьбе с коррупцией только на национальном уровне в современных условиях невозможно. Для достижения ощутимых успехов в борьбе с коррупцией в органах власти необходимы консолидированные усилия всего мирового сообщества. Несмотря на возникающие сложности в реализации антикоррупционных программ, лидеры подавляющего большинства государств признают необходимость международного сотрудничества и готовы в нем участвовать. В XXI веке наиболее эффективным и, вероятно, единственно возможным средством борьбы с государственной коррупцией является международное сотрудничество. * * * Завершая рассмотрение понятийного аппарата и основных подходов к изучению коррупции в органах власти, с точки зрения диссертанта, целесообразно сделать следующие выводы: 1) Коррупция - многогранный, крайне сложный для изучения общественный феномен. Отсутствие единого понятия и многообразие ее видов («политическая коррупция», «государственная коррупция» и др.) как в политологии, так и в международных документах подтверждают сложность рассматриваемого явления. 2) Основы международного сотрудничества по борьбе с коррупцией в органах власти закреплены в ряде международных глобальных и региональных документов, наиболее значимым из которых является Конвенция ООН против коррупции. Ее принятие ознаменовало новый мировой антикоррупционной кампании, повысило качество борьбы с коррупцией в глобальном масштабе. Для дальнейшей выработки глобальной антикоррупционной стратегии необходимо преодолеть трудности по имплементации положений Конвенции в национальные законодательства, связанные как с естественными социальными и экономическими причинами, так и с отсутствием политической воли лидеров ряда государств, а также активизировать и консолидировать усилия государственных и негосударственных акторов в борьбе с государственной коррупцией. 3) Сложность изучения коррупции также обусловлена недоступностью достоверных данных, объясняющих богатый эмпирический материал, и большим количеством методологических подходов к ее изучению. Несмотря на имеющиеся трудности применения, наиболее эффективным для решения задач данного исследования является мирополитический подход к изучению коррупции. С ростом числа коррупционных преступлений, глобализацией коррупции мирополитический подход обещает стать наиболее перспективным для изучения коррупции как глобального явления. 4) Говоря кратко, коррупция в органах власти - одна из глобальных проблем современности. Она подрывает основы рыночной экономики, снижает инвестиционную привлекательность государства, является нарушением основ демократии, ведет к неравномерному распределению доходов и росту бедности. Коррупция в органах власти, будучи питательной средой для организованной преступности, международного терроризма и наркоторговли, снижае авторитет государства на международной арене и подрывает доверие общественности к власти. Качество государственного управления в целом падает, увеличивающаяся социальная напряженность создает почву для восстаний и революций, безопасность целостности и существования государства ставится под угрозу из-за тотальной коррупции в органах власти. Неудачи в борьбе с ней связаны с изменением характера коррупции, к началу XXI века ставшей транснациональным и всеохватывающим явлением, а также с недооценкой происходящих изменений.