2.1. Структурные предпосылки реформирования политики экстрадиции в Европейском союзе на рубеже веков
Следуя логике модели мусорного ведра Коэна, Марча и Олсена, целью данного параграфа мы видим анализ ситуации, предшествовавшей событиям 11 сентября 2001 года: статуса-кво в области политики экстрадиции в Европейском союзе, предложений по ее реформированию, если таковые высказывались участниками субсистемы этого политического курса, и, наконец, интересов и предпочтений основных акторов процесса принятия решений на европейском уровне - в первую очередь, стран-членов ЕС, но также Европейской комиссии, Генерального секретариата Совета министров и Европейского парламента. Детальный анализ ситуации, предшествовавшей окну возможностей, открывшемуся в ответ на трагические события сентября 2001 года, однако, следует начать с важной оговорки о понятии «бесконечного регресса» (infinite regress)197. Как отмечает Эдвард Пейдж, любой исследователь, пытающийся разобраться в том, как тот или иной вопрос или законопроект попал на повестку дня, всегда должен иметь ввиду перспективу «бесконечного регресса»: «у каждой идеи, предложения или практики имеются идея, предложение или практика, породившие их. Ценность [использования] понятия повестки дня заключается в том, что оно задает рамки, позволяющие [исследователю] обрисовать примерные причины, которые привели к всплеску внимания к проблеме: как относительно незаметная проблема превратилась во что-то, что обсуждается как серьезная причина для принятия законодательства или какой-то специальной 199 меры» . Принимая во внимание эту проблему, мы, тем не менее, попытаемся проследить истоки, приведшие, в итоге, к принятию Рамочного решения о Европейском ордере на арест. Два наших респондента отмечают, что самой очевидной точкой отсчета в процессе разработки Европейского ордера на арест являются так называемые Тамперские вехи - заключения финского ротационного председательства по итогам специального Европейского совета, прошедшего 15-16 октября 1999 года в городе Тампере198 199. Это, в первую очередь, связано с тем, что именно данный документ дал Европейской комиссии мандат не только на разработку предложений, касающихся ликвидации процедуры экстрадиции между странами-членами ЕС в отношении уже осужденных лиц, продолжающих скрываться от правосудия, и ее замены процедурой простой передачи таких преступников200. Заключения также призывали Комиссию к концу 2000 года разработать «программу мер по имплементации принципа взаимного признания» судебных решений внутри Европейского союза - принципа, подобного тому, который был введен в практику европейского единого рынка решением Суда Европейских сообществ Case 120/78 по делу Cassis de Dijon201. Несмотря на то, что обе идеи - и постепенное упрощение процедуры экстрадиции, и распространение принципа взаимного признания на все судебные решения внутри ЕС - были зафиксированы одновременно в тексте Тамперских вех и, более того, в рамках одного раздела VI «Взаимное признание судебных решений», Даниэль Флоре, один из экспертов, разрабатывавших текст заключений финского председательства, отмечает, что «в тот момент было неясно, будет ли Европейский ордер на арест приниматься как мера в 203 рамках идеи взаимного признания или нет» . В принципе, само включение в Тамперские заключения отсылки к необходимости принятия каких-либо мер в отношении политики экстрадиции во многом является «счастливым» стечением обстоятельств. Ханс Нильссон указывает на две группы таких обстоятельств - одна связана с тем, кто работал над черновиком текста Вех Тампере, вторая - с арестом в Италии курдского сепаратиста Абдуллы Оджалана в ноябре 1998 года Абдулла Оджалан, один из основателей и лидеров Курдской рабочей партии, был задержал 13 ноября 1998 года в аэропорте города Рим - как отмечает Нильссон, арест был произведен по причине того, что немецкие власти внесли имя Оджалана в список статьи 95 в Шенгенскую информационную систему (в соответствии со статьей 64 Конвенции, имплементирующей Шенгенское соглашение, оповещение о нахождении лица, пытающегося пересечь внешние границы шенгенской зоны, в списке статьи 95 в Шенгенской информационной системе предполагает действие, подобное производящемуся в соответствии