Теоретические школы и аналитические подходы к процессам интеграции

Невозможно проанализировать то, как складывается дипломатия Европейского Союза, если не учитывать, что ее нынешнее развитие происходит в диалектике межгосударственного и наднационального регулирования .

Европейский Союз был смоделирован и воплощен в реальность, прежде всего, как межгосударственная организация, перед которой ее основателями поставлен набор задач, вместе с тем, интеграционное объединение с течением времени приобрело самостоятельную субъектность. В этой связи целесообразно провести разбор теорий федерализма, функционализма (и неофункционализма), а также либерального межправительственного подхода применительно к внешнеполитической и дипломатической деятельности Европейского Союза.

В последние годы на основе перечисленных традиционных теоретических подходах были сформулированы также теории конструктивизма, институционализма, концепции многоуровневого управления и политических сетей. Не имея возможности в настоящем исследовании одинаково детализировать аспекты каждого из них, особенно производных подходов, ^[162]

схематически обозначим взаимосвязи между ними с точки зрения их базовых

166

постулатов и принципов :

Из множества существующих на сегодняшний день концепций интеграции, исторически старейшей (первые наработки приходятся на 1920-е годы) выступает модель федералистов^{166 167 168} (А. Марк, П. Дюкло, Э. Росси, Г. Бругманс), впервые в виде т.н. «радикального демократизма» предложенная А.

Это позволяет ряду исследователей называть положения федерализма одними из пяти краеугольных камней ЕС наряду с «европейской идеей»,

¹⁶⁶ Иншакова А. О. Теория интеграции: общая политика как основа многонациональной интеграции // Вестник Волгоградского государственного университета. № 7. 2005. С. 45.

¹⁶⁷ Иногда встречается также название «конфедерализм». Проясняя этот момент, Д. Мутимер доказывает, что на воззрения федералистов значительное влияние оказывал классический американский конституционализм. См.: Mutimer D. Theories of Political Integration // European Integration: Theories and Approaches. - MD: University Press of America, 1994. P. 16

¹⁶⁸ Spinelli A., Rossi E. The Ventotene Manifesto // Reader on the History and Theory of the European Integration. Part I. ^mpiled by M. Larionova. State University Higher School of Economics.

¹⁶⁹ Чубарьян А. О. Европе единая, но делимая // Россия в глобальной политике. № 2, 2003.

католической культурой субсидиарности, кейнсианством и

170

мультикультурализмом .

Федералистские принципы de facto были закреплены Единым европейским актом (1982 год) и Маастрихтским договором (1992 год), следующими этапами интеграции, пусть даже прямая отсылка к федерализму отсутствует. Изначально в тексте договора предлагалось однозначное определение ЕС как «союза с тенденцией к федерации», но в конечную редакцию документа легла версия «все более тесный союз европейских народов». По мнению Н. Н. Наумовой, целый ряд положений Маастрихтского договора имели федеративный характер, комбинируясь с конфедеративными идеями в части внешней и внутренней безопасности^{[163] [164].}

В случае исследования дипломатии ЕС, противопоставление федерализма и конфедерализма не представляется столь существенным; по сути, последний можно считать продолжением федералистского подхода, отсюда - наблюдаемая евроинтеграция - воплощение федеративно-конфедеративного дуализма, где «определение форм отличия федерации от конфедерации является занятием скорее эмоциональным, чем рациональным»^[165].

Теоретики федерализма отрицают изначально заложенные в логике «институционального торга» ситуации, когда федеральный центр имеет повышенный контроль над членами объединения. Если такой центр получит возможность для расширения своих полномочий, то государства-участники, опасаясь стать заложниками доброй воли федерального центра, согласятся на создание союза лишь со слабыми межправительственными институтами. Заставить политиков объединяющихся стран пойти на создание сильного центра (то есть, по существу, на создание работоспособного союза), могут только чрезвычайные обстоятельства. Отсюда - гипотеза Райкера о военной угрозе как необходимом условии для создания успешной федерации прежде независимых государств»^[166].

