§1. Особенности формирования основных направлений и разновидностей государственной политики

Представляется, однако, что институциональный подход имеет явные ограничения. Во-первых, он не уделяет внимания поведенческим взаимосвязям между элементами, формирующими задачи и цели государственной политики. Хотя в данном случае было бы уместным отметить положения теории «нового институционализма» (Д.Марч, Д.Олсен, П. ди Маджио), включающих в категорию политического института не только официальные учреждения и формальные правила, но и «некие организационные модели отношений между социальными субъектами и объектами по поводу власти, включающие в себя неформальные нормы и процедуры и, кроме этого, связанные с самим формированием и активностью этих политических организаций» . Данный

подход, на наш взгляд, позволяет учитывать в процессе формирования государственной политики более широкий спектр типов взаимодействий, реально складывающихся в практике принятия решений.

Во-вторых, институциональные теории ограничивают ряд участников выработки государственной политики. К ним относятся, помимо органов власти, институтов гражданского общества, экспертных и научных сообществ,

собственники и акционеры ТНК и международные структуры, вес которых в мировом политическом процессе за последние десятилетия только возрастает.

В то же время, представляется, что более реалистично механизмы формирования государственной политики представляют теории политического процесса, рассматривающие государственную политику как комплекс формализованных и неформализованных (сетевых) интеракций государственных, гражданских и международных структур на публичном и латентном уровне общественных отношений и где целеполагание (с учетом рационального содержания данного подхода) связывается с определенными ступенями и этапами (определением проблем, постановкой целей, формированием политики, легитимацией, оценкой и мониторингом) решения общественных задач (Р.

Центральным фактом формирования государственной политики в процессуальном подходе признается борьба и взаимодействие различных групповых или элитарных объединений (Алмонд Г., Пауэлл Дж. Строси К., Далтон Р., Бентли А., Перегудов С.П.). При этом данный подход ничуть не преуменьшает роль статусных акторов, в том числе и международных организаций, которые рассматриваются не только в качестве институтов формализации межгосударственного переговорного процесса (или трибун для трансляции взглядов национальных правительств по вопросам мировой

39

политики), но и структур конференционной дипломатии (в рамках которых ^{[38] [39] государства обмениваются информацией и координируют свои национальные политические стратегии)[40]и даже - в ряде случаев - институтов глобального управления. Более того, принципы этого динамического подхода дают возможность в полной мере отразить усиление влияния глобальных и региональных межправительственных организаций на правительственные стратегии своих стран-членов, а также на проекты, не связанные с обязательствами этих государств. [41] [42]}

В науке сложилось немало теоретических моделей (П.Сабатьера, Дж.Тейсмана, Дж.Кингдона и др.), отражающих принципы процессуального подхода и акцентирующих внимание на тех или иных важнейших параметрах формирования государственной политики. Так, в классической моделе «открытых систем» Р.Хоффеберта приоритетным значением для формирования

государственной политики признается влияние историко-географических и социально-экономических факторов, политическое поведение масс, а также действия элитарных групп, направляющих деятельность правительственных институтов. В столь же известной модели прерывистого равновесия Ф. Баумгартнера и Б. Джонса формирование государственной политики рассматривается как способ отражения двойного запроса на изменения: со стороны элит и общества в целом. Объединяя эти формы ответа, политическая система обретает необходимую адаптивность, получая способность динамически реагировать не только на предпочтения лиц, принимающих решения, но и на входящие информационные потоки, а также активность требующих изменения повестки «агентов перемен». Но основной упор авторы делают на интенсивности воздействия этих факторов, время от времени преодолевающих институциональное сопротивление политической системы, что приводит к нарушению ее равновесия и смене политического курса.

Не углубляясь в анализ этих и иных представлений, подчеркнем лишь то, что все динамические модели так или иначе отражают важный для нашего исследования момент, а именно тот факт, что формирование государственной политики представляет собой комплексное взаимодействие внутренних параметров политической системы и факторов окружающей среды, сочетание которых и предопределяет рамки принятия государственных решений. Это позволяет усилить внимание к местоположению (потенциалу) международныех структур в процессе целеполагания, более адекватно учитывать их влияние (характер, частоту, интенсивность поступающих от них импульсов) на национальные стратегии.

