Региональные формы саморегулирования деятельности ЧВОК на уровне профессиональных ассоциаций коммерческой индустрии безопасности
К иным механизмам регулирования ЧВОК можно отнести т.н. практики саморегулирования, которым предлагают следовать различные профессиональные ассоциации и объединения ЧВОК. В мире сегодня насчитывается немало таких организаций, которые на своём уровне стремятся отрегулировать деятельность ЧВОК. Примерами таких объединений, например, являются «Процесс Сараево» (The Sarajevo Code of Conduct for private security companies), Британская ассоциация ЧВОК (BAPSC), Международная ассоциация операций по стабилизации (ISOA), Ассоциация ЧВОК Ирака (PSCAI) и др. «Процесс Сараево» (The Sarajevo Code of Conduct for private security companies), пожалуй, можно назвать первой инициативой саморегулирования ЧВОК на региональном уровне. Процесс Сараево стал реакцией на проблему распространения легких видов вооружёний в Юго-Восточной Европе и рост числа контрактников в этом регионе, а также на отсутствие оперативных руководящих принципов в отношении регулирования ЧВОК в Юго-Восточной Европе. По данным исследования, в 2005 году было выявлено около 200 тыс. контрактников на территории Юго-Восточной Европы. В некоторых государствах количество контрактников превышало силы полиции. Качество услуг ЧВОК варьировалось от компании к компании, причем зачастую контрактники были 393 вовлечены в противоправную деятельность . Запущенный по инициативе британской НПО Saferworld, Информационного центра Юго-Восточной и Восточной Европы по контролю над стрелковым оружием и легкими видами вооружений (The South Eastern and Eastern Europe Clearinghouse for the Control of Small Arms and Light Weapons - SEESAC), а также International Alert переговорный процесс между заказчиками услуг ЧВОК и группой ЧВОК из Боснии и Г ерцеговины и из других частей Юго-Восточной Европы, привел в 2006 году к созданию двух документов «сараевского процесса»396 397 398: • Руководства для потенциальных клиентов и • Кодекса поведения ЧВОК. Оба документа подписали 7 ЧВОК и 23 клиента компаний . И Руководство, и Кодекс создавались как добровольные принципы и были призваны не только дополнить национальное законодательство в сфере взаимоотношений с ЧВОК в Юго-Восточной Европе, но и стать универсальным механизмом взаимодействия с ЧВОК в сфере частной безопасности. Руководство делит ЧВОК на местные иностранные и смешанные и предлагает потенциальным заказчикам услуг ЧВОК добровольную процедуру оценки компаний при их отборе. Руководство предлагает учитывать целый ряд аспектов: внутрифирменное планирование, соблюдение национального законодательства, уровень подготовки сотрудников ЧВОК и пр.399. При разработке Кодекса за основу был взят кодекс поведения британской ЧВОК Control Risks. В результате Кодекс содержит основные стандарты профессионального поведения и подготовки, правила по соблюдению норм 397 безопасности, процедуры взаимоотношений с клиентами и с другими ЧВОК и т.д. Документ, однако, утратил свою значимость практически сразу же после его подписания в связи с низкой заинтересованностью государств и прочих участников процесса. Постепенно внимание участников Процесса переключилось на разрабатываемую Швейцарским правительством международную инициативу, о которой речь пойдет в третьей главе настоящей работы. Тем не менее, «Процесс Сараево» можно считать важной вехой в разработке инициатив в области саморегулирования. Другой региональной инициативой в отношении ЧВОК является Британская ассоциация частных военных и охранных компаний (BAPSC), возникшая в 2006 году в качестве реакции на многочисленные скандалы в прессе в связи с участием британских граждан в конфликтах в Ираке и Афганистане, и в связи с отсутствием законодательных инициатив в отношении регулирования ЧВОК, действующих за рубежом. Во главе Британской ассоциации стоит Эндрю Берпарк, который до этой должности был личным секретарём Маргарет Тетчер, занимал пост директора по операциям и инфраструктуре Временного коалиционного правительства Ирака, а также был заместителем спецпредставителя Г енсека ООН и отвечал за направление -5QO политики Евросоюза в рамках миссии ООН в Косово в 2000-2003 годах . Признавая важную роль государства в деле регулирования, Э. Берпарк подчеркивает, что государственные