§1. Современные международные факторы формирования правительственных стратегий

Современный опыт дает все основания утверждать, что роль внешней среды в работе органов государственной власти постоянно увеличивается в силу действия эффектов глобализации, информатизации и транснационализации системы международных отношений.

формированию национальных стратегий.

К числу макрофакторов, способствующих сегодня росту влияния международных структур на мирополитические процессы, следует отнести:

> глобальную экономическую либерализацию;

> регионализацию, интеграцию и глокализацию;

> рост конфликтности системы международных отношений;

> информационную революцию в средствах общения и передачи информации;

> усиление глобальной взаимозависимости и повышение уровня открытости как принципа государственного управления.

Каждый из макрофакторов несет в себе одновременно возможности и ограничения для регулирующих органов национальных правительств в процессе разработки стратегий. Направленность их действия зависит от частных характеристик системы государственного управления (микрофакторов): типа правящего режима и экономики; особенностей правовой системы; уровня развития гражданского общества; внутренней политической динамики; положения страны в системе международных отношений.

Остановимся подробнее на характеристике этих макрофакторов.

Важнейшим экономическим фактором стала политика экономической либерализации, построенная на принципах Вашингтонского консенсуса.

Открытие рынков стран Восточной Европы иностранным инвестициям после краха СССР, обращение Китая к рыночным ценностям поставили вопрос об интеграции новых участников в мировую финансовую и экономическую систему, а главными операторами этого процесса выступили такие международные структуры, как МВФ, ВБ и ВТО. В 90-е годы XX в. влияние МВФ, ВТО в меньшей степени Всемирного банка, становится еще сильнее по мере сужения области, находящейся в ведении ООН. Как отмечает Кристоф Агитон, «США и Великобритания считали экономические вопросы слишком серьезными, чтобы обсуждать их в рамках ООН, организации, где каждая страна обладает голосом»^[93]. По этой причине все коммерческие и экономические дела решались в рамках МВФ и ВТО - структур, подконтрольных промышленно развитым странам. Принципы неолиберальной политики западных финансовых институтов реализовались в частности в рыночных реформах «шоковой терапии», проводимых в России по рекомендации МВФ, что предопределило и финансовый кризис августа 1998 года, и социально-регрессивные реформы.

С другой стороны, наряду с экономической глобализацией, т.е. интегрированием рынков национальных государств в единый рынок товаров, услуг, капиталов и рабочей силы ^[94] , наблюдается и обратный тренд - экономическая и политическая регионализация. В этом русле глобализация привела к образованию нового типа международных структур - локальных и региональных экономико-политических альянсов.

Одним из проявлений экономической регионализации стала политика протекционизма и усиление роли государства в ситуации мировых экономических кризисов.

сознательно наделяет особым статусом внутренние регионы страны и предоставляет им значительные преференции (минимальное налогообложение, безбарьерная среда и максимальное участие государства в создании инфраструктуры). Так, в Российской Федерации создаются территории опережающего социально-экономического развития (ТОР) на Дальнем Востоке с целью выравнивания условий проживания в этом макрорегионе с западными регионами страны. В этом контексте следует говорить о политическом векторе, направленном на внутреннюю регионализацию пространства как ответе на вызов повышения привлекательности региона для внутренних и внешних контрагентов государства.

Тезис о восходе региональных экономик и становлении региона как автономной экономической единицы находит подтверждение в деятельности влиятельных интеграционных объединений развитых (ЕС, НАФТА) и развивающихся стран (АСЕАН, МЕРКОСУР). Рост экономической мощи стран развивающихся рынков стал предпосылкой создания стратегического альянса между Бразилией, Россией, Индией, Китаем и Южной Африкой (БРИКС), основная цель которого заключается в достижении эффекта синергии от объединения их экономик. Возможность группы БРИКС участвовать в формировании коллективных стратегий и международной повестки уже очевидна: Россия и Китай являются постоянными членами Совета Безопасности ООН наряду с западными странами, кроме того все участники блока ежегодно участвуют в саммитах G-20.

Однако интеграционные тенденции внутри альянса встречают сопротивление в виде стремления стран сохранить национальный суверенитет и независимость. В то же время активно проходит экономическая интеграция в евразийском регионе, объединяющая рынки России, Казахстана и Белоруссии, в рамках которой уже функционирует Единое экономическое пространство, создающее условия для свободного передвижение капиталов, товаров, трудовой силы и услуг между странами-участницами. Таким образом, создаются условия для формирования крупного регионального блока - Евразийского союза, имеющего мощный экономический потенциал и в будущем способного оказывать значительное политическое влияние.

