3.1 Основы миграционной политики Италии

В процессе формирования иммиграционной политики Италии принимает участие целый ряд министерств и общественных организаций при отсутствии единого общего координирующего центра, что объясняется отсутствием необходимости в таковом (ранее его роль была возложена на Министерство иммиграции).

148

законодательством .

Основы иммиграционной политики в Италии преимущественно формируются двумя подразделениями Министерства внутренних дел: Департаментом гражданских свобод и иммиграции и Департаментом общественной безопасности^{[142] [143]}. В обязанности первого входит деятельность в сфере защиты гражданских прав, в том числе решение вопросов по предоставлению убежища и иммиграции.

В состав Департамента общественной безопасности входят центральные управления и офисы, в числе которых - Центральное управление иммиграции и пограничной полиции, отделы которого решают общие и юридические вопросы в сфере иммиграции, осуществляют полицейский контроль в пограничной зоне иностранных граждан, тесно сотрудничая с военно-морскими силами и представителями портов.

В системе разработки и реализации иммиграционной политики Италии также следует отметить участие Министерства труда и социальной политики, Министерства здравоохранения и Министерства иностранных дел. В обязанности одного из секторов Министерства труда и социальной политики - Общего управления по иммиграции - входит решение вопросов въезда и пребывания в стране иностранных трудовых иммигрантов из стран - не членов ЕС путем составления трудовых квот, вопросами сотрудничества со странами, являющимися донорами в миграционных процессах. Вопросы разработки и реализации политики интеграции иммигрантов в итальянское общество, проблемы несовершеннолетних иммигрантов, прибывающих в страну с родными или без сопровождения таковых, задачи по медицинскому обслуживанию иммигрантов также являются сферой деятельности Общего управления по иммиграции.

В состав Министерства иностранных дел Италии включено Общее управление по проблемам находящихся за рубежом итальянцев, а также по вопросам миграционной политики. Имея дело с консульствами и иностранными гражданами, данное управление через свои офисы решает юридические и административные вопросы иностранных граждан, в первую очередь тех, кто запрашивает убежище или подает заявки на беженство, а также осуществляет въездное регулирование.

Целесообразным представляется отметить деятельность Национального совета по экономике и труду, являющегося вспомогательным правительственным ведомством в сфере формирования и регулирования иммиграционной политики Италии.

На начальном этапе формирования иммиграционной политики в Италии к основным проблемам миграционных потоков эксперты^[144] относили крайне либеральную туристическую политику и слабо охраняемые границы, особенно в районе береговых линий. Проблемы незаконного пересечения морских границ Италии остались и сегодня.

В основе Итальянской иммиграционной политики, в первую очередь, лежит Конституция Италии. В частности, статья 10 устанавливает право на убежище на итальянской территории с целью соблюдения демократических свобод. Начиная лишь с конца 1950-х гг., предпринимаются попытки упорядочения правил въезда и пребывания иностранных иммигрантов на территории Италии. В это время под влиянием других стран Западной Европы Италией была введена система видов на жительство и разрешений на работу. К концу 1951 г. беженцев в Италии насчитывалось 20 тыс. человек^[145]. В соответствии с законом № 722 от 24 июля в 1954 г. в Италии получила ратификацию Женевская конвенция. Тем не менее, при получении статуса беженца до 31 декабря 1989 г. действовало географическое ограничение, касающееся лишь европейцев, и аннулированное лишь в соответствии с Постановлением № 416 от 30 декабря 1989 г. С 1997 г. вопросы беженства и запросов убежища входят в сферу деятельности МВД^{[146] [147].}

Еще в 1981 г. Италия присоединилась к Конвенции № 143

Международной организации труда о нелегальной миграции . Тем самым было положено начало законодательной инициативе в сфере регулирования миграции. В это же время Министерством труда Италии был предложен первый законопроект по вопросам иммиграции, в котором содержались такие же жесткие меры контроля иммиграции, которые действовали после 1974 г. во всех странах Северной Европы. Законопроект также предполагал введение административных мер по замораживанию выдачи разрешений на работу. Данные меры были приняты на фоне общей либеральной политики итальянского руководства в отношении визового режима и при достаточной открытости границ. Соответственно, приостановление выдачи разрешений на

работу стало началом масштабного проникновения в страну нелегальных

154

мигрантов .

