3.3 Сравнительный анализ политики в отношении мигрантов Италии и России

Российская Федерация является таким же открытым государством, как и Италия, что означает свободный въезд иностранных граждан на территорию страны и такой же свободный выезд. Проблемы миграции актуальны для России так же, как и для других государств, причем мобильность населения в нашей стране может являться как позитивным, так и негативным фактором.

В отличие от Италии, которая разрабатывает свою миграционную политику в соответствии с международными правовыми основаниями и общеевропейским вектором в данной сфере, Россия до сих пор не ратифицировала ни одну из международных конвенций, касающихся прав трудящихся мигрантов . Для этого существует несколько причин.

Во-первых, при ратификации данных документов придется приводить в соответствие значительную часть положений Трудового и Налогового кодексов РФ. Новые меры должны гарантировать обязательства государства ^[243]

по предоставлению целого ряда бесплатных услуг трудящимся-мигрантам, в том числе и транспортировка в страну проживания самих мигрантов, которым не удалось получить работу в России, и их семей. Это потребует дополнительных расходов государственного бюджета в социальной сфере.

Вторая причина заключается в том, что политические элиты опасаются давления со стороны международных организаций, если Россия ратифицирует названные конвенции с целью легализации трудовых мигрантов на территории РФ после потери мигрантами работы . Такой шаг может вызвать дисбаланс на внутреннем рынке труда и приведет к ущемлению интересов российских граждан.

Третья причина заключается в ратификации Конвенции № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам- мигрантам равенства возможностей и обращения и Конвенции № 97 о работниках-мигрантах.

Из крупных поставщиков трудовых мигрантов в Россию Конвенция МОТ № 97 была ратифицирована Китаем, Таджикистаном, Киргизией, Молдовой, Арменией, а Конвенция № 143 - Арменией и Таджикистаном.

При этом диссонируют с российским миграционным законодательством положения ряда статей Международной конвенции ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей по следующим вопросам:

- возврата трудящихся-мигрантов и членов их семей в страны постоянного проживания за государственный счет, где была произведена работа по найму, в том числе государством оплачиваются расходы по их перевозке и содержанию, вплоть до конечного пункта назначения, а также расходы на перевозку их имущества (в соответствии со статьей 22 Конвенции);

- обеспечения одинакового для трудящихся-мигрантов и граждан государства при работе по найму благоприятного обращения по поводу осуществления вознаграждения и предоставления условий занятости (например, минимальный возраст занятости, ограничение надомного труда и т. д.) (в соответствии со статьей 25 Конвенции);

- предоставления права на социальное обеспечение в государстве работы по найму по аналогии с его гражданами (в соответствии со статьей 27 Конвенции);

- реализации прав детей трудящихся-мигрантов на имя, регистрацию рождения и гражданство (в соответствии со статьей 29 Конвенции);

- предоставления трудящимся-мигрантам и членам их семей права на участие в общественной жизни государства своего пребывания, избирательного права и права быть избранными по законам этого государства (в соответствии со статьей 41 Конвенции);

- обеспечения одинаковых условий для трудящихся-мигрантов и граждан государства работы по найму при предоставлении жилья, в том числе жилья, предоставляемого по программам социального обеспечения (в соответствии со статьей 43 Конвенции).

В контексте сказанного становится очевидным превышение затрат Российской Федерации, связанных с обслуживанием трудящихся-мигрантов из стран-доноров, над расходами перечисленных выше государств исхода мигрантов по сравнению с аналогичными расходами в отношении российских трудовых мигрантов. Следовательно, можно говорить о непропорционально большем обременении российского бюджета расходами на обслуживание мигрантов, по сравнению с бюджетами государств, откуда пребывают мигранты.

В то же время следует отметить принятие Российской Федерацией и другими государствами - участниками СНГ, главными «поставщиками»

иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию, определенных мер по защите прав и законных интересов трудовых мигрантов на пространстве Содружества.

На современном этапе регулирование внешней миграции в РФ осуществляется на основе Федерального закона от 25 июля 2002 года № 115- ФЗ . Согласно российскому законодательству о правовом положении мигрантов, граждане иностранных государств, а также не имеющие гражданства имеют право на трудовую деятельность на территории РФ только при наличии разрешения на работу, которое выдает уполномоченный орган ФМС.