На наш взгляд, процессуальные модели более адекватно интерпретируют механизм формирования государственной политики, связывая его не с поверхностными, формально-юридическими трактовками этого сложного процесса (настаивающими на однозначном приоритете институционально­статусных структур и официальных правил согласования интересов различных участников целеполагания), а с более релевантными его природе

характеристиками. В конечном счете, как справедливо полагает А.И.Соловьев, данный механизм можно представить как «функционально-поведенческий комплекс, разноуровневые механизмы которого направлены на преобразование общественных интересов в определенные показатели деятельности органов государственной власти и управления» и чьи «публичные и латентные структуры допускают неличие ненормативно заданных форм выработки и реализации

- 43

целей». ^[43]

Таким образом, при процессуальном подходе акцент делается на целях, содержании действий, характеристиках участников, результатах государственной политики, характере влияния внешних и внутренних факторов, а также интересах и позициях реальных участников целеполагания. Такой подход дает возможность детальным образом рассматривать влияние факторов внешней политической среды (также дифференцированных на структуры ближнего и дальнего окружения) и, следовательно, учитывать реальное влияние международных структур на всех этапах формирования и реализации государственной политики. Причем, важно, что такой взгляд на процесс и механизмы выработки государственной политики принимает в расчет как структурные, так и контекстуальные факторы, в том числе и те, что находятся вне государственной юрисдикции и контроля (Т.Моррисон).^[44] А это дает больше возможностей для учета фактического влияния международных структур на цели и содержание национальных стратегий.

Не претендуя на полноценный анализ механизма принятия государственных решений, подчеркнем его принципиальные, на наш взгляд, позиции: данный тип целеполагания предполагает непременную кооперацию усилий разноуровневых и разнородных (административных и гражданских, национальных и

международных, институализированных и неинституализированных) акторов при выработке целей, задач, приоритетов и проч.; взаимодействие статусных и неформальных акторов формирует множественные цепочки акций и интеракций на различных площадках и аренах государства; целеполагание может носить как публичный, так и латентный характер; соотношение сил и позиций акторов носит контекстуальный, открытый характер, каждый раз оказывая особое влияние на содержание стратегических целей правящего режима (правительства).

Важность выделения этих позиций подчеркивает возможность обретения государственной политикой противопложных своему гражданскому назначению форм. Так, в ряде государств цели государственной стратегии вырабатываются преимущественно на латентном уровне, а основными методами формирования политики выступают межгрупповые договоренности, коалиционные соглашения и партнерские коммуникации элитарных сетей, благодаря которым происходит распределение ресурсов, полномочий и привилегий. Как отмечает А.И. Соловьев «в авторитарных и коррумпированных режимах она (государственная политика) может прикрывать собой корпоративные интересы господствующих... группировок, контролирующих центры принятия решений».^[45] Другими словами, полутеневые, латентные конструкции государственного управления позволяют определенным правящим режимам проводить политику противоположную официально провозглашаемым целям и задачам^[46].

Таким образом, мы можем рассматривать механизм принятия государственных решений как открытую социально-политическую систему конкурентных отношений по поводу власти и управления, что в целом позволяет интерпретировать государственную политику как результат ответа правящего режима на общественные запросы и нужды. А это, в свою очередь, предполагает учет правящими структурами соответствующих факторов внутренней и внешней среды, что позволяет адаптировать государственные стратегии к идущим изменениям и создавать надежные ориентиры общественного развития, используя систему обратной связи.

В технологическом измерении содержание параметров механизма целеполагания сформулировал И.Дрор, предложивший его характеристику через

следующие компоненты: агентов, т.е. участников принятия публично­государственных решений; их коммуникации и каналы прямой и обратной связи; такие факторы, как контролируемы агентами ресурсы, их формальные статусы и процедуры. С его точки зрения, динамическая совокупность действующих компонентов и образует политический курс, корректируемый с учетом реакции общественного и группового мнения, а также резонанса в международном сообществе. При этом эффективность государственных стратегий будет зависеть от своевременности принятия решений и общегражданского содержания достигнутых результатов (противопоставляемых корпоративным и

партикулярным интересам). Принципиально важно и то, что достижению стратегических целей должна способствовать и правильная тактика повседневного руководства реализацией поставленных целей.

Данный подход свидетельствует о необходимости учета правительством глобальных факторов и условий международной среды при разработке своих стратегических планов, что, в свою очередь, предполагает идентификацию внешних политических акторов, действующих в поле мировой политики, анализ каналов их взаимодействия с государством, а также создаваемые ими пространственно-временные коммуникационные поля и нормы поведения. В результате, правительственные стратегии надлежит рассматривать как результат взаимодействия политических акторов, не только испытывающих влияние международной среды, но и способных транслировать внешние - по отношению к интересам национальных государств - позиции и цели.

