Проект новой международной Конвенции ООН: политические принципы и механизмы регулирования деятельности ЧВОК со стороны международного сообщества
В кругах ООН на протяжении двух десятилетий складывалось настороженное отношение к деятельности ЧВОК, учитывая допущенные ими нарушения прав человека в ряде африканских, латиноамериканских и азиатских стран, а также привлечение ЧВОК к деятельности, препятствующей самоопределению народов в ряде развивающихся государств. В рамках группы стран Движения неприсоединения (а эта группа в ООН включает более 60 государств) постепенно сложился консенсус относительно необходимости сформулировать политику ООН в отношении феномена ЧВОК, ввести определенные ограничения в отношении их деятельности и создать систему соответствующего мониторинга. После завершения деятельности Специального докладчика по проблеме использования наёмников в ООН по инициативе Г руппы неприсоединившихся стран была создана Рабочая группа по вопросу об использовании наёмников как средстве нарушения прав человека и противодействия осуществлению права народов на самоопределение451. Хотя рабочее название повторяет название Конвенции ООН о наёмничестве, документ разрабатывался с целью определения рамок и возможных пределов для аутсорсинга государственных функций в руки ЧВОК. 454 В ходе работы над Конвенцией обсуждался ряд вопросов, связанных с тем, что следует считать «неотъемлемыми государственными функциями» в сфере безопасности, где пролегает граница между допустимым и недопустимым аутсорсингом таких функций, а также то, как влияет аутсорсинг на эффективность работы вооружённых сил. Например, существует риск снижения профессионализма аналогичных госструктур и повышения зависимости государства от частных акторов. За период активной деятельности Рабочей группы, начиная с момента её основания в 2005 году, ей удалось собрать уникальный материал, свидетельствующий о том, что деятельность ЧВОК представляет собой особую зону, регулирование которой существующая Международная Конвенция о наёмничестве от 1989 года не охватывает. Прежде всего, следует отметить, что проект новой Конвенции предлагает считать ЧВОК отдельным видом наёмничества наряду с уже существующим индивидуальным наёмничеством, а также деятельностью незаконных вооружённых формирований или негосударственных военных компаний в ходе конфликтов внутри страны или между государствами . Регулирование деятельности ЧВОК с помощью новой Конвенции является ответом на появление военизированных негосударственных акторов международных отношений. Поэтому по своему содержанию Конвенция по регулированию ЧВОК во многом представляет собой продолжение и дополнение Конвенции о наёмничестве от 1989 года, хотя она ориентирована на регламентирование деятельности ЧВОК и даёт немало новых определений, предлагая новые механизмы регулирования. В развитие современного политического лексикона Конвенция ООН ставит вопрос о создании новых политических и правовых категорий. Речь идёт о придании ЧВОК статуса, в чем-то схожего, а в чем-то отличного от статуса «комбатантов», 455 «некомбатантов», гражданских лиц. Создание такого промежуточного статуса станет развитием исторических Женевских Конвенций и Протоколов к ним. Рабочая группа предлагает рассматривать деятельность ЧВОК как комплексную проблему, в рамках которой не только происходит оказание услуг военного и/или охранного характера, но, что особенно важно, экспорт и/или импорт 453 таких услуг . Одной из главных целей Международной Конвенции является «подтверждение и укрепление принципа ответственности Государства за применение силы и утверждение монополии государства на легитимное использование силы»456 457. Конвенция должна применяться «к государствам и межгосударственным организациям в аспектах их взаимодействия с ЧВОК, их деятельностью и персоналом; ко всем ситуациям вне зависимости от наличия или отсутствия в них вооружённого конфликта; не препятствуя применению Международной конвенции в борьбе с вербовкой, использованием, финансированием и обучением наёмников 1989 года»458. Конвенция определяет «неотъемлемые государственные функции» в сфере безопасности и предлагает формализовать данное явление. По сути, государствам предлагается определиться с теми задачами в сфере безопасности, которые не могут быть делегированы кому бы то ни