В 1986 году в стране был принят первый Закон об иммиграции^{[148] [149]}. Данная законодательная мера была направлена на реформирование системы внутреннего контроля над мигрантами. Срок действия вида на жительство устанавливался в зависимости от срока трудового соглашения. Предоставлялась возможность вида на жительство будущим безработным мигрантам, для чего центры занятости формировали специальные списки безработных иностранного происхождения, находящихся в поиске работы (то есть состоявших на учете в службах занятости). Данный закон фактически стал первым шагом итальянских законодателей к формированию внутреннего режима миграции в пределах страны. Однако на фоне разрастания нелегального сектора экономики закон фактически оказался не реализуемым на практике. Возникла ситуация, когда официально безработные мигранты пользовались видом на жительство, будучи занятыми в теневом секторе, где не пользовались социальными льготами. Таким образом, предоставленные законом права позволяли иммигрантам и работодателям уклоняться от налогообложения. Министерство труда заморозило легальный въезд в страну, что только привело к росту нелегальной миграции в стране.

Исследователи отмечают, что именно после амнистий 1986-1988 годов в миграционной политике Италии произошел поворот от внутреннего контроля (выдача вида на жительство и контроль рынка труда) к внешним мерам контроля миграционных потоков, а также к регулированию вопросов общественного порядка . Примерно в это же время итальянские власти активизировали свою деятельность по укреплению пограничного контроля над миграцией, а также по совершенствованию нового миграционного законодательства. Дело в том, что до 1985 года безвизовый режим въезда распространялся только на граждан 78 стран. Эффективному ограничению въезда в страну мешали интересы туристического бизнеса и нелегального сектора экономики. О том, что миграционная ситуация в стране оказывала и продолжает оказывать очень серьезное влияние на внешнюю политику, свидетельствует следующий факт: в 1987 году в результате экономического спада Италия попыталась присоединиться к Шенгенскому соглашению, но в результате несовершенств именно миграционного законодательства присоединение пришлось отложить до 1990 г.

Наиболее полное отражение такая смена приоритетов в миграционной политике государства получила в законе Мартелли (закон 39/90) 1990 года . В документе была сделана попытка повышения эффективности мер по внешнему регулированию миграции. В частности, в законе отменялись ограничения в зависимости от страны происхождения в отношении лиц, претендующих на статус беженца, упорядочивались правила въезда и пребывания, а также депортации. Также закон обеспечивал финансирование центров адаптации для вновь прибывших иммигрантов^{[151] [152] [153]. Закон с правовой точки зрения уникален тем, что в нем впервые было введено само понятие регулирования миграции.}

Однако, как отмечают эксперты^[154], на практике закон Мартелли не содержал разрешительных мер, поскольку потоки легальной иммиграции по- прежнему оставались крайне невысокими по численности. Расширялся лишь список стран, гражданам которых была необходима виза для въезда на территорию Италии. При этом не все мигранты, уже оформившие свое пребывание в стране, получили продление визы, и потому остались на нелегальном положении. Одновременно в законе Мартелли не был прописан четкий порядок депортации из страны обнаруженных нелегальных мигрантов^[155].

Только после пятого чтения в парламенте в 1996 году был принят законопроект, который состоял из всего лишь одной, но важной статьи, закрепляющей права мигрантов, подавших документы для легализации своего положения в установленные сроки.^[156] С точки зрения ограничений в законе предусматривалось, что визу на проживание могут получить только те иностранцы, которые способны документально доказать, что работали в Италии не менее четырех месяцев в течение последнего года.

И лишь в 1997 году Италии удалось войти в Шенгенскую зону - после приведения в соответствие с главными требованиями стран - участниц своей нормативной базы.