Квотирование на выдачу иностранцам разрешений на въезд в Российскую Федерацию для ведения трудовой деятельности осуществляется Правительством Российской Федерации, которое ежегодно утверждает квоты на основании расчетов исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в каждом субъекте и возможностями обустройства иностранных граждан^{[244] [245]. В данном аспекте политика России схожа с системой квотирования трудовых мигрантов в Италии.}

При этом вышеуказанные квоты на трудовую деятельность на территории РФ для иностранных граждан на уровне субъекта Российской Федерации подсчитываются на основе заявок работодателей, а также заказчиков услуг и работ, то есть в соответствии с регистрируемым спросом и предложением на рынке труда в каждом конкретном регионе.

Таким образом, так же как и в Италии, в качестве механизма регулирования рынка труда в РФ используется процесс квотирования.

Предоставление квот основано на предложении конкретных работодателей и способствует защите приоритетного права российских граждан на занятие ими вакантных и вновь создаваемых рабочих мест и в то же время позволяет работодателю при необходимости привлекать иностранных работников.

Работодателям, данные о которых включены в уточненный перечень рабочих мест, предоставляется право на привлечение иностранных работников в течение всего года.

В результате принятия Федерального Закона № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный Закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 19 мая 2010 года и отдельных законодательных актов Российской Федерации, непосредственное участие в разработке которых принимал автор настоящего диссертационного исследования, высококвалифицированные специалисты были выделены в особую группу. К таковым были отнесены иностранные граждане, обладающие опытом работы, навыками или достижениями в конкретной области деятельности при условии получения ими в РФ заработной платы (вознаграждения) в размере более 2 миллионов рублей не более, чем за один год. Высококвалифицированным иностранным специалистам выдается разрешение на работу сроком до трех лет.

Формирование квот на трудовую деятельность иностранных граждан на территории РФ происходит с учетом сложившейся на рынках труда субъектов Российской Федерации ситуации и необходимости соблюдения баланса трудовых ресурсов.

Установление потребностей в привлечении иностранных работников и размеров квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации производится ежегодно в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 783 ^[246] на основании предложений субъектов Российской Федерации, сформированных на основании заявок работодателей о привлечении иностранных работников.

Воздействие финансово-экономического кризиса на экономику вообще и рынок труда Российской Федерации, в частности, потребовало внесения изменений в постановление Правительства Российской Федерации № 783 в части установления механизма уменьшения определенной на текущий год квоты.

В таблицах 4.1 - 4.3 представлены данные по миграционным процессам в России, Европе, в целом, Италии, в частности.

Международная миграция в России

Международная миграция в Европе в 2013 году, млн. чел.

Из данных, представленных в таблицах 4.1 и 4.2, можно сделать вывод о небольшом проценте мигрантов из Европы в РФ (12,4 тыс. чел. в 2013 году, например, по сравнению с 37,8 млн. человек, мигрирующих в 2013 году по территории самой Европы).

В отличие от Италии, в России проблемами мигрантов занимаются в основном государственные структуры. Частных учреждений по адаптации или интеграции мигрантов, равно как и НПО, в таком объеме, в каком они присутствуют в Италии, в России не существует. В настоящее время в РФ все полномочия по миграционному контролю переданы в ведение Федеральной миграционной службы^[247]. Именно ФМС должна решать вопросы по трудоустройству мигрантов, по лицензированию предприятий и фирм, трудоустраивающих русских мигрантов за границей.

В ведении Федеральной миграционной службы находятся и такие вопросы миграционной политики, как регистрация и учет иностранных граждан, обработка и анализ информации о мигрантах, а также выработка мер миграционной политики и их конечная реализация. Регистрационное оформление по пребыванию иностранных граждан на территории Российской Федерации находится в ведении другой структуры МВД, а именно: паспортно-визового управления, в состав которого входят отделы регистрации и виз, а также паспортные столы. В функции МВД входит, кроме того, лицензирование деятельности посреднических организаций, осуществляющих трудоустройство граждан РФ за рубежом.

Сам по себе факт передачи части полномочий по миграционному контролю в ведение МВД рассматривается рядом экспертов^[248] как проявление жесткой политики РФ, как признак доминирования силового подхода к регулированию миграционных потоков. При этом контрольная и ограничительная функции ФМС остаются неизменными. То есть происходит дублирование полномочий, что также затрудняет процесс реализации миграционной политики в силу бюрократизации подхода к ее осуществлению.

С точки зрения некоторых исследователей, силовой подход зачастую не имеет достаточного экономического обоснования, поскольку жесткая миграционная политика должна быть связана с четко отлаженным пограничным контролем. Некоторые эксперты^[249] полагают, что такой контроль недостаточен, например, на одной из самых длинных по протяженности границ - с Казахстаном, а вхождение Казахстана в таможенный Союз дает также и дополнительные возможности для наплыва мигрантов. При этом итальянский опыт демонстрирует, что пограничный контроль должен быть отлажен до максимального уровня эффективности.