было. Высока вероятность того, что те государства, где практика сотрудничества с ЧВОК почти отсутствует, где ЧВОК не популярны как бизнес-структуры, или где на внутреннем рынке безопасности отсутствует спрос на услуги таких компаний, смогут сформулировать список «неотъемлемых государственных функций». Однако маловероятно, что те государства, в арсенале которых присутствует такой инструмент политики, как ЧВОК, или там, где ЧВОК пользуются спросом, в скором времени озадачатся формулированием неделегируемых «государственных функций». В контексте данных рассуждений вопрос об определении «неотъемлемых государственных функций» представляется сложным. Конвенция предлагает включить в понятие «сугубо государственных функций» такие функции, «которые согласуются с принципом монопольного права государства на законное применение силы и которые государство не может передавать на аутсорсинг или делегировать ЧВОК ни при каких обстоятельствах. К таким функциям относятся непосредственное участие в военных действиях, ведение войны и/или боевых операций, захват пленных, законотворчество, разведка, передача знаний военного, охранного и полицейского применения, применение оружия массового уничтожения или проведение иной деятельности, связанной с ним, и осуществление полицейских полномочий, прежде всего полномочий на арест или задержание, включая допрос задержанных, и другие функции, которые государство-участник считает сугубо 456 государственными» . Сложность заключается в том, данная формулировка означает, что ЧВОК не имеют право осуществлять тренировку и обучение военного персонала, а также собирать информацию разведывательного характера. По сути, это ведёт к запрету многих ЧВОК как таковых, т.к. специализация значительного количества ЧВОК - это обучение и тренировка персонала силовых ведомств. При этом Конвенция поясняет, что «каждое государство-участник определяет и ограничивает сферу деятельности ЧВОК и конкретно запрещает передачу ЧВОК функций, определенных в качестве сугубо государственных»459 460. Конвенция определяет ЧВОК как «корпоративное образование, предоставляющее на компенсационной основе военные и/или охранные услуги, обеспечиваемые физическими и/или юридическими лицами»459. Здесь интересно отметить явное противоречие. Несмотря на отнесение таких функций, как сбор информации, расследование, наземную, морскую или воздушную разведку, спутниковое наблюдение, подготовку военного персонала и обучение полицейских к разряду сугубо государственных, то есть подлежащих запрету, Конвенция включает эти функции в список прочих разрешенных функций военного и охранного характера461 462 463. Следует учесть тот факт, что ЧВОК - это во многом инструмент в руках государств, которые им пользуются, когда не хотят официально афишировать своё участие в той или иной деятельности. Речь идёт о том, что государствам- провайдерам услуг ЧВОК не выгодно ограничивать возможности инструментария своей политики в сфере безопасности. Опыт США - яркий тому пример. Поэтому Швейцарская инициатива, например, вообще опускает положение о «неотъемлемых государственных функциях», тем самым предлагая государствам гибкую схему действий и оставляя на их усмотрение право выбора между неотъемлемыми функциями в сфере безопасности и функциями, передаваемыми в подряд. В развитие тезиса о разном восприятии «неотъемлемых государственных функций» в государствах-провайдерах и в государствах-получателях, возможно, МИДам государств, куда был направлен проект Конвенции на рассмотрение и согласование, стоит включить в список неотъемлемых государственных функций такой пункт, как доставка, перевозка, сопровождение ОМУ и средства его доставки. Это соответствовало бы политической линии, закреплённой Советом Безопасности ООН в Резолюции 1540 (2004 г.), которая требует от каждого государства предпринять все возможные меры для недопущения попадания ОМУ в руки негосударственных акторов. Это также защитило бы и сами государства, и ЧВОК от потенциальной потери ОМУ, которое, даже если исключить вариант недобросовестности компании, может быть захвачено террористами или враждебными силами во время транспортировки или хранения. В продолжение темы о том, что ЧВОК - это новая форма наёмнической деятельности, в разделе Конвенции, посвящённом государственному суверенитету, 461 ясно говорится о запрете на применение силы и «признание незаконным непосредственного участия ЧВОК и их персонала во враждебных действиях, террористических актах и военных действиях»464 465 466, которые могут иметь последствия, связанные со свержением правительства (включая насильственную смену власти) или подрывом конституционных основ государства; с принудительным изменением признанных границ государства; с нарушением суверенитета или оказанием поддержки военной оккупации части или всей территории государства; а также с целенаправленным применением силы против гражданского населения или с причинением несоразмерного вреда и т.