1.1. Понятие ресурсно-энергетической дипломатии, методы, формы, средства и механизмы реализации
Стремительное развитие мирового энергетического комплекса ведет к росту влияния энергетики не только на мировую экономику и геополитику, но и на систему международных отношений. Безусловно, Россия вовлечена в этот процесс, будучи одной из крупнейших стран-производителей, экспортеров, транзитеров углеводородного сырья в мире. Повышение авторитета России в международных «энергетических отношениях» в немалой степени зависит от эффективности и результативности дипломатической деятельности39, в связи с чем все более популярным вектором внешнеполитической деятельности становится «энергетическая дипломатия». На сегодняшний день этот термин определяет самостоятельное направление и один из главных инструментов внешней политики государства независимо от того, является ли оно импортером или экспортером топливноэнергетических ресурсов. Эта общемировая тенденция получила широкое распространение после мировых войн и нефтяных кризисов 1970-1980-х годов40, которые были вызваны конъюнктурными политическими причинами и имели глобальные политические и экономические последствия, убедительно доказав, что энергоресурсы могут являться не только стратегическим сырьем, но и мощным инструментом внешнеполитического влияния. В современном мире понятие «энергетической дипломатии» не полностью характеризует происходящие на мировом рынке энергоресурсов события. Помимо энергетики, которая на сегодняшний день уже получила статус традиционного инструмента реализации внешней политики государства, есть еще термин «ресурсы», который в широком смысле понимается не только как уголь и нефть, газ и запасы воды, но и как передовые технологии, новые методы организации производства, использование международных финансовых механизмов41. В условиях перманентно изменяющегося и глобализирующегося мира оправдано будет ввести новое понятие «ресурсно-энергетическая дипломатия», которая предусматривает не только использование «энергетических рычагов», проявляющихся в прекращении поставок сырья на мировые рынки, но и инновации производства энергетических ресурсов, использование обновленных технических возможностей и совершенствующихся финансовых механизмов. Инструменты и методы борьбы за обладание ресурсами, в большей степени энергетическими, входят в число определяющих факторов развития международных отношений на современном этапе, иначе говоря, в современном мире определяющую роль играет энергетическая безопасность, которая составляет основу национальной безопасности. Впервые об энергетической безопасности заговорили в Вашингтоне на совещании по энергетике42, в ходе которого странами Европы, США и Японией был достигнут консенсус о необходимости некоторой координации политики по международным вопросам энергетики. Совещание привело к созданию программы на случай возникновения следующего кризиса и учреждению Международного энергетического агентства (МЭА), которое должно заниматься управлением этой программой и в самых общих чертах координацией энергетической политики западных стран43. Основная цель МЭА определялась как создание системы коллективной энергетической безопасности: способности местных и импортируемых ресурсов удовлетворять растущий спрос на энергию в течение определенного периода времени и по доступным ценам44. Энергетическая безопасность представляет собой понятие, которое нельзя назвать универсальным для всего мирового сообщества. Отличия в основных трактовках базируются на разделении стран на три основные группы: экспортеры, транзитеры и импортеры энергоресурсов. В рамках международных отношений речь теперь идет не только о гарантии поставок, но и о безопасности в политической, экономической и инфраструктурной области и даже о проблемах терроризма и климатического сдвига45. Так, для Китая и Индии энергетическая безопасность - это способность приспосабливаться к новой зависимости от мировых рынков, для Японии же это компенсация острой нехватки внутренних ресурсов за счет диверсификации, торговли и инвестиций46. В Европе, согласно Зеленой книге Европейской стратегии достижения устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики, принятой в 2006 году47 , главная дискуссия сосредоточена на том, как лучше организовать диверсификацию импортируемых природного газа и нефти для достижения цели безопасности энергообеспечения48. Соединенные Штаты, со своей стороны, принимают «Закон об энергетической независимости и безопасности»49, суть которого сводится к расширению использования возобновляемых видов топлива и уменьшению зависимости США от нефти. А Россия представляет свой подход на саммите «Большой восьмерки» в Санкт-Петербурге в 2006 году, который основан на взаимозависимости поставщиков и потребителей50. Такая позиция поддерживается и в Концепции внешней политики РФ, утвержденной Президентом страны 12 февраля 2013 года, Москва нацелена на укрепление стратегического партнерства с ведущими производителями энергетических ресурсов и на развитие диалога со странами-потребителями и транзитерами с целью обеспечения