Как далее отмечает проф. И. М. Бусыгина, «для успеха интеграции западноевропейского типа необходимы полномочные

наднациональные институты, самопроизвольная экспансия которых при этом жестко ограничена. Создать такие институты проще, если в разных областях сближения применять разные принципы строительства институтов. Сильные наднациональные институты могут получить значительные полномочия, но только в некоторых избранных областях, например, в экономике» ^[167] При этом в основу интеграции в иных областях, положим, в области внешней политики, могут быть положены различные принципы. Здесь не обязательно абсолютизировать идею наднациональности; ее можно как полностью исключить, так и свести порождаемые ею риски к минимуму, что не должно негативно сказаться на интеграции. Собственно, это мы и наблюдаем в ЕС, когда в рамках Союза возникают «сильные» общеевропейские институты, однако их области функционирования ограничены контролем национальных государств.

Постулаты федерализма подвергались ревизии со стороны функционализма и неофункционализма (Э. Хаас, П. Райнш, К. Бланк, П. Шммиттер, Л. Вульф, Л. Линдберг, Ш. Мюре, К. Маркс, Л. Хуге, Л. Шейнеман). Данная школа в отличие от склонных к централизму федералистов в качестве агентов интеграционного процесса предпочитала видеть институты гражданского общества, и больший вес уделяла частным, а не конституционным решениям, настаивала на том, что интеграция вполне может происходить в условиях децентрализованного управления.

Тут необходимо отметить, что предлагаемый классическим федерализмом проект Европы был политическим, в то время как реальное объединение стран- участниц шло по траектории постепенного секторального слияния, что соответствовало подходу функционалистов. Впрочем, функционализм по ряду концептуальных позиций находил общие цели с федерализмом. Так, например, функционалист Ж. Монне и федералист Д. де Ружемон, оба полагали целью - создание федерации европейских национальных государств. Вместе с тем, способы достижения поставленной задачи они видели по-разному. Д. де Ружемон настаивал на качественном и быстром переходе к федерации за счет таких частных, относящихся к общественной сфере решений как выработка общей культуры и политики. Ж. Монне, который возглавлял Общеевропейский комитет за европейское единство и руководил Европейским объединением угля и стали^{[168] [169], в свою очередь, наибольшее значение придавал сращиванию европейских политических институтов через постепенное объединение, сектор за сектором, экономических отраслей . Из них самыми важными на тот момент представлялись угледобыча и сталелитейная промышленность. Это представление нашло конкретное воплощение в том, с чего началась евроинтеграция, в том числе в рамках Договора о ЕОУС и последующих двух Римских договорах; они были выдержаны в логике функционализма.}

Возникший позже неофункционализм пытается преодолеть некоторые концептуальные изъяны^{[170] [171] (в частности, недостаточное внимание, уделяемое фактору государственной власти в интеграционном процессе, а также практическом отходе от решения сугубо функциональных задач ), обнаруженные в построениях ведущего теоретика школы Д. Митрани, работы которого дали толчок двум частным версиям функционализма: общему и либеральному институционализму. Обе версии примечательны тем, какое внимание уделяли изучению и анализу институциональной среды евродипломатии в сопоставлении с дипломатией классического типа.}

Д. Митрани утверждал, что современные проблемы не могут быть решены силами одного только государства вне опоры на транснациональных субъектов, число которых должно неуклонно расти. Эти субъекты автор предлагает объединить в некое общее пространство или сеть международных надгосударственных агентств со специальными задачами сдерживания государств-суверенов от отката к государственническому национализму. Данная сеть со временем породит «функциональную альтернативу» ^{[172] [173]} надгосударственности - систему, в которой элементы, не ограничивая суверенитета, будут адаптированы (без внешнего управления или общей политической надстройки) посредством делегирования специальным международным субъектам круга своих исполнительных полномочий. Д. Митрани обнаружил, что федералистские принципы, которые декларируют авторы концепта «Единой Европы», взятые более широко, в масштабах миросистемы, не способствуют передаче внешнеполитических компетенций на макрорегиональный уровень. Ввиду этого федерализм не выводит внешнеэкономическую деятельность из круга полномочий национальных

суверенов, не сужает суверенитет государств-участников интеграционной

180

группировки .