д. . Это придаёт Конвенции политическую направленность охранительного свойства в отношении правящих режимов. Однако следует учесть, что в настоящее время речь идёт уже не о защите колониальных «старых» режимов, а скорее - наоборот, о защите против расшатывания извне новых режимов, пришедших к власти в новых независимых государствах, образовавшихся в Африке, Азии, Латинской Америке, а также на постсоветском пространстве. В этом же разделе говорится о том, что каждое государство-участник обеспечивает, чтобы ЧВОК и их персонал не осуществляли подготовку, которая могла бы способствовать непосредственному участию их клиентов во враждебной деятельности, террористических актах или военных действиях, если эти действия 464 направлены на достижение политических результатов . Здесь довольно сложно осуществить контроль над тем, повлияла ли подготовка персоналом ЧВОК каких-либо военных подразделений на осуществление ими враждебной деятельности. Подготовка военного персонала и реализация, а также применение полученных знаний - это два процесса, которые могут разделять годы. Данное положение Конвенции приводит к более широкой дискуссии о том, что любые знания и умения могут быть использованы во вред или во благо. Могут ли те, кто предоставляет знания и прививает навыки, нести ответственность за то, как ими распоряжаются, если знания и навыки сами по себе носят нейтральный характер? Важным аспектом готовящейся Конвенции является то, что ответственность за военную и охранную деятельность компаний, зарегистрированных или действующих в пределах юрисдикции того или иного государства, несет само государство, независимо от того, заключало ли это государство договор на оказание услуг с 465 данными организациями . 467 468 Нужно помнить о том, что подавляющее число ЧВОК действуют на территории третьих стран, где, как правило, низкая эффективность системы гражданского контроля над военной сферой правосудия. Очень важным представляется раздел Конвенции о регулировании экспорта и импорта силовых услуг. Новая Конвенция призывает ликвидировать «серую зону», поскольку политические стратегии и национальные законодательства большинства государств регулируют деятельность ЧВОК лишь на внутреннем рынке и оставляют неурегулированными вопросы экспорта/импорта. Между тем, экспорт военных и охранных услуг - это совсем не «business as usual», а специфический экспорт опасных сил и навыков, сопоставимых с экспортом оружия469 470. Конвенция, фактически, предлагает приравнять экспорт/ импорт услуг ЧВОК к экспорту/ импорту вооружений, что может оказаться продуктивной мерой, если контроль над передвижением ЧВОК будет соответствовать контролю над экспортом/ импортом вооружений. В качестве одного из механизмов такого мониторинга Конвенция предлагает создать на базе ООН единый международный реестр ЧВОК, действующих на международном рынке, на основе информации, представленной государствами-участниками. В основу данного механизма должно быть положено ежегодное обновление информации об экспорте и импорте частных военных и охранных услуг, зарегистрированных и лицензированных государством- 467 участником . Пока что значительное количество государств не располагают в систематизированном виде данными о действующих или зарегистрированных на их территории ЧВОК. Также нет точной информации о том, какие из этих компаний действуют через офшорные зоны, а какие нанимают персонал из третьих стран, услуги какого характера предоставляют такие компании, действуя по контрактам, и не нарушает ли их деятельность права граждан, и т.