стабильности спроса и надежности поставок51. Россия, как известно, обладает значительными запасами углеводородов, собственной энергетической промышленной базой, интеллектуальным потенциалом. В Энергетической стратегии России на период до 2020 года говорится о необходимости эффективного использования природных топливноэнергетических ресурсов, производственного, научно-технического и кадрового потенциала энергетического сектора экономики страны с целью вывода страны на путь устойчивого развития и повышения уровня жизни населения52. Однако несмотря на обеспеченность ресурсами собственными силами стране не удастся сохранить свою энергетическую безопасность. По мнению ведущего эксперта МИД России по проблемам мировой энергетической политики и дипломатии С. Жизнина, существуют внешние угрозы энергетической безопасности нашей страны, среди которых дискриминационные действия отдельных зарубежных стран или их сообществ и субъектов по отношению к России, а также ее субъектам на международных рынках энергоресурсов и технологий; зависимость энергообеспечения ряда приграничных областей России от некоторых зарубежных государств; различные ограничения, препятствующие свободной транспортировке экспортируемых из России энергоресурсов, в том числе блокирование нефте- и газопроводов на территориях транзитных государств, невыполнение конвенции по свободе судоходства в проливах; сохраняющаяся возможность военных конфликтов; резкие обвалы цен на нефть и газ на мировых рынках53. Таким образом, в целях обеспечения национальной энергетической безопасности и развития ТЭК России внешнеполитическая деятельность нашей страны направлена на укрепление своих позиций на мировых энергетических рынках, повышение устойчивости национальной энергетики в рамках существующих внешних угроз, формирование стратегии коллективной безопасности с зарубежными странами, взаимодействие с такими международными организациями, как МЭА и ОПЕК, а также с ведущими экспортерами, транзитерами и импортерами энергоресурсов. Необходимость развития межгосударственного взаимодействия в энергетической сфере, контроль над энергетической безопасностью мирового сообщества осуществляется посредством энергетической дипломатии. По данным Министерства иностранных дел РФ, «энергетическая дипломатия подразумевает практическую деятельность внешнеполитических, внешнеэкономических и энергетических ведомств совместно с национальными компаниями по осуществлению внешней энергетической политики, направленной на защиту и отстаивание национальных интересов в области производства, транспортировки и потреблению энергоресурсов»54. Само понятие энергетической дипломатии в своем широком смысле, адаптированном к современной действительности, определяет, с одной стороны, позиции стран-потребителей энергоресурсов и напрямую связано с энергобезопасностью этих стран, а с другой стороны, показывает позицию стран- экспортеров, которые нередко используют энергетический фактор, или, иначе говоря, «нефтяное оружие», как рычаг политического давления на страны- импортеры. Война мирными средствами продолжается и сегодня. Так, страны- импортеры пытаются закрепить приоритет своих интересов над интересами стран-экспортеров, которые всегда подозреваются в использовании энергетического фактора для достижения своих политических целей на международной арене. И чаще всего в этой «слабости» обвиняют Россию. В 2011 году американское издание Stratfor публикует статью «Российская энергетическая политика готовится к новому повороту», в которой недвусмысленно обвиняет Россию в использовании энергетического рычага: «Успешно использовав энергетический фактор как политический инструмент в ряде случаев, Москва захотела увеличить количество способов и вариантов, посредством которых она могла бы пользоваться этим инструментом. Россия выступила с планами диверсификации маршрутов поставки своего газа в Европу, пытаясь найти возможность переключать каналы поставки в зависимости от того, кого в какой момент времени нужно к чему-то принудить»55. Основной акцент таких обвинений сводится к внешнеполитической направленности энергетической дипломатии. Однако для «сырьевых» государств внутренняя политика и социально-экономическая обстановка играют не последнюю роль. Сегодня государственные компании, обладающие национальными природными ресурсами, усиливают контроль и принимают все более жесткие условия присутствия иностранных компаний, транснациональных корпораций на своих рынках. Западные компании привлекаются только в качестве инвесторов в случае отсутствия необходимого количества средств для развития отрасли. Так, к примеру, с 1 мая 2007 года Венесуэла взяла под государственный контроль все нефтепромы страны, ранее находившиеся в разработке у транснациональных компаний, а также оперативное управление добычей, транспортировкой и первичной переработкой нефти на месторождениях в нефтеносном районе реки Ориноко. Сегодня все страны, обладающие ископаемым сырьем, переводят месторождения под государственный контроль и создают в лучшем случае совместные предприятия с контрольным пакетом