Процессуальное видение формирования государственной политики особое внимание обращает на деятельность сетевых ассоциаций правящего класса и устанавливаемые ими коммуникации с государственными, общественными, международными и прочими акторами, а также на стилистику совместно вырабатываемых целей, присущие им способы согласования интересов, тактики ^[47] поиска компромисса, сделок, торга и т.д. Акцент на понимание реальной роли сетевых структур в сфере политики дает возможность осознать, что при такой форме организации власти влияние (в том числе и международных) игроков на центры государственного управления распространяется по глобальным каналам богатства и информации, которые циркулируют, не будучи привязанными к какому-либо определенному географическому месту.^[48]

В этой связи важно подчеркнуть наличие различного типа сетевых ассоциаций, принимающих участие в разработке государственных стратегий. Так, те объединения и альянсы, которые возникают в публичном пространстве (демонстрируя различные формы взаимосвязи государства общества, формирующиеся на основе механизмов представительства и других формальных каналов презентации гражданских интересов), как правило, создают лишь предпосылочные условия для влияния внешних контрагентов на цели правящего режима. В то же время сетевые коалиции правящего класса, формирующиеся в эпицентре государственного управления (включая в свой состав представителей наиболее ресурсно оснащенных национальных и даже международных групп), оказывают непосредственное воздействие на позиции лиц, принимающих в государстве стратегические решения.^[49] Собственно, этот тип сетевых коалиций и дает возможность более реалистично смотреть на роль внешних центров влияния, тех международных структур, которые стремятся к участию в разработке и реализации правительственных стратегий. ^[50]

Как показывает опыт, важным фактором сетевого влияния является слабость или отсутствие государственного контроля за деятельностью неформальных ассоциаций, что расширяет влияние этих структур на позиции национальных правительств и способствует продвижению транснациональных проектов (причем, не только по тем проектам, которые они реализуют совместно с государством). Представляется, что по мере усложнения деятельности государства и расширения его внешних коммуникаций сетевая форма организации власти и управления будет постепенно становиться превалирующей. Неслучайно ряд исследователей, в частности, П.Джон и А.Коул, убеждены в том, что диффузные сети производителей решений (обладающие способностью к упрощению форм госадминистрирования), приходят на смену правительствам, осуществляющим управление посредством институтов.^{[51] [52]}

Как бы то ни было, но сетевой подход дает возможность более пристально отнестись к тому факту, что государственная политика формируется параллельно в двух измерениях: нормативном и коммуникативном. Первое предполагает строгое использование политиками и госменеджерами норм и правил, формирующих легальное пространство выдвижения и реализации стратегических целей, а второе демонстрирует те реальные (неформальные, сетевые) формы общения, в которые вступают лидеры, государственные администраторы, представители бизнеса, гражданских образований и международных структур при производстве такого типа решений.

Преимуществом сетей перед иерархическими и рыночными механизмами формирования правительственных стратегий является «повышение качества принимаемых решений благодаря задействованию максимального объема важной информации, знаний, экспертизы и оценок, которые расширяют горизонты осмысления проблем и поиска решений» . Для усиления своих властных позиций в условиях быстро меняющейся среды само государство создает сети, служащие инструментом реализации его политики^[53]. При этом сети могут носить как постоянный, так и временный характер, который определяется целями проекта, статусными позициями участников и наличием у них дефицитных ресурсов, а также временным лагом.

Политико-управленческие сети осуществляют свою деятельность на разных управленческих уровнях. Проблемный круг вопросов на местном уровне

ограничивается спецификой локальной политики, участниками которой выступают муниципальные служащие, коммерческие и добровольческие организации, чье взаимодействие основано на межличностных связях. На региональном уровне действуют сети, реализующие государственную отраслевую политику, их агентами выступает местная политическая элита, бюрократия и представители крупного бизнеса и некоммерческого сектора. Национальный уровень сетевой организации представлен выборными политиками и чиновниками высшего ранга, бизнес-корпорациями и НКО, принимающие активное участие в разработке государственной политики и принятии стратегических решений.

Практика показала, что сетевые формы в государственном управлении возникают как на публичном, так и на латентном (теневом и полутеневом) уровне разработки стратегий. Так, на публичном уровне составной частью формирования политики становится социальный капитал, а основными формами взаимодействия власти и общества являются публичный дискурс, обсуждение общественно значимых целей, полемика государственных и гражданских структур по вопросам определения повестки дня. Сетевая организационная структура в публичной политике открывает более широкий доступ к участию в управлении для социальных сил, которые вовлечены в ту или иную сферу хозяйственной политики и компетентны в решении связанных с нею вопросов (к примеру, активисты экологического движения, профсоюзные деятели, представители союзов потребителей). Такие сетевые образования, «будучи неотъемлемой формой организации коллективного действия в пространстве публичной

политики и государственного управления» , состоят из множества элементов общегосударственного, регионального, местного управления, групп интересов, социальных институтов, частных организаций и т.д.