Левоцентристское правительство Италии в 1998 году ввело в действие Закон № 40, в котором предусматривались меры не только по

упорядочиванию миграции из стран, не входящих в ЕС, но и прописывались механизмы по интеграции мигрантов в итальянское общество. В законе, помимо прочего, были сформулированы нормы по депортации нелегальных мигрантов. Предусматривалось, что депортация могла быть осуществлена только после передачи дела из полиции в мировой суд и только по решению

суда. Причем решение суда о депортации можно было опротестовать в двухнедельный срок^[157].

Исследователи отмечают, что со вступлением в силу закона о миграции 1998 года государственная миграционная политика и правовое совершенствование режима миграции развивались лишь как отклик на уже возникавшие проблемы, что выражалось в сериях инициатив в сфере законодательства в ответ на рост миграционных потоков и в немалой степени под давлением общественного мнения^[158].

В 2001 году, после победы на парламентских выборах правоцентристских сил, было объявлено решение проблемы миграции одним их приоритетных направлений. Уже в июле 2002 года был принят закон № 189, получивший известность под названием закон Босси - Фини, по имени политиков, предложивших блок поправок к закону 1998 г.^[159].

Пожалуй, наиболее значительные изменения в миграционном законодательстве Италии произошли в 2002 году, когда был принят ряд следующих мер:

- сокращение продолжительности действия разрешения на работу с четырех до двух лет;

- увеличение периода проживания с пяти до шести лет для получения разрешения на постоянное пребывание гражданам из стран, не входящих в Европейский союз;

- введение процедуры немедленной депортации нелегальных иммигрантов;

- отмена статьи закона 1998 года по воссоединению с членами семьи третьей степени родства.

Следует отметить, что одной из новых норм закона становилась ответственность работодателя за непредоставление социальных гарантий работникам, включая ответственность по обеспечению работника надлежащими условиями труда.

Очень важным шагом в итальянском государственном регулировании миграционных потоков стало учреждение в 2005 году Национальной комиссии по делам беженцев (на основе закона, принятого кабинетом президента от 4 февраля). 7 декабря 2006 года компетенция комиссии была расширена до права принятия ею решений по заявкам несовершеннолетних беженцев, прибывающих в страну без сопровождающих^[160].

Г осударственное регулирование миграционных процессов в Италии не ограничилось только мерами внутреннего и внешнего законодательства. В 2007 году в Риме румынским иммигрантом была убита гражданка Италии. Реакцией властей на это трагическое событие стала разработка Министерством внутренних дел программы мер по противодействию терроризму и обеспечению общественной безопасности. В результате в Италии было принято постановление № 249 от 29 декабря, которое устанавливает экстренные меры по депортации иностранца из страны в так называемых особых случаях^[161]. К таковым, в частности, относятся «доказательно подтвержденные противоправные действия со стороны иностранного лица в отношении итальянских граждан на территории Италии», «тяжкие и особо тяжкие преступления, совершение которых иностранным лицом доказано в судебном порядке», «террористические действия и планирование террористических актов иностранным лицом на территории Италии»^[162].

Однако, с точки зрения автора, если первые два пункта не вызывают сомнения, то последний требует более подробной трактовки, поскольку в настоящее время в международном праве нет определенной трактовки

понятию терроризм, в отличие от понятия экстремизм, которое достаточно подробно разъяснено в международных правовых документах.

В начале 2000-х годов итальянское государство приняло ряд директив Европейского союза, касающихся вопросов миграционной политики, а также посвященных проблемам предоставления статуса беженца и политического убежища. Таким нововведением для Италии стала директива 2003/9 (принята постановлением № 140 30 мая 2005 года), предусматривающая, в том числе, в соответствии со стандартами ЕС нормы по закреплению статуса беженца на итальянской территории за гражданами стран, не являющихся членами Евросоюза.

Законодательное постановление № 24 от 25 января 2007 года ввело в действие директиву 2003/110, закрепляющую возможность выдворения из страны воздушным путем. Также Италией были приняты директивы 2003/109 и 2003/86 о статусе иностранных иммигрантов, находящихся в стране в течение длительного срока, и о проводимой политике при решении вопросов воссоединения семей.