В рамках региональных объединений и общих пространств государства вырабатывают меры по снижению зависимости от внешних центров влияния. Так, в 2008 году Аргентина и Бразилия приняли решение об отказе от использования американского доллара в межгосударственных платежах, перейдя на новую схему расчетов с использованием бразильских реалов и аргентинских песо, таким образом обезопасив себя от флуктуаций американской финансовой системы. Очевидно, что унитарное национальное государство было стержневой политической моделью эпохи модерна, однако в настоящее время оптимальное развитие может осуществляться альтернативными способами, в т.ч. через регионы.

Одновременно регион становится и конфликтной зоной, где сталкиваются позиции и стратегии конкурирующих игроков. Тенденция регионализации пространства позволяет предположить, что интернациональная политико­экономическая система имеет все предпосылки трансформироваться в интер­региональную систему, в которой ведущую роль будет играть не государство­нация, а регион, на уровне которого будут приниматься важнейшие экономические и политические решения.

Глокализация, как концепция локального отклика на процессы глобализации, сменяет прежнее геополитическое соперничество централизованных национальных государств сетевой геоэкономической кооперацией. Идея зональной глокализации основана на схожести культурного и исторического наследия, общих традиций государственности, общих стратегических целей развития - факторах, которые способствуют объединению политических образований в блоки и альянсы, нацеленные на выработку общей политики.

В отличие от супер централизованных процессов глобализации в основе глокализации лежит принцип децентрализованного многополярного мира. В то же время, в политической сфере глокализация становится реакцией национального государства на вызовы глобализации. Возможным ответом на эти вызовы может быть усиление националистических тенденций, продвижение идей уникальности национальной культуры или сообщества, создание образов «внешних врагов», сплочение вокруг национального лидера, стремление к субрегиональной интеграции.

Новые игроки включаются в региональные образования с учетом отстаивания национальных интересов, взвешивая издержки и выгоды от вступления. Так, правительство Украины, стоявшее в ноябре 2013 г. на пороге подписания соглашения об ассоциированном членстве с Европейским союзом, в последний момент приостановило подготовку к заключению соглашения под давлением России, рассчитывающей на вхождение Украины в Таможенный союз. Хотя власти страны не отменили вектор на евроинтеграцию, требованием момента стало улучшение торгово-экономических отношений с Россией и другими странами СНГ, в первую очередь, Белоруссией и Казахстаном. На примере Украины явно проявилось столкновение экономических интересов Евразийского экономического сообщества и Европейского союза как двух торгово-экономических интеграционных образований, нацеленных на

расширение своих зон влияния.

В целом, рост напряженности и конфликтности мировой системы служит фактором усиления роли международных структур в политике и расширения области их влияния на национальные государства. Глобализация способствует выходу локальных вооруженных конфликтов на международный уровень, ввиду чего они становятся объектом внимания и регулирования со стороны различных акторов: миротворческих и мониторинговых миссий международных

организаций, международных совещательных форумов, уполномоченных

~ ~ 9/

представителен иностранных государств, неправительственных организации.

Общим для интеграционных процессов на локальном, региональном и глобальном уровне в сфере безопасности, экономики, политики и культуры служит фактор развития ключевых информационных технологий и телекоммуникационной инфраструктуры. Усовершенствование кабельных технологий и удешевление их стоимости увеличило интенсивность и объем телекоммуникационных потоков, что буквально привело к «смерти времени и расстоянии». Информация в этих условиях стала достоянием большинства, «повернув людей от национального уровня восприятия к уровню восприятия глобального»^{[96] [97] [98]}. Глобальное телевидение, средства связи и интерактивного общения распространяют информационный контент по глобальным сетям, контроль за деятельностью которых практически невозможен, что увеличило для национальных режимов риски легитимации в процессе принятии политических решений. Более того, индивид, ранее идентифицирующий себя через принадлежность к государству или нации, сегодня может ассоциировать себя с общностями, формирующимися вне привязки к национальным границам. Иными словами, средства массовой коммуникации и новые технологии создают не привязанные к территории культурные паттерны, облегчающие

взаимопонимание людей, принадлежащих к разным социальным группам .