При этом в различных сферах государственного управления, будь то промышленность, здравоохранение или сельское хозяйство, складываются собственные «политико-управленческие домены» (Д.Ноук), представляющие собой отраслевые сетевые структуры, для каждой из которых характерна особенная конфигурация политических акторов, их интересов, властных

взаимоотношений между ними и совместных коллективных действий. Благодаря деятельности этих сетей происходит (чаще - предварительный) выбор целей развития и включение актуальных проблем в политическую повестку дня, отбор альтернатив решения поставленных задач, координация и обеспечение реализации принятой политики, мониторинг качества и эффективности реализации поставленных целей. Разделяемые агентами сети общие ценности и принципы предполагают соблюдение совместно принятых решений и стимулируют участников к инвестированию ресурсов для достижения стратегических задач, что повышает адаптивность государственного управления к условиям меняющейся среды.

В отличие от публичных механизмов встраивания сетей в систему государственного управления в полутеневой сфере государственного управления действуют латентные механизмы, создающие ситуации, в которых госструктуры неформально взаимодействуют с ресурсно-обеспеченными группами,

обладающими дефицитными для властей ресурсами, необходимых для достижения поставленных целей. Возникающие в процессе такого взаимодействия полутеневые альянсы и коалиции из политических, административных и гражданских структур продвигают свои коалиционные ^[54] стратегии, позволяющие участникам сети усиливать влияние групповых и частных приоритетов при выработке стратегического курса.

Как правило, латентные сетевые структуры возникают там, где существует дисфункция нормативных условий деятельности госаппарата для достижения целей, отсутствует достаточный государственный контроль и превалирует персональная мотивация управленцев при исполнении своих должностных обязанностей. Это позволяет латентным сетям создавать новые подходы при определении целей государственной политики, принципов распределения

ресурсов. Причем, наиболее влиятельные участники высоко позиционированных (доминирующих, монопольных) сетей могут профилировать содержание государственной политики.^[55] В этой особенности сетевого госменеджмента кроется возможность подмены общественных интересов узкогрупповыми. Неслучайно, как отмечает Дж.-В.Чои, сетевые отношения возникают за границами легального распределения ограниченных ресурсов, что поощряет и подпитывает коррупцию, которой более всего подвержены высшие круги власти^[56].

Одним словом, сетевые коммуникации позволяют государству либо усилить роль нормативных требований (связывая воедино разноуровневых акторов, «перешагивая» через мешающие выполнению целей административные барьеры, оптимизируя обмен ресурсами, оперативно достигая нужных компромиссов и результатов), либо создать дополнительные возможности для усиления позиций корпоративных и партикулярных структур при выдвижении стратегических целей.

Благодаря различным форматам образования сетевых коалиций, в национальные цепочки (разного уровня и характера) разработки правительственных стратегий способны встраиваться и представители международных сетей. Последние являются своеобразными представителями «транснациональных политических элит» (Дж.В.Биверсток), объединяющих транснациональный капиталистический класс, международную бюрократию и высококвалифицированных экспертов, участвующих в процессе распределения мировых ресурсов и определении международной повестки. Деятельность этих ассоциаций расширяет число факторов, неподконтрольных национальным правительствам, разрабатывающим свои политические стратегии.

Сам факт присутствия этих сетей на национальном уровне объясняется наличием у их представителей планов и интересов, направленных на получение местных ресурсов, усилением зависимости внутренних игроков от международных факторов, заинтересованностью мировых центров влияния в изменении геополитической конфигурации региональных связей и т.д. Однако наиболее общим основанием для их участия в делах национальных правительств, как правило, служат международные проекты государства, обладающие своими временными и территориальными параметрами. В этом смысле предполагается, что участие международных партнеров способно ускорять и упрощать процесс согласования позиций и интересов различных центров принятия государственных решений. Тем более что в активе чиновников международных организаций находятся значительные финансовые ресурсы и статусные позиции, позволяющие контролировать распределение ресурсов, важных для исполнения стратегий

57

национальных правительств.

В настоящее время происходит неуклонное усиление влияния на отдельные государства со стороны международной бюрократии, которая все более явно превращается в обособленный класс с собственными интересами в области ^[57] наднациональной политики.^[58] Благодаря этой бюрократии в сетевых ассоциациях Европейского союза рождаются и получают распространение «формальные и неформальные правила, политические парадигмы и стили, общие верования и нормы, которые затем инкорпорируются в логику внутриполитического дискурса отдельных европейских стран, в национальные политические структуры и в публичную политику». ^[59] Поэтому национальным правительствам приходится считаться с международной бюрократией так же, как и с позициями отдельных государств.