Дипломаты же, перед которыми поставлены изначально экономические цели и задачи, постепенно осваивают новые формы и области взаимодействия. В рамках этого процесса осуществляется перетекание этих форм: одна в другую по направлению к учитывающей интересы государства, но уже - к межгосударственной институциональной среде. Так, зона свободной торговли проходит через таможенный союз к обобществлению рынков и экономико­валютным союзам ^[174] . Таким образом, международная интеграция плавно переходит от межгосударственной системы дипломатических и внешнеэкономических сношений к «функциональному сообществу», в котором передача властных компетенций государств-участников надгосударственным институтам происходит по принципу преследования максимальной эффективности.

Доказывая свою эффективность в вопросах экономического характера, межправительственные функциональные институты порождают изменения в социальных и политических реалиях суверенных государств -делегирование все большего объема внутри- и внешнеполитических полномочий данным институтам

и структурам.

- 182 оператор внешнеполитических решений, происходит перемещение лояльности ,

целей и международно-политических ожиданий социумов и элит макрорегионов

183

от национальных ведомств к межправительственным .

Неофункционализм возникает как реакция на важные концептуальные проблемы, которые выявились при практическом воплощении федералистского подхода. Поскольку в закладке федералистской идеи положены начала иерархичности и ассимиляции, то они не могут не входить в противоречие с ассоциативностью, или паритетным взаимодействием равноправных субъектов - главным принципом эффективной интеграции. Проблемы проектирования Европейской федерации проистекают не только и не столько из отсутствия четко иерархического управления, сколько из отсутствия стремления самих европейских наций к нему. Требуется «эффект перелива» для того, чтобы вовлеченные в интеграционное поле субъекты впитывали культуру и ценности интеграции, и уже только потом - соглашались на общеевропейское управление и консолидированную внешнюю политику.

Не случайно, что неофункционализм американского специалиста Э. Хааса привлек к себе внимание на рубеже 1950-1960-х годов, когда возвращение во власть Ш. де Голля (1958) и развернувшаяся научная дискуссия о пределах ^{[175] [176]}

«форсированной интеграции наднационального типа» ^[177] разделила научное

сообщество на лагерь сторонников ускорения перехода к единому

общеевропейскому государству («Европейскому отечеству») и их оппонентов,

которые защищали позиции «Европы отечеств» и выступали против растворения

национальных внутренних и внешних политик в наднациональном управлении. Э.

Хаас смог обосновать продуктивность пошаговой передачи компетенций во

внутренней и внешней политике наднациональным институтам, но только по мере

охвата все большего числа секторов интеграционными процессами и

формирования структурных условий (единогласие государств в базовых

ценностях, плюрализм политических форм)^{[178] [179]}.

Именно к плюрализму политических форм, каждая из которых в состоянии

осуществлять дипломатические и координационные функции, обращается школа

неофункционалистов, когда акцентирует внимание на роли специфических

акторов интеграции и повышении уровня институционализации интеграционной

среды. Таковыми акторами являются: негосударственные организации, органы

управления региональных группировок, лоббисты того или иного

интеграционного вектора и профессиональная, обслуживающая процесс

технократия. Кумулятивный эффект согласований действий этих игроков на

региональном и макрорегиональном уровнях задает динамизм интеграционных

процессов, не лишая национальных суверенов их веса.

То обстоятельство, что неофункционалистами не отвергалась

необходимость создания независимых от национальных государств

межгосударственных структур управления, позволило федералистам-практикам Р.

186

Мажорлену и Ж. Монне даже увидеть в Э. Хаасе теоретического союзника . Э. Хаас, принимая концепт рамификации (разветвления) Д. Митрани, развивает идею строительства общих органов интеграционного объединения и связывает ее с длительным процессом осознания участниками полезности и выгодности от «перелива» интеграционных инициатив на новые области, в частности, анализ «эффекта перелива» на примере Европейского общества угля и стали, исследователь прослеживает постепенное «дозревание» стран группировки до учреждения общего рынка.

Заметный вклад в изучение этого свойства интеграции внес П. Шмиттер, который допускал, что она может распространяться не на все новые среды посредством расширения компетенций межправительственных институтов, которым неофункционализм всегда уделял особое внимание. Равно как возможно укрупнение и институциализация международных организаций без углубления

187

интеграции, ее структурных характеристик и ускорения темпов . Вместе с тем, расширение общей институциональной среды рано или поздно обеспечит переход от экономической интеграции к политической. Более того, групповые агенты интеграции, в первую очередь надгосударственные объединения и их коалиции, вначале только согласуют общий интерес и уже затем формулируют программу его достижения, в которую вовлекают национальные государства.