механизмы не обладают высокой степенью оперативности. В одном из интервью он заявил, что, исходя из опыта Великобритании, где внутреннее регулирование сферы частной военно-охранной деятельности является очень строгим, процедура саморегулирования компаний, 400 401 осуществляющих деятельность за рубежом, представляется более эффективной, чем попытка распространения государственного регулирования на деятельность 399 компании за пределами государства . Целями BAPSC являются повышение уровня осуществления операции британскими ЧВОК - членами ассоциации за рубежом, совершенствование стандартов в рамках нового рынка частной военно-силовой деятельности, а также обеспечение соблюдения этими компаниями норм и принципов МГП и прав человека. Процедура приема в члены Ассоциации представляет из себя очень тщательный процесс402 403. Сегодня в состав ассоциации входит более 20 компаний404. Одним из главных достоинств процедуры приема в Ассоциацию является то, что BAPSC привлекает для экспертизы независимых консультантов, что повышает уровень прозрачности и обеспечивает беспристрастность и объективность в принятии решения. В связи с тем, что в рамках т.н. «Швейцарской инициативы» в 2013 году была создана Ассоциация Международного кодекса поведения ЧВОК, BAPSC в числе прочих ассоциаций присоединилась к Кодексу и инкорпорировала его в свои стандарты. BAPSC информирует правительство о внесении изменений в стандарты Ассоциации, а также тесно сотрудничает с министерством иностранных дел, министерством обороны и с прочими организациями, включая Британскую ассоциацию индустрии безопасности (BSIA) и Международную ассоциацией операций по стабилизации (ISOA). МИД Великобритании приветствовал создание ассоциации ЧВОК, т.к. это упрощает процедуру выстраивания отношений не с каждой компанией отдельно, а с организованной группой. Одной из рекомендаций британского МИДа было то, чтобы BAPSC привлекала к сотрудничеству и учитывала интересы не только крупных игроков на рынке безопасности, но и небольших компаний. В Уставе BAPSC содержится принцип, который налагает обязательства на своих членов уважать ценности и интересы Великобритании, а также поддерживать мир и стабильность международной системы. Уставе подчеркивает, что услуги в области безопасности должны использоваться для сдерживания потенциальной агрессии, а также предписывает ЧВОК применять оружие только в случаях обороны, в целях отражения вооружённого нападения, а также при эвакуации405. Устав BAPSC чётко формулирует принципы поведения для компаний. Одно из положений требует от компаний осмотрительности при заключении контрактов, чтобы это не повлекло за собой нарушения законодательства в области прав человека, а также исключало вовлечение ЧВОК в криминальную деятельность. Так как заказчиками услуг ЧВОК в Великобритании являются в основном представители бизнеса, то конкуренция среди британских компаний весьма жёсткая по сравнению с американскими ЧВОК, которые заинтересованы в сотрудничестве с госорганами не меньше, чем госорганы с ЧВОК. Интересно отметить, что в BAPSC отсутствует формальная система мониторинга и работы с жалобами. В двух случаях, когда в Ассоциацию поступали жалобы, их рассмотрение носило неформальный характер. Возможно, это объясняется именно тем, что британские ЧВОК, имея в основном контракты с представителями бизнеса, весьма дорожат своей репутацией в силу доминирующей парадигмы либерального мировоззрения, и их трудно заподозрить в недобросовестном поведении. Пока это не повлияло на эффективность организации, однако для повышения прозрачности Ассоциации в глазах общественности, перед BAPSC может возникнуть задача по созданию процедур «контроля качества», разработки механизмов взаимодействия с клиентами BAPSC по вопросам соблюдения компаниями Устава Ассоциации, налаживанию защитных механизмов в отношении прав компаний-членов и т.