В целом, с нормативной точки зрения международные сети призваны помогать национальным правительствам формировать консенсус, к примеру, по обще(европейским) проблемам, способствуя формированию общих взглядов и претворению в жизнь взаимовыгодных политических курсов. В повседневном режиме такие коммуникации государства с международными игроками осуществляются как на уровне отдельных институтов, так и в рамках особых подсистем, выступающих в качестве определенных (отраслевых, региональных и прочих) площадок для переговоров по выработке взаимовыгодных позиций, способствующих формированию и реализации национальными правительствами своих политических стратегий.

Однако, как уже говорилось применительно к сетевым конструкциям в целом, международные сети способны воздействовать на отдельные государства в собственных (узкогрупповых и частных) целях, снижая их возможности в защите и продвижении своих национальных интересов. Этим целям нередко способствует так называемая сетевая инверсия: внедряя в свой состав

представителей национального правящего класса, транснациональные элитарные образования оказывают через них активное воздействие на принятие государственных решений и вырабатываемые национальными элитами правительственные стратегии.

Итак, суммируя сказанное, отметим, что процесуальный подход является наиболее релевантным для отображения природы и специфики механизма разработки и осуществления государственных стратегий. Данный механизм рассматривается как комплекс нормативно-поведенческих взаимодействий, в котором участвуют не только статусно-иерархические (руководствующиеся нормативной логикой) структуры, но и многочисленные неформальные образования, ведущую роль среди которых выполняют сетевые ассоциации правящего класса, оказывающие непосредственное влияние на разработку правительственных стратегий. Причем, как показывает практика, в силу неуклонного усложнения процессов и процедур принятия государственных решений управленческая роль сетевых ассоциаций правящего класса в этом ультрасложном кооперативном процессе только возрастает.

Сложный механизм выдвижения, согласования и реализации властью правительственных стратегий неизбежно трансформируется под влиянием новых вызовов и проблем, неразрывно связанных с возрастанием роли международных акторов в принятии государственных решений. Потребность национальных государств во взаимодействии с этими структурами обусловлена различными формами ресурсной взаимозависимости, потребностью в использовании их потенциала для оптимальной реализации своих планов, заинтересованностью в создании климата конструктивного сотрудничества, налаживании перспективных многосторонних партнерских отношений.

Вступая в разнообразные отношения с международными структурами (межправительственного и негосударственного типа), национальные государства корректируют организационные формы разработки стратегических планов, развивают каналы деловых коммуникаций, совершенствуют формы защиты национальных интересов и обеспечения суверенитета. В то же время наиболее интенсивные формы влияния международных политических игроков, воздействуя на поведение и сознание управленческой элиты, не только трансформируют повестку дня, но и провоцируют изменение стиля и методов государственного управления. Глобализационные процессы увеличивают роль международных структур, стремящихся влиять на государственную политику на определенных площадках и действующие в тех областях, в которых сосредоточены важные интересы национального государства.

Налаживание деловых коммуникаций с международными контрагентами является органическим дополнением процессов разработки внутренней политики государства, призванного учитывать роль внешних факторов, вызовов и угроз. В условиях разворачивающейся глобализации попытки национальных государств рассматривать пространство мировой политики для воплощения исключительно собственных подходов и единоличного управления внешними вызовами сами становятся факторами угроз и опасностей. Таким образом, важнейшими принципами выработки национальных стратегий являются требования, позволяющие, с одной стороны, избегать рисков бессмысленной и небезопасной для самого государства автаркии (провоцирующей риски политической и экономической изоляции страны), а, с другой стороны, опасностей проведения чрезмерно открытой политики, чреватой угрозами утраты внешнего и внутреннего суверенитета.

Иначе говоря, сотрудничество с международными структурами должно использоваться национальными государствами как инструмент усиления позиций на мировой арене, позволяющий избегать блокировки своих усилий и создания невыгодных ситуаций для реализации правительственных стратегий. В силу этого, национальные государства обязаны изыскивать новые возможности для формирования перспективных коммуникаций с международными структурами, накапливать необходимые ресурсы, повышать качество переговорных стратегий, уметь противодействовать негативным планам и замыслам, стремиться к снижению негативных эффектов, вызванных внутриэлитарной (межсетевой) конкуренцией в правящем классе. При этом опасения властей по поводу усиления зависимости от внешних центров не должно блокировать конструктивные проекты и коммуникации государства со своими внутренними и внешними контрагентами.