В книге «Объединение Европы» Э. Хаас приводит вполне однозначное определение интеграции - «это процесс, в ходе которого ожидания и политическая активность акторов делегируется новому центру, чьи институты обладают или хотят обладать властью над существующими национальными государствами. Конечной целью политической интеграции станет создание нового политического сообщества, которое будет находиться над существующими сегодня институтами» ^{[180] [181]} . Таким образом, интеграция как последовательно разворачивающееся явление требует, прежде всего, мощных институтов/структур, таких как Европейская Комиссия, ЕСВД, которым шаг за шагом странами-участницами делегируется суверенитет.

Как указывает С. А. Калиева, «неофункционалисты обосновали преимущество наднациональных институтов, считая, что институты могут защитить интересы стран-членов, и были уверены в том, что принцип наднациональности является основной гарантией прочности и необратимости европейского интеграционного процесса»^{[182] [183]}. Резюмируя словами проф. И. М. Бусыгиной и профессора политологии Государственного университета штата Нью-Йорк М. Г. Филиппова, «неофункционализм - это теория постепенного перетекания государственных полномочий с национального на наднациональный

190

уровень» .

Либеральный межгосударственный подход, также именуемый

межправительственным подходом (первичная версия, разработанная С. Хоффманом) и теорией международного сотрудничества, или интерговерментализмом, отталкивается от первостепенной и важнейшей роли государств и их элит как главного мотора принятия тех или иных интеграционных решений. Государства и элиты, которые выступают проводниками частных решений исходя из своих корпоративных и национальных интересов, геополитических угроз и динамизма внутриполитической конкуренции - ведущие акторы интеграционного процесса, с точки зрения интерговерменталистов. Как полагает ведущий теоретик данной школы, Э. Моравчик, государство соглашается на делегирование каких-либо полномочий на наднациональный уровень только во имя реализации целей собственной политики в качестве суверена ^[184] . Национальные правительства могут пойти на внешнее урезание суверенитета, но только если наднациональная архитектура помогает укреплять автономность правительств в интересующих их отраслях и направлениях.

Касаясь вопроса выработки общей институциональной среды, в которой озвучиваются интересы национальных правительств, Э. Моравчик полагает, что «структура общих институтов приемлема для национальных правительств, только если она скорее усиливает, нежели ослабляет их контроль над внутренними

делами» . В этой сентенции выражено второе важное для

интерговерменталистов утверждение наряду с важностью как можно более низкой централизации межправительственного управления: идея о

необходимости (в идеале) столь же незначительной институционализации интеграционного объединения. По мнению Э. Моравчика, ход развития Европейских сообществ скорее демонстрирует доминирование межгосударственного подхода и традиционных инструментов и форматов

- ~ ~193

переговорной дипломатии над наднациональной составляющей .

У. Бек в этой связи отмечает, что если федерализм ведет к федеративной сверхдержаве, то интерговерментализм Э. Моравчика приводит также к федерации, но только федерации национальных государств. В то же время, если федералисты и неофункционалисты спорят, в большей степени, о логике осуществления интеграционного взаимодействия, интерговерменталисты расходятся с ними в оценке его конечного результата. Возможна либо удовлетворяющее запросам федералистов единственная государственность Европы с централизованной дипломатией, либо «отдельные национальные государства, по-прежнему отправляющие власть, и тогда нет никакой Европы^{[185] [186] [187]».}

Вместе с тем, в ряде случае, сторонники либерального

межправительственного подхода (такие как Р. Гринсберг^[188]) «все же признают, что в некоторой степени наднациональные институты (в том числе и система органов ЕС) формируют «инструментарий переговоров», структурный элемент, который способствует сотрудничеству»^[189]. В этой связи, тот же Э. Моравчик, выделяет три этапа развития интеграционного процесса. Первая стадия представляет собой артикуляцию национальных предпочтений для последующей «отработки» дипломатией, ведении ею переговоров в межгосударственном формате и свободном выборе дипломатами международных институций для

197

приоритетного сотрудничества .