Право граждан ЕС и их семей на беспрепятственное перемещение и проживание в странах Европейского союза, установленное директивой 2004/38, законодательно было закреплено в Италии постановлением № 30 от 6 февраля 2007 года.

Постановление № 154 от 10 августа 2007 года законодательно закрепило в Италии Директиву 2004/114, определяющую условия пребывания иностранных граждан из не являющихся членами ЕС стран в связи с учебными целями, волонтерством или другой неоплачиваемой деятельностью.

9 ноября 2007 года постановлением правительства страны были нормативно закреплены права беженцев и получивших убежище на территории Италии граждан, а также установлен статус для идентификационных центров в области решения вопросов беженства и

убежища и предоставления субсидий беженцам в связи с особыми условиями.

В контексте развивающихся общеевропейских тенденций за последние полтора десятка лет в Италии была разработана собственная миграционная политика. Исследователи указывают на то, что в миграционной политике Итальянской Республики существует определенная двойная логика, которая

169

основана на четком разграничении нерегулярной и регулярной миграции . Также по отношению к иммигрантам применяется принцип организованного въезда, предполагающего возможность Италии принимать мигрантов и обеспечивать их интеграцию в итальянское общество . При этом интеграционная политика предполагает формирование условий для достойной жизни мигрантов, соблюдения их прав и свобод, обеспечения их необходимыми услугами и товарами . Как отмечает ряд исследователей, основной подход в политике итальянского государства базируется на снижающихся возможностях страны по приему мигрантов при определении потребностей в рабочей силе на рынке труда. Раз в три года правительство Италии принимает специальный «Документальный план миграционной

172

политики» .

В вопросах визового режима также произведены изменения: если в 1985 году для граждан из 78 стран визы не требовались, а до 1990 года визовая политика фактически состояла из разрозненных договоров, то в Законе 39/90 для большинства мигрантов из стран риска был введен визовый режим въезда.

В настоящий момент на территории Итальянской Республики действуют визы нескольких категорий: туристическая виза сроком

пребывания на территории стран Шенгенского соглашения до 90 дней в каждом полугодии; деловая виза со сроком действия не больше шести месяцев; виза на время обучения; виза по воссоединению с семьей. Что ^{[163] [164] [165] [166] касается последней, то ряд исследователей отмечает тот факт, что воссоединение с семьей было на протяжении ряда лет затруднено из-за недостатков в администрировании, что и позволяло поддерживать число легальных мигрантов на относительно низком уровне. С 1992 года порядок воссоединения с семьей (кроме третьестепенного родства, как мы уже указывали) был упрощен, что и привело в итоге к резкому росту выдачи виз}

173

для воссоединения с семьей .

Отметим, что основной порядок получения визы не распространяется на граждан, запрашивающих предоставление им политического убежища. В таких случаях предусмотрено обращение за визами прямо на границе^{[167] [168] [169]}.

Поскольку вопросы обеспечения национальной безопасности Италии фактически были переданы НАТО, то особенного внимания по охране своих границ итальянское государство не предпринимало. Точнее, оно не имело финансовой возможности содержать свой контингент в Североатлантическом альянсе и в то же время полноценно осуществлять охрану собственных границ. В результате при либеральном визовом режиме потенциальным иммигрантам не было необходимости в пересечении границы нелегально. После введения обязательных виз и ужесточения государственного контроля над легальным въездом усиливается проникновение мигрантов в нелегальном

175

порядке .

Подводя итог, можно сделать вывод о том, что миграционная политика Италии в вопросах борьбы с нелегальными мигрантами в последнее время все более ужесточается, однако в рамках общеевропейской политики Италия остается одним из самых лояльных к иностранцам государств. Власти Италии никогда официально не провозглашали приверженность политике мультикультурализма, не предпринимая попыток выработать собственную идеологическую позицию в миграционной политике. Превращение из страны эмиграции в страну иммиграции стало для Италии в определенном смысле потрясением. Поэтому многие меры принимались не в качестве превентивных. Они имели реактивный характер, формировались как ответ на уже возникшие проблемы и вызовы, связанные с миграционными потоками.