Еще одним из условий реализации ограничительного подхода, который демонстрируется российским государством в сфере миграционной политики, является эффективная служба контроля над внутренними миграционными потоками на территории РФ. Ориентация в основном на депортацию как метод борьбы с нелегальными мигрантами не приносит должного результата, поскольку требуется не только количественный, но и качественный подход к проблемам мигрантов, как, например, в Италии. Более того, в России депортация нелегальных мигрантов в силу своей высокой стоимости фактически превратилась в ежегодные показательные акции^[250].

В Италии с мигрантами работают специально обученные люди, и действует институт культурных посредников. В России огромную проблему составляет дефицит кадрового состава миграционных служб. За последние семь лет было проведено три реструктуризации и смены ведомственной принадлежности миграционной службы, что неизбежно привело к утрате значительной части специалистов, у которых уже был определенный опыт в работе с мигрантами²⁶⁴. Более того, в отличие от Италии, в России система профессиональной подготовки работников миграционных служб на сегодняшний день отсутствует, это означает, что накопление опыта в работе идет не системно, а стихийно.

Мировая практика свидетельствует о том, что работники иммиграционных служб и связанных с ними институтов в государствах, миграционная политика которых более эффективная и гибкая, являются высококвалифицированными специалистами, прошедшими специальную подготовку. Данное обстоятельство, безусловно, способствует формированию престижа профессии в целом и уважительного отношения к представителям служб со стороны мигрантов, в частности, и общества, в целом. В Италии в качестве такого института выступают посредники по культурной и социальной адаптации мигрантов, аналог которых в России отсутствует.

Сегодня для деятельности ФМС России характерны отсутствие кадров, наличие в силу существующих традиций тенденции к решению вопросов с помощью силовых и ограничительных методов, закрытость для общества и замкнутость в отношении сотрудничества с другими государственными и научными учреждениями. Такое положение позволяет автору сделать вывод об ошибочности существующего в нашей стране сосредоточения функций регулирования миграции в одном органе.

Для Италии, наоборот, деятельности миграционных служб присущи прозрачность и открытость. Осуществление разработки и реализации миграционной политики происходит в условиях тесного взаимодействия с другими государственными подразделениями. Выдачу разрешений на работу в соответствии с историческими традициями производит Министерство труда.

Середина 90-х годов ХХ века в России связана с появлением официально оформленных негосударственных (неправительственных) организаций, основной сферой которых стала защита прав вынужденных переселенцев в условиях нарушения их прав или бездействия со стороны администраций регионов вселения. Ориентированных на добровольную миграцию негосударственных (неправительственных) организаций крайне мало, или же они не являются официально заявленными. Роль таких НПО на практике возложена на землячества, руководство которых осуществляют представители диаспор, постоянно проживающие в РФ и имеющие гражданство России. Для таких структур в большинстве случаев характерна замкнутость, зачастую связи с теневой экономикой и противодействие легализации мигрантов, находящихся на территории РФ и нарушающих действующее миграционное законодательство.

Следует отметить отсутствие в России стратегического подхода в сфере интеграции иностранных мигрантов, приезжающих в Россию с целью поиска работы, в принимающий социум. Отсутствуют и четкие каналы натурализации мигрантов. Как правило, натурализация может быть реализована после более или менее длительного проживания иностранца на территории государства. В некоторых случаях в качестве условий для натурализации страной устанавливаются: владение официальным языком государства (например, в Эстонии, Латвии), наличие достаточных средств к существованию (например, в Испании и большинстве стран ЕС), безупречная репутация и т.п.

В России существует некоторое противоречие между законодательными требованиями и их реализацией на практике. В частности, де-юре существует ограничение пребывания трудящихся-мигрантов в

Российской Федерации в один год, что не позволяет включать их в численность постоянного населения и делает их пребывание временным; однако де-факто существует практически безвыездное пребывание многих мигрантов на территории Российской Федерации, или они выезжают на свою родину на короткий срок.

Обратим внимание на то, что в 2014 году Россией было четко продемонстрировано, что миграционная политика будет идти в сторону ужесточения, упорядочивания. Финансовый кризис спровоцировал ухудшение общей обстановки, усилил денежный отток. И если опираться на официальные данные, то в 2013 году этот легальный отток составил около 22 миллиардов долларов, то в 2014 - порядка 30 миллиардами долларов^[251]. В конце года прошла операция «Мигрант», 100 тысяч человек было задержано, из них более 5 тысяч было выдворено за пределы страны. Всего за 2014 год было выдворено более 1миллиона незаконных мигрантов^[252].