На этапе наиболее интенсивной работы национальных дипломатий стран- участниц Евросоюза результативность межгосударственных переговоров прямо задается переговорным весом представляемых государств и линиями их национальных преференций во внешней политике^{[190] [191]}. Переговоры, которые ведут национальные дипломаты на межгосударственной площадке, а также транснациональные институты, в работу которых они вовлечены, помогают политическому руководству государств (контролерам эффективности участия страны в международных процессах) осуществлять перераспределение внутреннего политического ресурса.

В этой связи Э. Моравчик допускает, что правительствам следует иногда идти на внешнее ограничение своего суверенитета. Он подчеркивает, что возникающая структурная ткань общеевропейского регулирования способствует укреплению политической автономии национальных лидеров, поскольку внедряет их в систему взаимосвязей, гораздо более масштабных, чем политический процесс внутри их государств. И вместо эрозии и утери лояльности к власти происходит обратное - агрегирование национального интереса, сплочение внутригосударственных элит и влиятельных сил перед вызовами глобальной миросистемы^{[192] [193]}. Таким образом, ситуация, при которой государство соглашается делегировать часть своих внешнеполитических компетенций евродипломатам, позволяет режиму понизить градус оппозиционных настроений (они возникают

при его непопулярных внешне- и внутриполитических маневрах), предложив

~ ~ ~ 200 гражданам новый горизонт идентичности и лояльности - панъевропейский .

Это дало основание некоторым последователям межгосударственного

подхода предположить, что интеграция обусловлена задачами реституции

властно-институциональной природы национального суверенитета, под

давлением глобализационных вызовов. Приоритетные направления и ценности

интеграционной дипломатии определяются государствами, которые ищут новые

измерения для перезагрузки и сохранения суверенности во все более

201

конкурентном мире .

Духом интерговерментализма проникнуты, например, некоторые положения Лиссабонского договора. Прежде всего, речь идет о Декларациях №№ 13-14, которыми оговорено, что его положения не могут противоречить компетенциям странам-участницам ЕС в том, что касается внешнеполитического курса, участия в международных организациях, политики обороны и безопасности. Лиссабонский договор возложил на межгосударственные Совет ЕС и Европейский Совет основные задачи по общей внешней политики и политики безопасности.

Еще одной крупной теорией интеграции стал изложенный К. Дойчем^{[194] [195], Э. Адлером и М. Барнеттом транзакционализм (он же теория коммуникации или плюралистическая теория). Одна из известных работ К. Дойча - «Политические сообщества и Североатлантическая зона: международная организация в свете исторического опыта», исследует феномен сообществ безопасности,}

возникающих посредством межгосударственной коммуникации. Дипломатические институты/структуры интеграционного объединения выступают как посредники и агенты коммуникации, конечная цель которого - формирование союзов безопасности. С точки зрения американского политолога, поиск путей коллективной безопасности является важнейшим стимулом интеграции.

К. Дойч определял интеграцию как «создание институтов и правил,

- 203

гарантирующих мирное развитие отношений между странами» , акцентируя внимание на ценностных основах межгосударственного единения и формирования ими административного союза. Для интеграции в сообщества безопасности страны должны иметь общность базовых целей, исключить силовое решение конфликтов между собой и поддерживать предсказуемый характер политического поведения на международной арене. В дальнейшем открывается два пути для углубления интеграции: создание смешанного сообщества

безопасности, что связано с фактическим отказом от национального суверенитета, либо поддержание плюрализма суверенитетов участвующих в сообществе государств.

Во втором случае возможна способствующая интеграции множественность центров принятия внешнеполитических решений, и, соответственно, активно развивается интеграционное дипломатическое взаимодействие внутри интеграционной группировки. Вместе с тем, базовая предпосылка остается неизменной: любая предложенная К. Дойчем модель сближения требует вначале установления сообществ безопасности. В числе главных претензий к транзакционализму называется, неразработанность вопроса о механизмах создания таких сообществ.