со статьей 16 Европейской конвенции о выдаче 1957 года, то есть временное задержание)202 203 204. В соответствии со статьей 95 Конвенции, имплементирующей Шенгенское соглашение, и статьей 16 Конвенции Совета Европы 1957 года, после задержания страна, внесшая имя в список статьи 95, должна в течение 40 дней отправить формальный запрос на выдачу ей задержанного лица205. И несмотря на то, что сразу же после ареста Оджалана мировые СМИ сообщали о том, что Г ермания ведет работу над ордером на арест206, уже 20 ноября стало известно, что Берлин не будет требовать экстрадиции курда в Германию, опасаясь волнений внутри страны207. В то же время итальянский суд чередой постановлений запретил выдачу Оджалана Анкаре, естественно имевшей международный ордер на экстрадицию лидера Курдской рабочей партии в Турцию. Решение суда обосновывалось тем, что послевоенная конституция Италии запрещает выдачу задержанных странам, не 209 отменившим смертную казнь . Оказавшаяся заложником сложившейся ситуации, министр внутренних дел Италии Роза Руссо Джерволино в конце ноября 1998 года призналась, что ни она лично, ни правительство под руководством Массимо Д’Алемы не понимают, что они могут сделать в этой ситуации. Как один из вариантов рассматривалась передача дела в Международный трибунал в Гааге, но юридические основания такого действия также были не очень ясны . В конечном итоге, 16 декабря 1998 года итальянский суд постановил освободить Абдуллу Оджалана из-под домашнего ареста, указав на то, что у итальянских властей отсутствуют какие-либо основания для дальнейшего задержания курдского сепаратиста208 209 210. Как ни странно, эта история имела последствия не только для дипломатических связей между Римом и Анкарой. Как отмечает Нильссон, Массимо Д’Алема, по- прежнему руководивший итальянским кабинетом в конце 1999 года и, соответственно, принимавший участие в Европейском совете в Тампере, «включил в пункт заключений председательства, касавшийся лиц, скрывающихся от правосудия, идею о том, что Комиссии необходимо дать мандат на подготовку предложений, покрывающих весь этот пункт и, в том числе, имплицитно - вопрос ордера на арест». Свое предложение Д’Алема напрямую связывал с историей вокруг ареста Абдуллы Оджалана. Во многом именно из-за этого опыта Д’Алемы пункт о необходимости реформирования политики экстрадиции был включен в Тамперские заключения и именно из-за этого опыта Комиссия восприняла Вехи Тампере как мандат со стороны Европейского совета на разработку Европейского ордера на арест211. Как уже было сказано выше, другой причиной того, что политика экстрадиции, в принципе, попала в фокус внимания участников Европейского совета в Тампере, был состав экспертов, готовивших черновой вариант заключении председательства. В эту группу, в частности, входили Жилль де Керхове, тогда директор Генерального секретариата Совета, отвечавший за вопросы правосудия и внутренних дел, и его подчиненные (включая Ханса Нильссона), Даниэль Флоре, на тот момент глава Директората уголовного права бельгийского Министерства юстиции, Эмманюэль Барб, в 1999 году юридический советник в постоянном представительстве Франции при Европейском союзе, и Лоренцо Салазар, в то время эксперт по сотрудничеству в области гражданской и уголовной юстиции постоянного представительства Италии при Европейском союзе212. (То, что Тамперские заключения готовила небольшая группа экспертов из Секретариата Совета министров и, в меньшей степени, из Комиссии, подтверждает и расследование, проведенное неправительственной организацией Statewatch213.) Как отмечает Флоре, у команды, сложившейся тогда и более или менее в том же составе работавшей над Европейским ордером на арест после трагических событий 11 сентября 2001 года, был «европейский дух», «было определенное видение - они хотели сделать что-то»214. Так или иначе, будучи экспертами в вопросах уголовной юстиции, все они, как и многие другие специалисты в этой области, понимали необходимость реформирования механизмов сотрудничества в этих вопросах, включая политику экстрадиции, в рамках Пространства свободы, безопасности и правосудия в ЕС, цель построения которого провозгласил Амстердамский договор215 216. Нильссон отмечает, что такое понимание пришло