Предполагается продолжение такой практики, так как в условиях внешнего политического и экономического давления на Россию легче всего спровоцировать внутренние беспорядки, задействовать межнациональный фактор. Эксперты^[253] полагают, что прогнозируемый отток мигрантов позволит смягчить межнациональную обстановку и увеличить приток более квалифицированных работников из стран СНГ. В первую очередь, из Белоруссии, а также Украины, которая имеет самое большое после России население на постсоветском пространстве, вынужденное мигрировать в поисках работы в связи с происходящими событиями в этой стране. Безусловно, эти народы более ментально близки нам и более образованны. Однако не следует забывать, что устранение избыточного числа мигрантов, которые в современных геополитических условиях могут оказаться способными по команде извне создать этнический майдан, будет только благоприятным для нашей страны.

Последние 7-8 лет в России самая высокая доля трудоспособного возраста у населения. Возможный кризис, влекущий за собой безработицу, приведет к занятию всех освободившихся от мигрантов трудовых ниш нашими согражданами.

Снижение количества мигрантов в России в 2014 году, прежде всего, произошло за счет отъезда тех, кто перебивался случайными заработками, но даже после этого их в России намного больше, чем это необходимо. Полагаем, что правоохранительным органам и ФМС сегодня следует воспользоваться оттоком, который произошел благодаря экономическому кризису, для взятия ситуации под жесткий контроль.

Полагаем, что вступившие в законную силу с начала 2015 года изменения в миграционном законодательстве были вызваны стремлением к упорядочиванию трудовых отношений с иностранными гражданами.

Обратим внимание, что в начале 2015 года массового оттока мигрантов из России не случилось, в том числе и по причине увеличения стоимости билетов. Трудовые мигранты, которые оказались неплатежеспособными, а, в первую очередь, это выходцы из Средней Азии, не смоги выехать из России, и, как показала практика, приняли решение переждать тяжелые времена на территории России, что повлекло за собой увеличение общего числа трудовых мигрантов, оставшихся без работы. Соответственно, Федеральная миграционная служба решила несколько ужесточить и систематизировать контроль над трудовыми мигрантами, начались проверки внутренними органами, органами ФМС не только людей с иностранным гражданством, но и тех выходцев, например, из стран Средней Азии, которые приняли гражданство 15-20 лет назад. На фоне всего происходящего, особо успешной выглядит идея селективной миграции, в том числе по половому признаку. В сегодняшнем потоке преобладают мужчины на 80-90%, соответственно, стоит обратить внимание на женскую миграцию, тем более что в целом ряде ниш она будет востребована.

Но самое большое внимание необходимо уделить уровню квалификации, в том числе и на иностранных студентов, которые получают образование в России. По мнению специалистов, именно образование, тем более высшее, является наилучшим механизмом адаптации иностранных мигрантов.

Социологические исследования показывают, что некоторые категории эмигрантов из Белоруссии, Украины, Молдавии воспринимаются лояльно, в то же время миграция, к примеру с Северного Кавказа, воспринимается максимально конфликтно. То есть, наиболее конфликтно воспринимаются только представители Средней Азии, и то не всегда. Таким образом, максимальный контроль со стороны контролирующих органов максимально необходим.

Эксперты отмечают, что законотворчество в области миграционных процессов в РФ постоянно запаздывает по сравнению с быстро меняющейся социально-экономической реальностью. Например, в 90-х годах отмечалось отсутствие целого ряда основополагающих законодательных актов в области миграционной политики. Так, законодательные акты, которые регулировали проблемы, связанные с приемом беженцев и вынужденных переселенцев, были приняты только в 1993 году, то есть тогда, когда миграционные потоки уже достигли своего максимума^{[254] [255]. Только в декабре 1993 года вышел Указ Президента РФ о механизмах и мерах контроля над миграцией, а федеральный Закон о порядке выезда и въезда из/в РФ был принят лишь в августе 1996 года. При этом наиболее важный, с точки зрения регулирования миграционных потоков, ФЗ о правах иностранных граждан, пребывающих на территории РФ, был принят парламентом только в 2002 году. Фактически до 2002 года правовой статус иностранного гражданина определялся Законом СССР от 1981 года, а также Правилами пребывания иностранных граждан в}

СССР от 1991 года. В результате такого законодательного отставания от реальности, по новым правилам въезда немалое число граждан СССР, которые свободно приезжали работать и жить, оказались в статусе нелегальных мигрантов.

Результатом пробелов и запаздывания миграционного законодательства, в частности прежнего закона о гражданстве, стало то, что более 1,7 млн. человек, прибывших на территорию РФ после распада СССР, и до принятия нового закона «О гражданстве Российской Федерации» в 2002 году вообще не имели гражданства.