Задачи дипломатии как оператора, обеспечивающего интеграционный процесс, позволяют К. Дойчу описывать ее как важнейший инструмент любой региональной интеграции. Более того, такая дипломатия способна обслуживать процесс, которым логически завершается ситуация гармонизации нескольких

~204

региональных интеграционных группировок, или т.н. интеграции интеграции - утверждения нового мирового порядка, в котором коммуникативный потенциал национального государства окончательно уступает возможностям коммуникативной среды интегрирующихся макрорегиональных группировок ^{[196] [197] (имеющих в себе представленное сильнейшими государствами-политическими единицами «силовое ядро» интеграции) или мира в целом[198].}

Авторы делают упор на то, что по мере интенсификации коммуникаций участников интеграционных процессов будет уменьшаться объем подобных информационных взаимодействий за счет формирования общих устремлений и системы предполагаемых реакций дипломатов^[199]. Действия дипломатии начинают объясняться через призму поведенческих теорий, когда важнейшим маркером интеграционного процесса становится способность дипломатических субъектов к постоянному поддержанию на рабочем уровне контактов и взаимообмену мнениями. Тем самым, по мнению Б. Рассета, интеграция все более становится процессом выработки совместной политической идентичности, который демонстрируется дипломатическими работниками внешнему миру^[200].

Коммуникационный анализ интеграционных процессов, предложенный К. Дойчем и его последователями, отталкивается не от нормативного толкования (то есть, того, какими они должны быть модельно), но от того, что на практике представляет собой региональная интеграция. Однако такой аналитический подход, очевидно, не универсален, что признают сами его приверженцы. Так, например, Д. Пучала, сам занимающийся изучением институциональных аспектов интеграционных политических транснациональных субъектов, признает, что теория коммуникация - по сути, описательная модель, которая не может подняться до уровня истолкования феномена региональной интеграции, ее причин ^[201] . Другим недочетом теории коммуникаций остается отсутствие стратегических и конкретных рекомендаций по проведению в жизнь интеграционного курса^[202]. Отчасти это может быть связано с тем, что костяк представителей федерализма в значительной степени состоял из европейских политиков и государственных управленцев-практиков, а теории коммуникаций - академических ученых.

Второе дыхание федерализм (до того подвергавшегося ревизии со стороны функционалистов, интерговерментаистов и сторонников теории коммуникации) получил в 1980-е годы, когда наступивший было этап евро-песссимизма сменился вновь евро-динамизмом. Поворот к евро-федерализму с подачи А. Спинелли, который работал над подготовкой проекта Договора о Европейском Союзе и который наделял ЕС значительными полномочиями в сфере международных отношений. А. Спинелли был приверженцем идеи тотальной Европейской Федерации с общими политическими институтами и дипломатическим органом для внешних сношений^[203]. Отклонение Европарламентом разработанного им проекта Договора в 1984 году, было продиктовано весьма чувствительной для интеграции полемикой о готовности европейцев проводить единую военно­оборонную политику^[204], что не помешало упомянуть подобные направления кооперации в Едином Европейском акте (ст. 25).

Большую поддержку идеям А. Спинелли оказал Ж. Делор, председатель Европейской комиссии, который был убежден в том, что принцип субсидиарности ^{[205] [206] должен стать методом рассредоточения компетенций по различным уровням внешнеполитического действия: Европейским сообществом и странами-участницами. В том виде, в котором трактовка принципа субсидиарности была принята архитекторами ЕС, она отвечала потребностям в удовлетворении децентралистских тенденций государств-членов ЕС посредством понятного размежевания области их компетенций от полномочий Сообщества[207].}

Однако очень рано обнаружилась проблема возможного злоупотребления общеевропейскими органами принципом субсидиарности, что повлекло принятие целого ряда поясняющих пределы его применения документов. Так, согласно ст. 5 Декларации, прилагаемой к Бирмингемской декларации от 16 октября 1992 года, в целом рекомендовавшей сделать субсидиарный принцип интегральной частью механизма выработки решений в Евросоюзе, подтверждалось, что «решения должны приниматься, по возможности, на низовом уровне. Единство может быть достигнуто без чрезмерной централизации»^{[208] [209]}.

Гораздо более глубоко конкретизирующее зоны компетенций ЕС и стран- участниц к Заключениям Эдинбургской сессии Европейского совета от 11-12 декабря 1992 года определяет, что для передачи полномочий от национальных ведомств общим институтам ЕС (не считая сферу исключительных компетенций Союза, конечно), должны быть соблюдены два критерия субсидиарности. Во- первых, недостижимость в необходимой мере целей цели предполагаемого действия, а, во-вторых, - их предполагаемо оптимальная реализации только посредством работы общих институтов/структур Евросоюза.