Одновременно трансформируются традиционные основы

государственности: на смену концепции гражданства приходят

транснациональные пространства, образуемые «трансмигрантами», живущими одновременно в нескольких местах и включенных более чем в одно сообщество. Социальные поля, создаваемые ими, пересекают географические, культурные и политические границы государств. ^[99] Естественной реакцией национальных правительств на данные тенденции становится попытка установления контроля над социальными сетями, работа с персональными данными пользователей и законодательное регулирование Интернет-пространства, как-то: цензура, запрет определенных интернет-ресурсов, штрафы за распространение экстремистской информации и пр.

Развитие новейших средств коммуникации, обеспечивающих

распространение глобальных потоков информации, стало технологической основой для формирования институтов глобального гражданского общества и появления новых международных неправительственных организаций. В научной литературе сформировался термин «квази-НПО» (quasi NGO, QUANGO) для обозначения организаций, деятельность которых выходит за рамки общественно­социальной жизни: последние часто становятся инструментами как

внутриполитической, так и внешнеполитической деятельности отдельных политических сил и стран^[100]. НПО такого типа представляют собой угрозу для правящего режима, что заставляет правительства ужесточать контроль над их деятельностью и увеличивать подотчетность перед национальными властями. В целом, основные профили активности НПО сосредоточены на специфических интересах: защите свободы слова, борьбе с цензурой и отстаивании принципов независимости в журналистских расследованиях («Репортеры без границ»); распространении и внедрении антиглобалистских ценностей (АТТАК). Международные сетевые гражданские структуры наращивают свой потенциал влияния на национальные государства благодаря способности решать слабоструктурированные задачи и предлагать обществу альтернативные (часто представляемые как более справедливые) модели развития.

В XXI веке информационный фактор стал определяющим для геополитического позиционирования государства как на международной арене, так и во внутренних делах. Сила государства сегодня определяется не только военной и экономической мощью, но возможностью эффективно развивать фундаментальные технологии и процессы, воздействовать на интеллектуальный потенциал других стран, распространять и внедрять в общественное сознание населения определенные духовные и идейные ценности. Как следствие, правительства разрабатывают стратегии укрепления национальной идентичности, популяризации национальной культуры и языка в пределах государства и за рубежом. Примером этому служит работа фонда «Русский мир».

Информационная революция, ставшая глобальной реальностью, является фактором модернизации сферы государственного управления. Это привело к новым принципам регулирования общественных отношений и методам формирования государственной политики. Благодаря развитию интерактивных способов распространения информации и интенсификации Интернет­коммуникаций получают распространение феномены «сетей тесного мира», которые порождают психологию и идеологию открытости и непосредственности общения, что позволяет использовать эти сети в целях мобилизационной активности. ^{[101] [102] Данные структуры формируют «виртуальное публичное пространство», главным действующим лицом которого выступает «креативный класс», стремящийся «дистанционно влиять» на политику государства . Виртуальный класс не привязан к определенной географической местности и способен транслировать свои интересы, взгляды и требования практически из любой точки планеты в сферу публичной политики национального государства. Уместно в этой связи говорить о возникновении новой формы организации глобальной гражданской активности сетевого типа, образовывающей своей}

деятельностью пространство глобального дискурса. Основным субъектом сетевой активности становится «кибергражданин», использующий Интернет для выражения активной гражданской позиции и своими действиями

способствующий сотрудничеству и свободе слова в киберпространстве.

В новой коммуникационной среде значительно возросла роль гражданских институтов, что позволило говорить о международных негосударственных образованиях и транснациональных объединениях как новых политических акторах. C наступлением периода Web 2.0, т.е. появлением новых веб­инструментов более обширного взаимодействия, роль НПО стала более эффективной в плане политической мобилизации. Экстерриториальность коммуникаций стала основным принципом их деятельности. В последнее время отмечается тенденция использования международными НПО технологий, направленных на изменение политического курса государства. Основными механизмами оказания влияния на внутриполитическую ситуацию в стране становятся «цветные революции», «Интернет восстания», осуществляемые в ходе выборов и представляющие угрозу для любого режима. В этой связи, наличие разветвленных политических сетей, финансирующих и реализующих различного рода проекты и кампании на территории национального государства делают любое правительство заложником внешнего фактора.^[103] В данном контексте современные национальные правительства уделяют все больше внимания законодательному регулированию их деятельности.