Система современных взглядов на содержание, принципы и основные направления РФ в сфере миграции задекларирована в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года (утв. Президентом РФ от 13 июня 2012 г.).

Следствием отсутствия адекватной реакции на проблему миграции со стороны федеральных законодателей стало то, что в регионах, где непосредственно ощущалось давление миграционных потоков, власти стали прибегать к собственному нормотворчеству, причем такие местные постановления зачастую противоречили федеральным законам. Впоследствии всю нормативную базу в регионах, которая касалась миграционной политики, пришлось специально приводить в соответствие с федеральным законодательством.

В настоящий момент в Российской Федерации уже существует довольно обширная законодательная база в сфере регулирования миграции, включающая несколько десятков нормативных актов федерального, ведомственного и регионального уровней. Необходимо отметить, что эффективность реализации данных законодательных актов остается довольно низкой. Полагаем, что главной причиной этого является ограниченная направленность нормативных документов, которая выражается в следующем:

- неоправданная строгость условий получения разрешения на временное проживание и вида на жительство, особенно для прибывающих в Россию с намерением стать ее постоянным жителем;

- излишние сложность и длительность по времени порядка выдачи разрешений на работу иностранцам;

- наличие сложных бюрократических процедур при регистрации иммигрантов;

- акцент на выдворение иностранного гражданина за пределы РФ при выборе мер борьбы с нелегальной иммиграцией.

Исследователи отмечают также, что одним из наиболее противоречивых положений в ФЗ о правовом статусе иностранных граждан является статья 20, согласно которой мигрант должен регистрироваться в течение трех рабочих дней со дня прибытия в РФ. Данная норма труднореализуема для большинства иностранцев, прибывших в страну на основании безвизового режима, поскольку количество пунктов регистрации ограничено и времени на регистрацию уходит значительно больше, чем предусмотрено законом. Напомним, что в Италии данный срок составляет 8 рабочих дней.

В то же время исследователи отмечают, что в РФ недостаточно проработана нормативная база по борьбе с теми, кто содействует нелегальной миграции (как физическими, так и юридическими лицами), организаторами миграционного нелегального потока, а также санкций против работодателей, которые используют нелегальных мигрантов как дешевую рабочую силу. Отличие от Италии также в том, что по российским законам вся ответственность за нарушение миграционного законодательства возложена на самих мигрантов.

Нерешенными проблемами в области борьбы с нелегальной миграцией следует назвать также: проблему идентификации личности нелегальных мигрантов; содержание нелегальных мигрантов; большие расходы при задержании и проведении необходимой работы с нелегальными мигрантами.

Все это является подтверждением тезиса об отсутствии в стране эффективной системы предупреждения нелегальной миграции.

Отметим также факт невыполнения отдельных положений миграционного законодательства. В качестве примера можно привести отсутствие централизованного учета иностранных граждан, о котором говорится в Главе IV Федерального закона о правовом положении иностранных граждан. В стране вполне открыто действуют фирмы и частные лица, которые предлагают услуги при оформлении регистрации или приобретении миграционных карт, в том числе и по продаже вида на жительства, гражданства, например, путем вхождения в программу по переселению. При этом безнаказанными остаются многочисленные случаи коррупции со стороны чиновников и полиции.

Подводя итог всему сказанному выше, можно сделать вывод о том, что в России еще многое предстоит сделать в направлении совершенствования миграционной политики. В частности, прежде чем говорить о конкретных мерах и преобразованиях, необходимо выстроить стратегическую линию государственной политики. В целом для повышения эффективности миграционной политики России, на взгляд автора, можно дать следующие рекомендации:

1) Концептуальный подход к регулированию миграции должен быть изменен с чисто силового и ограничительного на более гуманный и социально ответственный как со стороны государства, так и со стороны работодателей.

2) Для стимулирования социально ответственного подхода к мигрантам следует не только вводить штрафные санкции для работодателей, но и стимулировать их дополнительными налоговыми льготами как законопослушных и ответственных предпринимателей. Такой опыт в Италии уже накоплен, проработан и может быть полезен в российских условиях.

3) Необходимо развивать и поддерживать неправительственные организации, которые могут работать с мигрантами в сфере их интеграции и адаптации в принимающий социум.

4) В сфере государственной политики необходимо принять за основу права человека. Они должны быть реализованы не только в отношении легальных, но также и в отношении нелегальных мигрантов, как это делается в Италии. Система амнистий для легализации трудящихся мигрантов также может быть полезна как позитивный опыт в проведении политики адаптации и интеграции иностранных граждан на территории Российской Федерации.