Эдинбургская сессия предложила несколько тестовых параметров, по которым можно определить в каждом конкретном случае, требуется ли делегировать действие межправительственным органам или можно оставить его на откуп государствам-участникам. В числе этих параметров значилось требование о том, чтобы изучаемая проблема имела трансграничное измерение, которое не может адекватно регулироваться на уровне национальных ведомств, либо отсутствие консолидированной позиции и действия ЕС наносили бы урон интересам образующих его субъектов, а наличие такой позиции / действия -

напротив, принесло бы очевидные по масштабам или результативности выгоды,

- 216 нежели действия национальных ведомств .

Естественно, что по совокупности всех трех параметров вопросы внешней политики и дипломатии отвечали задачам ЕС выступать на международной арене в качестве самостоятельного актора, обладающего международно-правовой

субъектностью, не допускать урона коллективным интересам образующих его государств посредством неосторожных действий отдельных участников и добиваться масштабных, затрагивающих весь европейский ландшафт международно-политических результатов.

Предложенная федералистами модель многоуровневого рассредоточения внешнеполитических компетенций, по мнению отечественного исследователя О.

В. Буториной, наиболее адекватно позволяет «распределить источники легитимности и полномочия между различными уровнями власти — местным, региональным, национальным и наднациональным»^{[210] [211]. Зрелость той или иной интеграционной группировки оценивается, таким образом, по количеству учрежденных и успешно функционирующих межправительственных органов управления и внешнеполитического действия.}

При этом все части организованного на федералистский лад интеграционного аппарата должны находиться во взаимной координации . Сама же интеграция представляется специальным отношением, которое позволяет различным политическим акторам идти, по выражению Э. Диси, к заключению «союза без стремления к единению»^[212]. Применительно к вопросу о размежевании компетенций между общееропейским и национальным измерениями, это может означать, что государствам-членам федерации, при сохранении за ними автономии, приходится делегировать некоторый объем компетенций общим институтам или структурам. При этом образовавшееся в результате интеграции супер-государство обладает единым суверенитетом, что, впрочем, не отменяет за образующими его субъектами рудиментарного суверенитета, например, в части нормотворчества и конституционных преобразований.

Федералисты, в частности У. Райкер^[213], для построения подобной системы предполагают несколько условий и направлений работы. Во-первых, потребуется постепенная передача полномочий с уровня на уровень в ходе эволюции интеграционного процесса. Во-вторых, организационно и документально такая трансформация нуждается в документальном закреплении. Когда У. Райкер комментирует т.н. «новый федерализм», он отмечает, что из ЕС вырастает образ Единой Европы, которая не должна быть классическим унитарным государством жесткой централизации. Скорее федерализм на современном этапе предполагает принцип единства в разнообразии, за счет чего обеспечивается автономность составных элементов федерации.

Наконец, одним из последних по хронологии проявлений в 2000-х годах идеи федералистской Европы стала работа Конвента под председательством В. Ж. де Эстэна . С этим соглашается и директор Центра региональных политических исследований И. М. Бусыгина, указывая на подошедший вплотную к конституции ЕС как наиболее успешную модель многонационального федерализма^{[214] [215]. Она же пишет о том, что исторически, будучи взятыми в динамике европейской интеграции «принципы и сам дух федерализма более всего соответствуют сложному развитию европейских сообществ»[216]. Однако, с нашей точки зрения, как подсказывает проведенный анализ общий ход евроинтеграции, включая наблюдаемый spillover, постепенную институционализацию вопросов общеевропейского регулирования внешней политики, формулировки первоначального текста Маастрихтского договора, который связывал учреждение ЕС с задачами «федеральной Европы», попытку подписания Европейской Конституции, предстает в виде синтетического продукта переплетения федералистских и функционалистских концептов.}

Таким образом, Европейский Союз представляет собой гибридную систему, в которой, по мнению Э. Кэрри, сочетаются федералистские элементы. Существует также представление о том, что ЕС развивался по пути экономической конфедерации вплоть до подписания Единого европейского акта (1987), пока система институтов Евросоюза по преимуществу носила интерговерменталистский характер. Ретроспективному рассмотрению становления непосредственно институтов и структур ЕС вплоть до их современного состояния будет посвящена следующая глава исследования.