д. Ассоциация частных военных и охранных компаний Ирака (Private Security Company Association of Iraq - PSCAI)403, которая просуществовала с момента её основания в 2004 году до 1 января 2012 года, заслуживает некоторого внимания. В отличие от других аналогичных объединений («Процесса Сараево», BAPSC или ISOA), PSCAI охватывал как местные, так и иностранные ЧВОК, присутствующие в Ираке. Известно, что членами PSCAI было около 40 ЧВОК, среди которых встречались американские, британские, канадские, австралийские, южноафриканские и др. компании. PSCAI возникла в результате расформирования Временного коалиционного правительства Ирака, вместе с которым прекратила свою работу и Рабочая группа по регулированию отношений с частными охранными компаниями (Private Security Company Working Group). Инициатором создания профессиональной ассоциации были представители военно-силовой индустрии. PSCAI приняла на себя роль координатора по взаимодействию между многонациональными силами Ирака, правительством и компаниями-членами PSCAI. Самой первой компанией, которая 406 вошла в состав PSCAI, была иракская ЧВОК The Falcon Group. PSCAI возглавил Лоуренс Питер407, ранее входивший во Временное коалиционное правительство. Хотя в PSCAI был Устав и Кодекс поведения, они не были доступны широкой общественности, поэтому не представляется возможным оценить то, каким образом PSCAI обеспечивала соблюдение компаниями законодательства в области прав человека или норм МГП408. В задачи PSCAI входило содействие в лицензировании ЧВОК, оружия, а также обучение персонала обращению с оружием. Какие-либо механизмы мониторинга деятельности компаний-членов, контроль соблюдения ими стандартов и законодательства в PSCAI не работали. По сути, помощью с выдачей лицензий деятельность PSCAI и ограничивалась. В конце 2011 года в связи с завершением военной кампании в Ираке было принято решение о прекращении работы PSCAI и роспуске этой организации. С 1 января 2012 года PSCAI официально прекратила своё существование. Еще одной профсоюзной организацией является Международная ассоциация операций по стабилизации (ISOA), основанная в 2001 году. Она закрепляет базовые принципы правильного использования ЧВОК, вовлечённых в гуманитарные операции по всему миру. В отличие от других профессиональных объединений Ассоциация не ограничивается критериями территориальной принадлежности компаний (как «Процесс Сараево», Ассоциация ЧВОК Ирака - PSCAI) или национальной принадлежности (как BAPSC). История создания Ассоциации началась в 2000 году, когда её основатель Даг Брукс, исследуя роль частного сектора во время миротворческих операций и миссий по стабилизации, находился в Сьерра-Леоне, где в это время продолжалась международная миротворческая операция с привлечением ЧВОК. Такие компании как DynCorp и PAE Incorporated выполняли услуги транспортно-логистического характера, занимались строительством и оказывали поддержку военных из третьих стран, входящих в миссию ООН, у которых не было собственных ресурсов. ЧВОК Sothern Cross Security нанимала граждан Сьерра-Леоне для охраны баз ООН, а также для обеспечения береговой охраны, а компания Wackenhut Security обеспечивала охрану посольства США. Очевидно, что такая поддержка миротворческой миссии ООН со стороны частного военного и охранного бизнеса, потребовала выработки норм поведения и закрепления их в некоем документе, отражающем роль и место ЧВОК в международных миротворческих операциях. В результате ряда консультаций был выработан Кодекс поведения, который является основополагающим документом Ассоциации. Таким образом, членство в Ассоциации основано на принципах саморегулирования. По сути, ISOA стремится к более широкому представительству ЧВОК в миротворческих и гуманитарных операциях ООН406. По данным на 2015 год в Ассоциацию входило 26 компаний407. Интересно отметить, что в 2012 году членами Ассоциации было 50 компаний. Также любопытным фактом является присоединение к Ассоциации такого гиганта на рынке консалтинговых услуг в сфере налогов и аудита, как PricewaterhouseCoopers (PwC), который входит в «Большую четверку» консалтинговых компаний (the «Big Four»)408. В компании PwC было создано специальное консалтинговое направление, 409 410 411 осуществляющее экспертизу по вопросам, связанным с операциями по стабилизации412. Подписав Кодекс поведения Ассоциации, компании берут на себя обязательства соблюдать принципы основополагающих документов при осуществлении операций. Кодекс выражает приверженность законодательству в области прав человека413, а также принципам, заложенным в «Швейцарской инициативе» (Документ Монтрё и Международный Кодекс поведения ЧВОК). Даг Брукс подчеркивает, что Ассоциация является независимым объединением, которое создавалось не участниками частного военного и охранного бизнеса, а экспертами с опытом работы в неправительственных, научноисследовательских организациях, а также в сфере бизнеса, которые увидели в ЧВОК ресурсный потенциал. Однако это не вполне является истиной, т.