акций, принадлежащим государственной компании страны. Таким образом, с одной стороны, разработка энергетических ресурсов, с другой - переработка, транспортировка, распределение и огромное желание всех и государственных компаний, и транснациональных корпораций проводить всю деятельность через себя или в крайнем случае принимать участие во всех процессах, дает нам право утверждать, что энергетическая дипломатия является важным и достаточно самостоятельным фактором экономической жизни стран. Усиление энергетической взаимозависимости государств в условиях глобализирующегося мира оказывает влияние на практику энергетической дипломатии в отношениях между потребителями и производителями энергоресурсов. Для достижения целей энергетической дипломатии используются как традиционные средства и методы, так и специальные, свойственные только энергетическому взаимодействию инструменты. К основному методу энергетической дипломатии можно отнести переговоры с использованием всех основных элементов процесса: цели, задачи, декларированные и истинные цели сторон, пространство для маневра, результаты, а также формы их фиксирования (договоры, протоколы, меморандумы, соглашения)56. Официальные переговоры представляют собой набор тактических приемов, направленных на поиск взаимоприемлемых решений для сторон конфликта. Такой метод дипломатии используется в случае, если в конфликте прослеживается взаимозависимость сторон, стадия развития конфликта предполагает проведение переговоров и в переговорном процессе согласны участвовать заинтересованные стороны. Так, в сентябре 2014 года в Берлине состоялись переговоры с участием России, Украины и Европейского союза по вопросу обеспечения надежности транспортировки российского газа в Европу через территорию Украины56. В связи с тем, что через территорию Украины проходит основной маршрут поставок газа в Европу и доля российского газа в энергопотреблении ЕС составляет около 30%, несложно сделать вывод, что неоплаченные долги перед «Газпромом», сумма которых составляет 5,3 млрд долларов, могут поставить под угрозу энергодефицита не только Украину, внутри которой наблюдается глубокий кризис, но и другие страны Старого Света, в том числе Словакию и Болгарию. Возмещение российскому газовому монополисту до конца 2014 года части долга в размере 3,1 млрд долларов позволит возобновить поставки газа через Украину в Европу и избежать дефицита энергоресурсов в Европе на ближайший зимний период. Ко второму методу можно отнести дипломатические съезды, совещания и встречи. Так, в начале сентября 2014 года в Уэльсе состоялась дипломатическая встреча, а именно: саммит НАТО без участия России. Саммит предполагал разрешение проблемы вывода иностранных войск из Афганистана, а также иракского, сирийского и ливийского кризисов57. Однако участники совещания вернулись к вопросу украинского кризиса, тем более что в саммите принял участие президент Украины Петр Порошенко. По мнению директора Центра общественно-политических исследований Владимира Евсеева, «тон состоявшейся дискуссии по этому вопросу задавали США и Великобритания, чья русофобия является общеизвестной. Формальную поддержку им оказала “старая” Европа в лице Г ермании, Италии и Франции, которые в ущерб собственным национальным интересам продолжают идти по ошибочному пути введения против России все новых финансово-экономических санкций»58. Результатом подобных дипломатических встреч может быть принятие дипломатических документов и заключение международных договоров, что можно отнести к третьему методу дипломатии. В ходе встречи в Ньюпорте (Уэльс) была принята декларация саммита НАТО, в соответствии с которой в Европе планируется в том числе создание сил быстрого реагирования и дополнительной инфраструктуры НАТО в восточноевропейских странах, катализатором принятых решений также можно считать украинский кризис и связанный с ним энергетический вопрос. С. З. Жизнин выделяет два традиционных подхода в дипломатии. Первый подход основан на исторической практике и исходит из того, что дипломатия - это война мирными средствами, в ходе которой проводятся переговоры, в том числе с позиции силы и ультиматумов. В современной истории примером такого подхода может быть позиция России на переговорах с Украиной (2005-2006 гг.) и Белоруссией (2006-2007 гг.) по вопросу закупочной цены на газ, поставляемый из России и условиям транзита углеводородного сырья по территории республик. С усилением энергетического взаимодействия в последние годы формируется другой подход, который заключается в достижении взаимоприемлемого компромисса. При данном подходе стороны переходят к партнерским отношениям. В качестве примера можно привести российскогерманское сотрудничество в сооружении газопровода «Северный поток» по дну Балтийского моря, долгосрочные планы России и Италии по энергетическому взаимодействию на юге Европы, в частности совместное участие сторон в газопроводном проекте «Южный поток». Также взаимоприемлемыми и компромиссными являются договоренности России по освоению Штокмановского месторождения на шельфе Баренцева моря57. Другой