к правительствам стран-членов и, в первую очередь, к вовлеченным в эту область политики специалистам и практикам уже к середине 1990-ых годов: «сотрудничество в вопросах юстиции работало не очень 217 хорошо внутри ЕС..., мы ликвидировали границы, но не для уголовного правосудия» . Именно поэтому, когда принятый в 1997 году Амстердамский договор поставил своей целью создание, в том числе, единого Пространства правосудия, высокопоставленные эксперты из институтов ЕС начали генерировать идеи, которые бы позволили достичь обозначенной цели. После консультаций с Комиссией, Советом, ротационными председательствами Совета и другими вовлеченными в процесс акторами стало понятно, что сотрудничество в области юстиции обязательно необходимо сделать более эффективным. Нильссон отмечает, что именно тогда, после 1997 года, стали возникать и развиваться идеи взаимной правовой помощи в границах ЕС, упрощения процедуры экстрадиции между странами-членами, появилась идея проекта Corpus Juris и Европейского общественного прокурора, Евроюста и т.д.217 218. Принцип взаимного признания судебных решений, заявленный в Тампере как фундаментальный принцип, на котором должно было строиться сотрудничество в вопросах гражданского и уголовного права , был предложен Джеком Строу, являвшимся в тот момент министром внутренних дел Великобритании, и стал обсуждаться еще во время председательства Великобритании в Европейском союзе в первой половине 1998 года219. Так, например, в пункте 39 заключений британского председательства по итогам Европейского совета в Кардиффе указывается, что «Европейский совет подчеркивает важность эффективного сотрудничества в вопросах юстиции для борьбы с транс-граничной преступностью. Он признает необходимым усиление способности национальных правовых систем к более тесному взаимодействию и просит Совет министров задать границы для более обширного по своему масштабу взаимного признания решений судов друг друга»220. Тогда же в Кардиффе главы государств и правительств стран-членов ЕС зафиксировали необходимость подготовить к концу 1998 года «план действий, направленных на то, чтобы наилучшим образом имплементировать положения Амстердамского договора о Пространстве свободы, безопасности и правосудия в ЕС»221. При этом, однако, следует подчеркнуть, что в тот момент речи о возможности принятия чего-либо подобного Европейскому ордеру на арест даже не шло. Принятый Советом министров 3 декабря 1998 года Венский план действий продолжил линию, обозначенную в Кардиффских заключениях: в течение двух лет с момента вступления в силу Амстердамского договора необходимо «запустить процесс, нацеленный на упрощение взаимного признания [судебных] решений и исполнения судебных решений в вопросах уголовной юстиции»222. Что же касается политики экстрадиции, то текст Венского плана оказался довольно осторожным в формулировках, предлагая лишь обеспечить эффективное функционирование процедуры посредством надлежащей имплементации двух Конвенций ЕС об экстрадиции 1995 и 1996 годов, а также в перспективе пяти лет после вступления Амстердамского договора в силу рассмотреть возможность, если таковая существует, упрощения системы экстрадиции и, в частности, сокращения времени, требующегося для выдачи преступников223. На высшем уровне Европейского совета, состоявшегося менее чем через десять дней после принятия Венского плана действий, отмечая важность принятого Плана, страны-члены дали Совету министров мандат на имплементацию мер, которые в соответствии с Планом действий должны были быть приняты до 1 мая 2001 года, а также обозначили необходимость оценки прогресса в направлении реализации целей Амстердамского договора уже через год - на Европейском совете в Тампере224. Именно поэтому у команды, готовившей черновик текста Тамперских вех, были абсолютно ясные и конкретные правовые основания для включения в повестку Европейского совета и в текст заключений председательства не только вопроса о взаимном признании судебных решений, но и вопроса об экстрадиции. Более того, мандат Комиссии на разработку предложений, в долгосрочной перспективе 10 лет нацеленных на создание «единого правового пространства экстрадиции», был повторно зафиксирован в так называемой Стратегии ЕС по борьбе