д. Сегодня все это представляет собой «серую зону». Чтобы механизм мониторинга заработал, Конвенция особое внимание уделяет процедуре лицензирования, предлагая разделить его на три формата: • лицензирование контрактов; • лицензирование самих ЧВОК (на определенный срок); • лицензирование персонала ЧВОК. Лицензирование персонала важно, поскольку имеющий личную лицензию на охранную деятельность сотрудник, может периодически переходить из одной ЧВОК в другую. Конвенция стремится к тому, чтобы лицензировался каждый контракт ЧВОК с государством. Предполагается, что каждое государство-участник, импортирующее или экспортирующее частные военные и охранные услуги471, будет публиковать или ежегодно передавать в ООН информацию об их объеме и соответствующих видах деятельности472 473. Каждое государство-участник должно обеспечить условия, при которых только те ЧВОК и их персонал, которые обладают лицензиями и разрешениями на экспорт военных и/или охранных услуг, могли заключать соглашения на предоставление таких услуг на территории другого государства- 470 участника . Положение о лицензировании Конвенция увязывает с классификацией государств по такому же типу, который предлагает и «Швейцарская инициатива»: • государства-контракторы (государства, заключающие договор с ЧВОК, включая договоры субподряда или когда ЧВОК действует через свои дочерние компании); • государства проведения операций (государства, на территории которых действуют ЧВОК)474 475; • государства происхождения ЧВОК, или государства национальной принадлежности ЧВОК (государства, в которых ЧВОК зарегистрированы или оформлены в качестве корпораций; в том случае, если ЧВОК оформлена в качестве корпорации в одном государстве, а её головное подразделение находится в другом государстве, ответственным государством является государство местонахождения центрального офиса или штаб-квартиры такой компании); • третьи государства, (отличные от перечисленных выше) . Исходя из данной классификации, оказывается, что лишь те ЧВОК, которые имеют контракты с государствами, могут быть учтены в качестве объекта ответственности и внесены в будущий международный реестр ЧВОК. При этом значительное количество ЧВОК, сотрудничающих с бизнесом, НПО, физическими лицами и т.п. окажется вне рамок Конвенции. В целом новая Конвенция представляет собой документ, который, с одной стороны, стремится расширить понятие наёмничества, включив в него ЧВОК, а с другой - отрегулировать рынок ЧВОК и поставить его под международный контроль, соответствующий общим политическим принципам гражданского контроля над военной организацией государства. Отчасти поэтому Документ изобилует чрезмерной широтой трактовок и определений, которые частично повторяют определения прошлой Конвенции ООН о наёмничестве, а иногда включают в себя много лишних положений и понятий. По мнению автора, принятие и ратификация новой Конвенции даже незначительным, но достаточным количеством государств может оказаться весьма растянутым во времени. Конвенция «страдает» определенной долей формализма, с одной стороны, и идеализма - с другой, присущих всем конвенциональным документам. Помимо закрепления международно-правового статуса ЧВОК, проект Конвенции содержит целый ряд конкретных механизмов, которые было бы чрезвычайно полезно объединить с механизмами саморегулирования, предложенными в рамках «швейцарской инициативы». В результате мог бы быть создан комбинированный механизм регулирования, включающий как компоненты на уровне саморегулирования ЧВОК, так и инструменты воздействия со стороны ООН. После завершения выработки и первоначального обсуждения Конвенции, её проект был представлен на Генеральной Ассамблее ООН, а затем официально разослан в министерства иностранных дел 193 государств-членов ООН. Был отрыт процесс официальных межгосударственных консультаций (создана Межгосударственная Рабочая группа открытого состава), который, по практике ООН, занимает не один год. В настоящее время идёт процесс ознакомления государств с проектом Конвенции и проходят консультации по этому вопросу. Однако само создание и распространение в системе ООН проекта новой Конвенции, содержащей комплексную модель регулирования, представляет собой существенный шаг вперед в самоопределении политических и правовых подходов международного сообщества к проблеме ЧВОК.
Еще по теме Проект новой международной Конвенции ООН: политические принципы и механизмы регулирования деятельности ЧВОК со стороны международного сообщества: