Политика государств-заказчиков в отношении деятельности частных военных и охранных компаний
Сегодня 75% мирового рынка частных военных и охранных услуг приходится всего на две страны: США (около 50%) и Великобританию (примерно 25%). Эти государства являются основными заказчиками услуг ЧВОК. У каждой из этих стран есть определенная специфика в отношении контрактов с ЧВОК. Например, у США, ориентированных на военные операции за рубежом, широко представлены нормы в целях регулирования ЧВОК за пределами территории своего государства. В то время, как Великобритания ориентируется на регулирование ЧВОК на внутреннем рынке, и контракты британских ЧВОК связаны в основном с заказчиками из мира бизнеса и, во вторую очередь, с представителями государственных учреждений. Реализация национальных интересов США во внешнеполитической стратегии в значительной степени происходит посредством конфликтного поведения, присущего американской политике208. Поэтому политика взаимодействия США с ЧВОК является наиболее полной и разработанной по сравнению с подобной практикой в странах остального мира. Практика взаимоотношений с ЧВОК начла складываться в США с 80-х годов прошлого века. Отголосками вьетнамской и корейской войн США стала критика американского правительства за огромные потери военных . Однако дальнейшая реализация внешнеполитических интересов США требовала ресурсов, несмотря на урезание военных бюджетов и сокращения военного персонала в ведомствах США. Необходимо было изыскивать новые средства и возможности для продолжения утверждения собственных интересов в мире и при этом не вызывать недовольства американского общества. Для этого «был необходим механизм участия в региональных конфликтах без обременительной политической ответственности ... что открыло дорогу аутсорсингу военных функций» . Именно поэтому, если проанализировать спектр услуг, которые правительство США передаёт в подряд ЧВОК, он окажется весьма широк: от статический охраны, сопровождения грузов и колонн в конфликтных регионах, до участия в миротворческих миссиях, авиаперевозок грузов и военного персонала на собственных самолетах ЧВОК, анализа разведданных, а также подготовки вооружённых сил безопасности и обучения высокопоставленных официальных лиц 212 различных государств, и даже допросов арестованных . 209 210 211 Одним из первых этапов укрепления мощи американской армии дополнительными силами стало принятие в 1985 году Программы усиления тыловых служб гражданскими специалистами (LOGCAP- Logistics Civil Augmentation Program, 1985) , которая достигла наибольшей активности во время 214 двух военных кампаний США в Ираке и Афганистане . Однако ключевыми документами в целях настоящего исследования являются Закон о реформировании функций федеральных органов власти (Federal Activities 'У 1 с Inventory Reform Act - FAIR Act of 1998) и дополнивший его Циркуляр № А-76 (Circular No. A-76 of 2003)212 213 214 215, которые положили начало широкому аутсорсингу государственных функций в сфере безопасности. Закон о реформировании функций федеральных органов власти был принят вследствие программы по сокращению расходной части государственного бюджета США . Закон обязал все федеральные органы власти определить виды деятельности на предмет анализа возможности или невозможности передачи их третьим лицам. Закон определяет неотъемлемые государственные функции как функции, которые затрагивают общественные интересы в такой степени, что могут быть выполнены только сотрудниками федерального правительства . Последовавший за Законом Циркуляр А-76 от 2003 года, внес уточнения и определил механизмы аутсорсинга государственных услуг. По сути, принятие этих двух документов характеризует политику США, ориентированную на сокращение нагрузки на бюджет посредством как можно более широкого аутсорсинга государственных услуг в долгосрочной перспективе. В результате, только за первые годы существования Закона о реформировании функций федеральных органов власти в период с 1999 по 2003 годы расходы Пентагона на оплату услуг частным компаниям увеличились на 66% и превысили 57% контрактного бюджета военного ведомства . Во многом именно поэтому, если обратить внимание на спектр услуг, которые оказывают американские ЧВОК, окажется, что он широк настолько, что практически полностью, за незначительными исключениями, совпадает с неотъемлемыми государственными функциями, которые оказывают федеральные органы власти. Такое положение вещей позволяет США реализовывать стратегию «присутствия, не присутствуя». То есть при небольшом контингенте официальных вооружённых сил США как будто реализуют заявленные цели: утверждение демократии, смена опасных режимов, обеспечение безопасности, освобождение народов от тирании и т.п. В то же время «теневая» армия ЧВОК, которая следует за миссией и которая превосходит по количеству официальный контингент, является 216 217 218 инструментом, способствующим закреплению влияния США в том или ином регионе мира. Еще одним важным документом в отношении деятельности ЧВОК, осуществляющих операции за пределами страны, является Закон об экстерриториальной юрисдикции (Military Extraterritorial Jurisdiction Act, MEJA, 2000) . В дополнение к нему, экспорт услуг американскими ЧВОК, зарегистрированными на территории США, происходит в соответствии с Правилами международной торговли оружием (International Traffic of Arms Regulations, ITAR, 1999) в рамках Закона о контроле над экспортом вооружений (Arms Export Control Act, AECA, 1976)219 220 221 222. Изначально Закон об экстерриториальной юрисдикции регулировал деятельность только тех ЧВОК, которые заключили договоры с Министерством обороны США на оказание услуг частного военного и охранного характера за рубежом. После внесенных в 2004 году поправок закон был расширен и включил «гражданских лиц, частных подрядчиков и субподрядчиков любого уровня; гражданских лиц, работающих на подрядчиков и субподрядчиков любого уровня, если такие работы выполнялись для Министерства обороны США; любого другого федерального агентства либо временного органа власти в той степени, в которой это отвечает миссии Министерства обороны США за пределами территории США» . После терактов 11 сентября 2001 года правительство Соединенных Штатов провозгласило начало глобальной войны с терроризмом, что привело к быстрому расширению круга задач военной политики США и к началу военных миссий в 2001 году в Афганистане, а спустя два года - в Ираке. Объявленная война с терроризмом спровоцировала не только стремительный рост ЧВОК, но и привела к расширению законодательной базы США в отношении регулирования, как американских вооружённых сил, так и сопровождающих их 224 лиц . Практически с начала военной кампании в Афганистане сотрудники ЧВОК оказались весьма востребованы. Для сравнения, если во время войны в Персидском заливе 1991 года на каждого контрактника приходилось 55 военных армии США , то во время военной кампании 2003 года контрактники составляли уже вторую по мощности силу после американской армии223 224 225 226. По информации за 2008 год количество сотрудников частных военных компаний, работающих в Ираке, даже превысило число военнослужащих армии США . Главным заказчиком является Министерство обороны США. На долю этого ведомства приходилось до 80% контрактов в Ираке и Афганистане . При этом, если рассматривать участие всего гражданского персонала, действующего в Ираке и Афганистане по контрактам с министерством обороны США, то цифра в несколько раз превышала долю частного военно-силового персонала и составляла более 207,5 229 тысяч человек . В тех случаях, когда правительство США являлось конечным потребителем услуг ЧВОК, надзор за исполнением условий контракта был возложен на контролирующие органы того ведомства, которое является непосредственным заказчиком. Однако данный механизм продемонстрировал свою неэффективность из-за нехватки квалифицированных проверяющих специалистов в ведомствах США в связи со стремительным развитием рынка частных военных и охранных услуг, а также вследствие высоких темпов аутсорсинга функций со стороны правительства США . Очевидно, что достигнув невиданного до тех пор размаха в период военных кампаний США, такой феномен, как аутсорсинг, без всеобъемлющего регулирования не мог не привести к определенным проблемам, связанным как с нецелевым распределением бюджетных средств, так и с потерями среди контрактников. По данным Международного консорциума журналистских расследований за десятилетний период, с 2003 - 2013 годы, десять крупнейших ЧВОК, задействованных в иракской и афганской кампаниях, получили в совокупности 83 227 228 229 млрд. долларов. Из них более 40 миллиардов пришлось только на одну компанию - KBR . Проводившая расследование Комиссия, которая состояла из представителей законодательной власти, экспертов по вопросам безопасности, а также бизнесменов, пришла к заключению о том, что по приблизительным подсчётам от 31 до 60 млрд. долларов, потраченных на контракты, являлись недобросовестными и нецелевыми 232 тратами . Американские ЧВОК, действующие в Ираке и Афганистане, обычно не публикуют данные о потерях в рядах своего персонала. Поэтому, в то время как военные поименно называют тех, кто был убит во время боевых действий, данные о потерях в рядах контрактников не всегда становятся известны. По разным данным количество погибших контрактников в Ираке еще в 2009 году превысило потери солдат американской армии. За 2011 год впервые за всю историю военной операции в Афганистане количество погибшего персонала, работающего по американским контрактам, превысило число погибших американских военных: из 430 убитых в Афганистане контрактников, 386 работали на Министерство обороны США и 43 были сотрудниками частных фирм, сотрудничающих с госдепартаментом и 233 Агентством по международному развитию США . Основная часть жертв среди наёмного персонала - это контрактники, работающие на крупнейшие частные фирмы, из числа сотрудников охраны, переводчиков, водителей, и прочего персонала, оказывающего поддержку военной миссии США . Наибольшие потери персонала за всю историю миссий в Ираке и Афганистане понесла компания L-3, включая её дочерние предприятия Titan 230 231 232 233 Corporation и MPRI Inc . За компанией L-3 по количеству жертв следуют американские компании Supreme Group, Service Employees International, а также DynCorp, Aegis и Hart Group234 235 236 237 238. Отдельные аспекты деятельности контрактников регулируется Единым сводом y'l'! законов военной юстиции США (The Uniform Code of Military Justice, UCMJ 1951) , Законом о правонарушениях в отношении иностранных граждан (Alien Tort Claims Act, ATCA, 1789) , Законом о военных преступлениях (The War Crimes Act, 1996) , Законом о запрещении пыток (The Torture Act of the United States Code, 1926)239. Как показывает анализ, государственные документы США регулируют множество важных аспектов деятельности ЧВОК, например, приобретение вооружений, обучение иностранного персонала американскими компаниями и пр.240. США, как уже упоминалось, являются крупнейшим провайдером и главным поставщиком коммерческих услуг в сфере международной безопасности. Однако документа, который бы наиболее полно охватывал сферу частной военной деятельности в части её регулирования, в США не существует. По сути, почти все процедуры регулирования деятельности частных военных компаний сводятся к контрактам между органами правительства США (например, Министерством обороны) и зарегистрированными на территории США американскими ЧВОК . Отчасти такое положение вещей связано с самим феноменом ЧВОК, который, будучи новым явлением, гораздо более гибко реагирует на запросы сегодняшнего дня и быстрее адаптируется к поставленным задачам, чем отстающая от этих процессов политическая практика. Всё же в большей степени отсутствие таких документов в случае с США объясняется иными причинами, отличными от феномена ЧВОК. Следуя политике реализации своих интересов на мировой арене, подкреплённой не только собственной мощью, но и доминированием в таких валютно-финансовых структурах, как Всемирный банк, МВФ, а также в ВТО и др., США продолжают сохранять лидерство в системе международной безопасности. Это же даёт возможность США выступать за использование экономической и военной мощи в борьбе с неугодными режимами и устанавливать в этих странах демократию241 242 243, применяя разные инструменты, в том числе, силы ЧВОК. Так как решающую роль в действиях США играют собственные интересы, вся политическая и нормативно-правовая база обслуживает заданный вектор. С целью реализации закреплённых в политике США концепции «оси зла» (axis of evil), концепций превентивного и упреждающего удара (preventive/ preemptive strike), концепции контрраспространения (counter-proliferation)244 и др. во внешней силовой политике США используется не только вся мощь государственной военной машины, но и другие средства, в данном случае - контрактники. Более того, на плечи ЧВОК ложится значительная часть бремени американской военной политики, т.к., стремясь не допустить значимых потерь среди американских солдат, США передают в подряд огромный спектр военных функций, включая разведку, конвоирование и т.д. Однако, учитывая то, что военные кампании с участием США, очевидно, будут и дальше происходить в разных частях света, а спрос на ЧВОК продолжит рост, США как крупнейшему провайдеру услуг ЧВОК, придётся столкнуться в будущем с последствиями такого широкого и длительного аутсорсинга. При нынешних темпах и масштабах аутсорсинга в дальнейшем может возникнуть нехватка квалифицированного контролирующего персонала на разных уровнях государственной системы, а при отсутствии должного контроля будут учащаться случаи с нарушениями прав человека со стороны ЧВОК. Пока с вопросом об аутсорсинге в США государственных функций в военной сфере связан описанный в литературе курьёзный случай. В 1995 году ЦРУ США провело открытые учения в области сбора разведданных. По сценарию необходимо было быстрее всех собрать исчерпывающую информацию о предполагаемой интервенции в Бурунди. Победителем оказалась вашингтонская ЧВОК Open Source Solutions, в то время, как команда экспертов ЦРУ выполнила это задание последней245. Пример взаимодействия с ЧВОК в Великобритании отличается от американского опыта. Несмотря на то, что именно Великобритания, а не США дала импульс к созданию первых ЧВОК и ввела практику частно-государственного сотрудничества в военно-силовой сфере, по мнению британских чиновников, роль регулирования ЧВОК не должна сводиться только к запретительным и сдерживающим мерам. Напротив, должны создаваться механизмы взаимодействия государства и ЧВОК, чтобы частный военно-силовой бизнес приносил максимум 247 пользы . В Великобритании большее внимание уделяют внутреннему рынку ЧВОК . В отношении таких компаний действует Британская ассоциация индустрии безопасности (British Security Industry Association - BSIA)246 247 248 249. Организация существует более 40 лет и является торговой ассоциацией британских ЧВОК, на долю которой приходится 70% оборота товаров и услуг в сфере безопасности, включая производство, распространение и установку электронного и прочего оборудования, а также предоставление услуг охраны и консультирования по вопросам безопасности . Контроль над деятельностью ЧВОК в Великобритании осуществляет Закон об индустрии частной безопасности (Private Security Industry Act, 2001)250. В Великобритании ЧВОК воспринимают в большей степени как актора, чем как инструмент, поэтому несовершенство регулирования в индустрии безопасности предлагается преодолевать самим компаниям, а не через государственные механизмы контроля. То есть для повышения качества работы члены Ассоциации разрабатывают собственные стандарты. Зачастую в дальнейшем Британский институт по стандартам (British Standards Institute - BSI) берёт на вооружение эти разработки компаний и использует их в качестве базы индустрии безопасности в 252 целом. Кроме того, Британская ассоциация является интерактивной площадкой для взаимодействия между её членами и обсуждения существующих проблем в различных областях индустрии безопасности путем организации рабочих групп, круглых столов, встреч узкоспециализированных специалистов и т.д. Интересно отметить, что и в отношении ЧВОК, работающих по контракту за пределами Соединенного Королевства, Великобритания предлагает принципы саморегулирования. Деятельность компаний за рубежом регулирует Британская ассоциация ЧВОК (BAPSC)253. Подобная практика взаимоотношений государства с частным военно-силовым бизнесом говорит о том, что в Великобритании наблюдается, с одной стороны, высокий уровень доверия к бизнесу и к социальным институтам, а с другой - стремление несколько дистанцироваться от государственной бюрократической и контролирующей машины в тех случаях, где это возможно. С 1997 в Великобритании работает программа Государственно-частного партнёрства (Public Private Partnership - PPP), главным элементом которой является Инициатива частного финансирования (Private Finance Initiative - PFI). Частный капитал привлекается для участия в торгах по закупкам услуг снабжения, и строительства, а также обслуживания военной техники, а затем Министерство обороны Великобритании либо арендует, либо выкупает эти услуги у ЧВОК. 251 252 Например, в рамках этой программы правительство Великобритании делегировало ЧВОК такие важные функции, как осуществление подготовки и обучения военных экипажей. До 2016 года военные должны были обучиться навыкам управления транспортными вертолетами среднего размера и истребителями типа «Хоук» и «Торнадо», освоить навыки выполнения стратегических воздушных операций и управления подводными лодками класса «Astute». То есть на ЧВОК была возложена миссия по подготовке экипажа всего воздушного танкерного флота254. Попытки распространить государственное регулирование деятельности ЧВОК за рубежом в Великобритании пока не увенчались успехом, хотя такие инициативы существуют. В рекомендательном обращении «Частные военные компании: возможности для регулирования» 2002 года (The UK Green Paper, «Private military companies: options for regulation», 2002), новый документ должен был содержать положения о запрещении прямого участия ЧВОК в боевых действиях, а также механизм лицензирования не только самих компаний, но и всех контрактов, которые они намереваются заключать. Исключение предполагалось сделать только для контрактов, которые ЧВОК планируют заключить с такими международными организациями, как ООН, НАТО, ЕС или с правительствами государств-членов вышеуказанных организаций. В этом случае разрешения на каждый отдельный контракт не потребуется, а будет достаточно лишь уведомление о сделке. Кроме того, предполагалось ввести процедуру отчётности для ЧВОК перед правительством Великобритании в отношении структуры компании и политики найма новых сотрудников. Комитет Министерства иностранных дел Великобритании предложил ограничить круг стран, где компании могут осуществлять свою деятельность, а также установить стандарты, которым компания должна удовлетворять для получения общей рабочей лицензии. 253 254 255 Пока инициативы британского правительства остаются на уровне предложений и рекомендаций, а регулирование деятельности ЧВОК за рубежом осуществляется посредством добровольных принципов саморегулирования, закреплённых в Уставе Британской ассоциации частных военных и охранных компаний (BAPSC). Отчасти подобное положение вещей объясняется тем, что британские ЧВОК не так широко сотрудничают с государственными органами, как их американские коллеги, подавляющая часть контрактов которых приходится на Министерство обороны, Госдепартамент и Агентство США по международному развитию . По данным за 2009 год лишь 5 из 44 крупных британских ЧВОК имеют контракты с государством. ЧВОК Великобритании широко сотрудничают с представителями бизнеса, особенно в сфере добывающей промышленности. Именно это во многом объясняет самостоятельность британских ЧВОК в отличие от американских, которые, хотя и являются бизнес-ориентированными структурами, всё же «состоят на службе» интересов США, выступая не акторами, а инструментами. Характеризуя вышеописанный опыт, можно отметить стремление Великобритании придерживаться принципов саморегулирования для ЧВОК во внутренней и во внешней политике, как со стороны самой индустрии безопасности, так и со стороны государства256 257. Во многом такая политика вполне укладывается в русло традиций британской социологической школы, которая в основу международно-политических отношений закладывает принципы соблюдения норм, традиций, ценностей, а также основ международного права в большей степени, чем концепцию национальных интересов. 2.2.