Процессы формирования сетевых сообществ в пространстве Интернет, функционирующих в онлайн и офлайн-сферах публичного поля политики, обладают высоким потенциалом и конструктивного гражданского действия. В целом, сетевые гражданские сообщества, в том числе и в российской публичной

политике, способствуют расширению коридора возможностей для осуществления оперативного управления общественными отношениями и выработке и принятию совместно с институтами гражданского общества политических решений. Новые интерактивные механизмы гражданского участия, такие как электронное правительство, открытое правительство, краудсорсинг, краудфандинг,

электронная демократия и открытые данные, способствуют прямому вовлечению в процесс публичного управления широких слоев населения, являясь одновременно системой обратной связи между органами власти и гражданским обществом.

Фактор открытости и сотрудничества в государственном управлении принял глобальные масштабы в 2011 году на 66-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Восемь государств (Бразилия, Индонезия, Мексика, Норвегия, Филиппины, Южная Африка, США и Великобритания) образовали международную платформу «Партнерство по открытому государственному управлению» (Open Government Partnership), участники которой, подписав Декларацию открытого правительства (Open Government Declaration), обязались стимулировать прозрачность в государственном управлении, наделять граждан правами участия в процессе выработки и реализации политики, бороться с коррупцией, привлекать возможности новых технологий для повышения качества и доступности государственных услуг. В настоящий момент эта глобальная сеть государств насчитывает 62 участника. Подписывая Декларацию, страны дают обязательство поощрять глобальную культуру открытого правительства, которое служит гражданам и предоставляет им весь объем прав, продвигая идеалы открытого и партисипативного государства XXI века.

Открытый политический процесс, в котором получают возможность выражения социентальные ориентиры, идеи и предложения, повышает

легитимность политики и увеличивает прозрачность процесса принятия решений. Благодаря принципам «открытого правительства» - прозрачности (transparency), вовлечения общественности в государственное управление (participation) и сотрудничеству (collaboration) - налаживается диалог между политическими институтами и гражданским обществом. Пользователи интернета, составляющие активную часть гражданского общества, получают свободный доступ к большему количеству официальной информации, которая регулярно обновляется и актуализируется. Кроме того, они способны следить за процессом принятия решений и результатами их реализации. Благодаря механизмам открытого правительства преодолеваются ограничения иерархических моделей принятия решений и передачи информации, которые не способны справиться с нарастающей сложностью экономических и социальных процессов. В этих условиях роль государства нового типа заключается в обеспечении равного доступа гражданского сообщества к процессам публичного управления, защиту понятного использования интерактивных механизмов и стимулировании подходящих информационно-коммуникационных технологий.

Таким образом, факторы информатизации национальных обществ привели к формированию новых механизмов государственного управления, расширяющих участие институтов гражданского общества и рядовых граждан в принятии государственных решений и выработки государственной политики.

Имплементация мировой практики в национальном политическом процессе стала возможной в том числе благодаря деятельности международных структур - как межправительственных (Генеральная Ассамблея ООН) и неправительственных организаций (Трансперенси Интернешнл), так и глобальных гражданских образований в сети Интернет.

Действие макрофакторов сформировало новые каналы и типы международной кооперации, повысив роль структур, участвующих в глобализационных процессах. Транснациональная система взаимосвязей и взаимоотношений, фундированная на взаимодействии государств, частных и корпоративных акторов в некоторых случаях напрямую (распространение инициативы «Открытое правительство» в большинстве развитых стран) или опосредованно (путем усиления позиций гражданского общества в политическом

пространстве через действие информационного фактора) повышает

адаптивность управленческих структур и их способностей отвечать на внешние и внутренние вызовы.

В то же время, тесная взаимозависимость политик и экономик суверенных и транснациональных игроков в системе международных отношений создает для национального государства новые угрозы и риски, связанные с попытками продвижения и реализации на его территории интересов иностранных государств, международных союзов и организаций, бизнес-игроков с одной стороны, и нарастанием либеральных и оппозиционных настроений внутри активного сегмента гражданского общества с другой, что способно дестабилизировать внутреннюю целостность государства и пошатнуть консенсус элит относительно целей и стратегий развития.

В зависимости от наличествующих материальных и нематериальных ресурсов, качества управленческих кадров, характера и условий внешней среды, а также особенностей правящего режима, государство обретает способности либо к самостоятельной выработке стратегий (их приоритетов и целевых показателей) либо к их формированию при помощи своих контрагентов. Указанные критерии, собственно, и определяют направления и методы влияния международных структур на разработку правительственных стратегий.