метод дипломатии заключается в разработке стратегий долгосрочного сотрудничества и стратегического взаимодействия. Примером таких взаимоотношений могут служить международные организации, такие как ОПЕК и МЭА (Международное энергетическое агентство), а также двусторонние отношения между Россией и Китаем, которые активизировались при строительстве нефтепровода «Восточная Сибирь - Тихий океан» и трубопровода газового назначения «Алтай». Важным шагом на пути к формированию стратегического взаимодействия явилось признание Россией и ЕС ряда новых объектов транспортной инфраструктуры, таких как «Северный поток», «Ямал - Европа», «Штокман», «Дружба - Адрия» и др. В зависимости от целей энергетической дипломатии стран стратегическое взаимодействие может осуществляться по ряду направлений. Во-первых, для извлечения экономической выгоды; во-вторых, для создания геополитического ресурса и, в-третьих, преследуя обе цели в совокупности. Для достижения политических и экономических целей энергетическая дипломатия нередко прибегает к использованию таких рычагов воздействия на страны-импортеры, как эмбарго или угроза его применения, а также различного рода санкции. Примером вышеуказанного подхода может служить закон д’Амато- Кеннеди, подписанный 5 августа 1996 года о санкциях против иностранных компаний, которые принимали участие в финансировании нефтегазовой промышленности в Ливии 58 . Другим примером проявления санкционных ограничений может стать блокировка со стороны Газпрома в 1997 году экспорта природного газа из Туркменистана сроком в тридцать месяцев в качестве ответной меры на требование Ашхабада повысить цену на закупки газа59. Стоит отметить, что среди средств энергетической дипломатии имеются и подготовленные акции, целью которых зачастую является привлечение внимания мирового сообщества60 к какому-либо событию, которое может повлиять на развитие отношений в области международной энергетической безопасности. Примером может служить российская экспедиция в Арктику в августе 2007 года61. Это событие повлекло за собой международные споры и ответные действия: так, Канада дала старт патрулированию военными кораблями акватории Северного Ледовитого океана62, а США отреагировали ратификацией в короткие сроки Конвенции ООН по морскому праву 1982 года63. Далее следует акцентировать внимание на использовании приемов тактического характера в современной энергетической дипломатии. Примером этого приема может служить принятие Российской Федерацией решения по составу участников в разработке Штокмановского месторождения. Заявив в 2006 году о готовности самостоятельно осваивать огромные шельфовые месторождения, при выборе участников проекта Россия добилась уступок в энергетических проектах потенциальных партнеров64. Однако кроме традиционных дипломатических инструментов в энергетической дипломатии задействованы и специфические. К методам и средствам межгосударственного и межкорпоративного уровней нередко относят статистические, экономические и финансовые данные о запасах энергетических ресурсов, об уровнях их добычи, ценах, тарифах и т.д.65 Вводимое в работе понятие ресурсно-энергетической дипломатии тесно связано с такими базовыми терминами, как «энергетическая политика», «внешняя энергетическая политика», «энергетическая безопасность», «международная энергетическая безопасность». Энергетическая политика - внутри- и внешнеполитическая сфера деятельности государств, связанная с обеспечением национальной энергетической безопасности66. Энергетическая безопасность представляет собой стратегически важное направление государственной энергетической политики в долгосрочной перспективе. Это многогранное понятие, энергетическая составляющая которого несет в себе определение всех видов сырья, а именно нефти, газа, угля и другие, виды производства и жизнеобеспеченности населения. Вся наша жизнь пронизана энергетическими компонентами67. Понятие энергетической безопасности определяет уровень защищенности государства, общества и каждого отдельно взятого гражданина от внутренних и внешних угроз стабильного и бесперебойного топливо- и энергоснабжения, что позволяет поддерживать необходимый уровень национальной и экономической безопасности68 69. Все угрозы, представляющие опасность для жизнедеятельности какого-либо государства можно подразделить на внешние, к которым относятся геополитические, конъюнктурные и макроэкономические факторы, и внутренние, которые представляют собой собственно состояние и функционирование 71 энергетического сектора страны. А.