с организованной преступностью в начале нового тысячелетия, принятой на рубеже веков225. Заметим, что текст этой Стратегии во многом разрабатывался все теми же экспертами из Секретариата Совета министров на протяжении весны 1999 года, то есть еще во время председательства Германии в Европейском союзе. И уже тогда - еще до начала председательства Финляндии - черновик Стратегии эксплицитно и даже в чем-то более амбициозно (пускай и с оговоркой о долгосрочной перспективе), чем Тамперские вехи, ставил целью отказ от экстрадиции в пользу более совершенной системы226. Следующим естественным шагом в разработке идей взаимного признания судебных решений и упрощения политики экстрадиции должна была стать Программа мер по имплементации принципа взаимного признания судебных решений по уголовным делам, мандат на разработку которой был дан Европейской комиссии в Тампере. И действительно, Программа, принятая Советом министров к конце 2000 года, впервые эксплицитно распространила действие принципа взаимного признания не только на судебные решения по уголовным делам, но и на другие решения судебной ветви власти, включая решения об экстрадиции227 228. При этом, однако, два наших респондента указывают на то, что реформирование политики экстрадиции не стало приоритетом в рамках данной Программы (действительно, если обратить внимание на приоритезацию мер, то приоритетом номер один в Программе является принятие мер, направленных на взаимное признание решений по заморозке активов, в то время как вопросы экстрадиции отходят на второй и даже на третий планы) . Так, Даниэль Флоре отмечает, что «если посмотреть [Программу 2000 года], то вы не увидите там Европейского ордера на арест...; идея того, что принцип взаимного признания распространится на экстрадицию, в документе присутствует.; вы увидите там что-то довольно специфичное и конкретное [касаемо политики экстрадиции], но там нет общих рамок. Идея [Европейского ордера на арест] как будто бы была [в Программе], но на самом деле, отсутствовала»229. Тем не менее, уже тогда было известно, что Комиссия довольно активно взаимодействует с Испанией, чья очередь возглавлять Совет министров наступала в первой половине 2002 года, относительно возможности инициации пакета законодательных мер, направленных на борьбу с терроризмом и, в том числе, на упрощение процедуры экстрадиции и, возможно, даже на принятие Европейского ордера на арест . В том, что Испания планировала сделать приоритетом своего председательства в ЕС борьбу с терроризмом, нет ничего удивительного, учитывая объем тех проблем, с которыми из-за баскских террористов сталкивается Мадрид на национальном уровне . В своих мемуарах Хосе Мария Азнар, испанский премьер- министр с 1996 года по 2004 год, вспоминает, что финский премьер-министр назвал европейское сотрудничество в области антитеррористической борьбы и полиции «вопросом Хосе Марии» - настолько повестка испанского председательства была очевидна уже в Тампере. (Более того, сама идея проведения специального Европейского совета в Тампере, целиком посвященного развитию Пространства свободы, безопасности и правосудия, была предложена именно Азнаром в октябре 1998 года в Портшахе, Австрия, и поддержана тогда Блэром .) Правда, в июле 2001 года, бельгийский премьер Ги Верхофстадт чуть было не перехватил инициативу запуска предложения по Европейскому ордеру на арест. Флоре, работавший тогда в бельгийском Министерстве юстиции, вспоминает, что «еще до событий 11 сентября... Верхофстадт, настоящий европеец, хотел иметь [на повестке дня бельгийского председательства в ЕС] наиболее привлекательные вопросы. Он услышал об ордере и сказал «О!». Он посчитал, что это звучит. В тот момент мне пришлось подготовить записку для своего министра [юстиции], чтобы объяснить, что. это была только идея (Комиссия, естественно, не выдвигала тогда никакого законопроекта). Мне пришлось объяснять, что, на самом деле, [идеи ордера] не было в Тамперских заключениях и [поэтому] попытка принять его через принцип взаимного признания не казалась настолько уж очевидной» . То, что высокопоставленному чиновнику из бельгийского Министерства юстиции, непосредственно вовлеченному на протяжении нескольких лет в разработку 230 231 232 233 234 идей взаимного признания судебных решений и упрощения системы экстрадиции на уровне ЕС, пришлось писать подобную записку, неслучайно - известно, что министр юстиции Бельгии Марк Вервилген по отношению к идее реформирования политики экстрадиции в тот момент был настроен крайне скептично235 236 (вероятно, задача пояснительной записки, представленной министру Даниэлем Флоре, состояла в том, чтобы убедить Верхофстадта, что время Европейского ордера на арест еще не пришло). Такое негативное отношение Министерства юстиции Бельгии к упрощению системы выдачи преступников, как и в случае с Д’Алемой, представляется связанным с непосредственным опытом, полученным бельгийцами в истории с экстрадицией Луиза Морено и его жены Ракель Гарсия - двух проживавших в Бельгии испанцев, подозревавшихся в связях с баскской террористической организацией ETA (так называемое дело Морено-Г арсии) . Дело Морено-Гарсии началось с убийства испанского полицейского недалеко от Бильбао в январе 1992 года237. Следствие по этому убийству привело к тому, что в мае 1993 года испанцы выписали международный ордер на арест в отношении Луиза Морено, проживавшего на тот момент в Бельгии со своей женой и подозревавшегося в пособничестве баскским террористам. В июне 1993 года Морено был арестован и уже в июле бельгийский суд разрешил экстрадировать подозреваемого в Испанию. Однако апелляция на решение суда оказалась для Морено удачной - в конце июля 1993 года суд аннулировал разрешение на экстрадицию. Основанием для этого стало то, что Морено может преследоваться по политическим мотивам, поскольку деятельность ETA имеет, по мнению суда, очевидное политическое измерение. В октябре 1993 года бельгийские власти разрешили Морено подать запрос на политическое убежище в Бельгии, а в декабре 1993 года он был отпущен на свободу до момента вынесения решения о предоставлении убежища. 16 февраля 1994 года Морено получил отказ, но подал апелляцию (эта попытка также оказалась безуспешной - в декабре 1994 года ему было повторно отказано в убежище на территории Бельгии). Сразу же после вынесения первого негативного решения, 23 февраля 1994 года, в Испанском парламенте разгорелась ожесточенная дискуссия вокруг дела Морено- Гарсии: оппозиционеры негодовали относительно недостатка гармонизации в пределах Европейского союза, но главным раздражителем стал тот факт, что Бельгия «посмела» указать на недостаток демократичности Испании и недостаточную защиту фундаментальных прав и свобод, а также позволила Морено подать запрос на политическое убежище. 12 января 1996 года после череды апелляций Морено получил окончательный отказ в возможности предоставления ему политического убежища - арест последовал незамедлительно. Уже через десять дней бельгийский минист юстиции Стефан де Клерк объявил о том, что все формальности соблюдены и выдача Морено, наконец, может состояться. Это решение, однако, напрямую противоречило решению апелляционного суда 1993 года о невозможности экстрадиции Морено. Готовность Министерства юстиции идти наперекор постановлению суда стала причиной настоящего политического кризиса в Бельгии - о деле Морено-Гарсии писали все национальные СМИ, а депутаты Бельгийского парламента активно осуждали решение правительства. Тем временем, Морено вновь попытался подать апелляцию - на этот раз на решение Министерства юстиции, и уже в феврале 1996 года Верховный суд Бельгии приостановил процедуру экстрадиции. Такое решение суда вызвало шквал критики уже со стороны испанских властей, угрожавших, в частности, запретить свободное передвижение бельгийских граждан через испанскую границу. Таким образом, с середины февраля 1996 года история двух подозреваемых в связях с ETA поднялась на европейский уровень. Европейский парламент осудил действия Бельгии, препятствовавшей, по мнению депутатов, расследованию дела, связанного с терроризмом. В той же резолюции во избежании повторения подобных ситуаций в будущем европейские парламентарии потребовали отменить экстрадицию, как и возможность запроса политического убежища в пределах Европейского союза. Все эти предложения были направлены Комиссии и странам-членам в преддверии Амстердамской межправительственной конференции, которая должна была начаться в конце марта 1996 года . 238 Пришедший в мае 1996 года к власти Азнар действовал далее в роли политического антрепренера и сумел использовать дело Морено-Гарсии как повод для принятия вместе с Амстердамским договором так называемого Протокола Азнара об отмене возможности запрашивать политическое убежище внутри Европейского союза239. Учитывая, однако, чувствительность для стран-членов вопросов, связанных с экстрадицией, реформа политики выдачи преступников в ЕС осталось для Азнара скорее долгосрочной целью. Истории безуспешных попыток экстрадиции Морено и Гарсии, Абдуллы Оджалана, Сезара Баттисти240 241 и многих других на протяжении 1990-ых годов не только обнажали проблемы, наличествовавшие в механике функционирования политики экстрадиции в пределах единой Европы - к середине 1990-ых годов о них, как уже указывалось ранее, знал любой специалист в области экстрадиции и любой практик, вовлеченный в процесс решения подобных дел. Такие истории также во многом определили предпочтения стран-членов и их взгляды на необходимость реформирования этой области политики на европейском уровне. Причем, несмотря на то, что, по мнению Нильссона, к началу 2000-го года «все [страны-члены] понимали, что проблемы с экстрадицией существуют и что [процедура] занимает слишком много 242 времени» , в зависимости от опыта в конкретных делах страны-члены начинали склоняться как к про-интеграционным и реформаторским решениям (как в случае с Испанией), так и к более умеренной и ориентированной на статус-кво позиции (очевидно, что история вокруг экстрадиции Морено и Гарсии недвусмысленно указала бельгийскому Министерству юстиции на необходимость сохранения права окончательного решения, выдавать подозреваемого или нет, в руках правительства, а не судебной ветви власти). Подводя некоторый итог проделанной в этом параграфе работе с эмпирикой, следует отметить несколько важных моментов. Во-первых, эмпирические данные недвусмысленно подтверждают идею Кингдона о том, что поток политических курсов представляет собой «первичный бульон», в который различные акторы субсистемы конкретного политического курса скидывают альтернативные решения проблем вне зависимости от того, насколько велики шансы, что предложенные ими решения будут, в конечном счете, приняты242. Так, Нильссон указывает на то, что никто из экспертов Секретариата Совета министров и Европейской комиссии не мог и представить, что прописанная в Стратегии ЕС по борьбе с организованной преступностью долгосрочная цель отмены экстрадиции и ее замены простой передачей подозреваемых и преступников в соответствии с принципом взаимного признания будет реализована в течение двух месяцев и шести дней - временной горизонт в 10 лет казался им в начале 2000-го года значительно более реалистичным243. В этом смысле идеи Кингдона повторяют теоретические предсказания Даунса о том, что специалисты и эксперты обыкновенно знают о наличии проблемы задолго до наступления стадии тревожного обнаружения проблемы и эйфорического энтузиазма от способности найти ее решение. История с принятием Протокола Азнара также показала точность предсказаний Уокера о том, что активность антрепренеров влияет на успешность реформы, когда какие-либо кризисы случаются внутри субсистемы определенного политического курса. Наконец, эмпирика подтверждает наше ожидание о том, что эксперты Секретариата Совета министров, имея прочные связи с некоторыми специалистами из национальных правительств и представительств стран-членов в Брюсселе, и, в меньшей степени, Европейская комиссия, а также испанское ротационное председательство готовились выступить в роли политических антрепренеров244 для лоббирования упрощения политики экстрадиции в ЕС в момент открытия посредством смены председательства в Совете министров окна возможностей. В этом смысле испанское председательство представляет собой вполне предсказуемое окно возможностей - оно должно было открыться политическим, а не проблемным потоком245 246 247. Однако, как будет показано в следующем параграфе, трагические события 11 сентября 2001 года открыли значительно более широкое окно возможностей, изменив планы основных европейских акторов и полностью переформатировав повестку дня бельгийского и, соответственно, испанского председательств.