к. значительная часть бюджета организации формируется за счёт взносов компаний-членов. Другим важным моментом, опровергающим независимый характер организации, является то, что позиции в нескольких комитетах, включая Комитет по стандартам и Комитет по регулированию правил приема в члены, представители компаний-членов могут занимать добровольно. Это позволяет представителям одних компаний принимать решения в отношении других, по собственному желанию отказавшихся от представительства в комитетах414. Очевидно, что в Ассоциации отсутствует принцип ротации или выборности, а также механизм, регулирующий представительство одних и тех же компаний в нескольких комитетах одновременно. Ярким примером может служить компания EOD Technology, Inc., которая в 2010 году была представлена одновременно в Исполнительном комитете и в Комитете по стандартам, а также имела представительство в Комитете по регулированию правил приема в члены и выработке финансовой политики два года подряд. Кроме того, хотя в текущей версии Кодекса существует раздел, посвящённый механизму исполнения положений документа, он опирается на внутренние процедуры, касающиеся отслеживания исполнения положений Кодекса сотрудниками Ассоциации и представителями компаний-членов . Сами процедуры отслеживания растянуты во времени415 416. Известны случаи, когда компания Blackwater неоднократно нарушала положения Кодекса, однако она была исключена из Ассоциации только после инцидента в Ираке в 2007 году. Выступая в Комитете государственной реформы в Конгрессе США в 2006 году, Даг Брукс заявил, что во время иракской кампании ЧВОК, входящие в его Ассоциацию, выполняют функции исключительно поддерживающего характера в ненаступательных операциях417. Вполне возможно, что в операциях по стабилизации одни и те же ЧВОК осуществляли функции не боевого характера, в то время, как, находясь в той же стране, и будучи одновременно подрядчиком Министерства обороны США, эти же ЧВОК оказывали услуги боевого характера, отличные от тех, которые требуются в гуманитарных миссиях. В целом процедуры ISOA страдают определенной непрозрачностью и вызывают опасения, что процесс отбора новых компаний-кандидатов оказывается под влиянием интересов тех членов, которые сами стремятся заключить выгодные контракты. То есть, вопрос честной конкуренции между компаниями-членами и компаниями-кандидатами в члены оказывается совсем не праздным. Кроме того, проблема ответственности ограничена в Кодексе рекомендацией компаниям сотрудничать со следствием по вопросам, связанным с обвинениями в нарушениях прав человека «до известной степени, когда это сотрудничество не выходит за рамки контрактных и юридических обязательств компании»418. Положительные инициативы саморегулирования, и практика кодификации положений в отношении ЧВОК свидетельствуют о заинтересованности индустрии частной безопасности в обретении определенного статуса и в продвижении своих услуг на мировой рынок. Учитывая то, что ЧВОК - это коммерческие предприятия, их стремление к созданию клубов благонадёжных компаний, борьба за репутацию и повышение качества услуг, выражаемое в саморегулировании, вполне соответствует деловому характеру индустрии. Однако стремление к чистоте деловой репутации не решает вопрос политической ответственности ЧВОК в отношении соблюдения ими норм МГП и законодательства в области прав человека. Ответственность перед теми, чьи права нарушены с точки зрения прав человека, может нести только государство, т.к. это исключительно его прерогатива, но никак не ассоциации ЧВОК. В целом самоорганизация ЧВОК обгоняет государственное регулирование, которое идёт медленными темпами. При этом важно заметить, что отсутствие должного регулирования беспокоит и сами компании. Поэтому они стремятся выработать некие нормы поведения и взаимодействия, как между собой, так и с заказчиками своих услуг. Следствием таких инициатив, исходящих от самих ЧВОК, становится появление профессиональных организаций или «клубов» со своими внутренними кодексами поведения на основе принципов саморегулирования.