А. Конопляник подразделяет механизмы обеспечения энергетической безопасности, согласно историческим этапам формирования70. Первым механизмом, согласно историческим данным, были колонии, которые со временем трансформировались в концессии, тогда максимальная надежность поставок достигалась по минимальным ценам, без учета экологической и транспортной целесообразности. Второй этап характеризовался применением механизмов военного назначения, к которым относятся и военные базы (присутствие), и тайные операции, которыми в свободной форме могли оперировать негосударственные транснациональные корпорации. Военные действия также были актуальны в некоторый период XX века: так, примером передела колониального мира, а вместе с ним изменение доступа к ресурсам и векторам их транспортировки может служить Суэцкий кризис, который имел место быть в 1956 году. В середине прошлого века также наблюдается модернизация концессий, внедрение нового рода экономического взаимодействия государств и негосударственных корпораций, в виде соглашений о разделе продукции, а также сервисные контракты, которые ознаменовали первые проявления новых экономических механизмов взаимодействия и предшествовали современным контрактным инструментам. Третий этап, формирование которого проходило в период с 1970-1980 гг., характеризуется появлением различных категорий накапливаемых запасов добытых энергетических ресурсов - стратегические, государственные, коммерческие, чрезвычайные и т.п. Внешняя энергетическая политика представляет собой сферу деятельности государства в рамках взаимоотношений на международной арене по защите и укреплению своих национальных интересов, обусловленных производством, транспортировкой и потреблением энергоресурсов. Не стоит забывать, что основной вектор, а также приоритеты и стратегии внешней энергетической политики государства неразрывно связаны с проводимым государственным внешнеполитическим курсом71. Актуальность вопроса энергетической безопасности на современном этапе развития мирового сообщества ведет к образованию различных форм и определений термина «энергетическая дипломатия», которые зависят от инструментов и методов, используемых государствами или региональными объединениями при проведении энергетической дипломатии, и воздействия, оказываемого на общественное мнение. Российские энергетические ресурсы и связанные с ними вопросы энергетической безопасности занимают важное место в работах западных авторов. Энергетическую дипломатию России, по их мнению, можно квалифицировать как «энергетический шантаж» 72 . По аналогии с гонкой вооружений российскую энергетическую дипломатию называют также «энергогонкой»73 или, в определении Р. Гётца, «гонкой диверсификаций»74. Действительно, если рассматривать соперничество трех мировых энергетических центров в Каспийском регионе, то оно больше похоже на игру на опережение. США лоббируют Транскаспийский трубопроводный проект, Европейский союз выступает за Nabucco, Россия же заинтересована в том, чтобы направить среднеазиатский газ через свою территорию. Так называемая «трубопроводная дипломатия» представляет собой дипломатическую борьбу стран мирового сообщества вокруг маршрутов транспортировки углеводородов. «Трубопроводная политика» также ассоциируется с переходом к более конкретному этапу взаимодействия между сторонами. Это связано с тем, что прокладывая трубопровод - важный элемент геоэкономики и геополитики - государства рассчитывают на долгосрочные партнерские отношения75. На выбор основных форм, методов и средств ведения энергетического курса во внешней политике могут влиять национальные традиции, свойственные отдельным странам и регионам. Рассмотрим, к примеру, американскую энергетическую дипломатию, она отличается прагматичным подходом с максимальной экономической и политической выгодой, не забывая и о поддержании национальных интересов страны. Однако США использует не только политические и экономические инструменты, они также развивают отношения с ключевыми странами, которые могут посодействовать в обеспечении безопасности страны в сфере энергетики. До недавнего времени основополагающим элементом стратегии безопасности США служил принцип «соседства»: предполагалось, что наиболее близкие по географическому принципу источники есть и самые надежные. Тем не менее Соединенные Штаты Америки по-прежнему стараются обеспечить свободный доступ к нефти ближневосточного региона, внедрив в регион свою корпорацию, находящуюся под контролем министерства обороны США. Энергетическая дипломатия Великобритании очень похожа на американскую стратегию поведения. Г осударственный контроль над деятельностью Бритиш Петролеум за границами государства осуществляется посредством владения контрольным пакетом акций этой компании. Япония также имеет свою национальную нефтяную компанию, которая представляет собой основной инструмент энергетической дипломатии страны. С ее помощью частные нефтегазовые компании продвигаются на мировые рынки. Таким образом, уместно говорить о значимой роли ТНК при проведении внешней политики государства, более того, деятельность этих корпораций приобретает черты самостоятельного направления дипломатии. Все эти условия в кратко- и среднесрочной перспективе влиять на формирование энергетической дипломатии России. Традиционно энергетический потенциал России принято считать наиболее сильной стороной нашей страны. Однако международные энергетические отношения на современном этапе акцентируют особое внимание не на количестве запасов природных ресурсов, а на умении использовать свой потенциал для обеспечения собственной энергетической и национальной безопасности всего мирового сообщества.