1.2 Основные механизмы регулирования миграционных потоков в ЕС

В совокупности комплекса мер, регулирующих миграционные потоки в ЕС, можно выделить два основных механизма: регулирование нормативно­правового характера и принятие интеграционных мер.

В области нормативно-правового регулирования национальные государства и общеевропейские институты выступают в качестве действующего субъекта. Объектом регулирования являются миграционные

потоки и связанные с ними социально-экономические последствия. Можно выделить два вида норм, которыми регулируется статус мигрантов: основные международные акты универсального правоприменения и документы, специально регулирующие статус именно мигрантов. Универсальными международными принципами и нормами, применимыми в сфере миграции, являются: право свободного передвижения и свободы выбора своего места жительства; недопустимость дискриминации; запрет на высылку; содействие воссоединению семей; право на судебную защиту. Обозначенные нормы закреплены универсальными международными актами о правах человека, например Всеобщей декларацией прав человека 1948 года^{[40] [41], Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года и другими документами.}

Так, в соответствии со статьей 13 Всеобщей декларации прав человека, за каждым человеком закреплено право на свободное перемещение и выбор места своего жительства в пределах всякого государства так же, как и право на покидание любой страны, в том числе и собственной, и возврат туда. Международным пактом о гражданских и политических правах 1966 года (статья 12) гарантировано право каждого законно находящегося на территории любого государства на свободное перемещение в пределах такой территории, а также на свободу выбора своего места жительства в обозначенных пределах.

Специальные нормы, регулирующие непосредственно права

мигрантов, закреплены следующими нормативно-правовыми документами: Конвенцией МОТ № 97 о правах мигрантов 1949 г.^[43]; Конвенцией МОТ № 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся - мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г.^[44]; Конвенцией о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г.^[45], в которой обобщен опыт регулирования прав мигрантов. Обозначенные документы служат свидетельством возникновения в 90-х годах ХХ века такой тенденции в области международной миграционной политики как противодействие нелегальной миграции. Действительно, при ориентированности Конвенции № 97 на регулирование прав легальных мигрантов и обеспечение защиты их интересов, в Конвенции № 143 отмечается ужесточение регулирования в национальных законодательствах принимающих стран нелегальных миграционных потоков. В целом, указанными международными актами были закреплены механизмы защиты прав мигрантов и установлены определенные стандарты в сфере прав мигрантов, соблюдение которых становится обязанностью государств- участников. В то же время международными нормами было закреплено суверенное право государства на регулирование въезда мигрантов на свою территорию, установление порядка их проживания, занятия трудовой деятельностью.

Амстердамский договор 1997 года о внесении изменений в Договор о Европейском союзе; договор об учреждении европейских сообществ, который закрепил передачу вопросов юстиции и внутренних дел (визовой политики, предоставления убежища, иммиграции) в ведение органов Европейского союза. Соответственно, регулирование в сфере миграции в странах ЕС основано на сочетании внутринациональных и общерегиональных норм.

При этом отмечается следующее распределение сфер регулирования: региональными актами закрепляются основные стандарты в сфере прав человека; регулируется порядок сотрудничества государств по вопросам миграции; предусматривается создание наднациональных институтов в сфере контроля над обеспечением и соблюдением прав мигрантов.

Основной документ регионального значения на территории ЕС, непосредственно регулирующий сферу миграции, - Европейская конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов 1977 года, которая закрепляет основные права трудящихся мигрантов. Европейская конвенция фактически акцентирована на вопросах обеспечения равенства условий работы и проживания трудовых мигрантов в принимающих их странах. Отметим рамочный характер данного документа, позволяющий подвергать его различным дополнениям и изменениям в соответствии с желанием подписавших его сторон. Кроме того, Конвенции, как и всем прочим актам международного права, присущ лишь рекомендательный (не обязательный к исполнению) характер. Исследователями отмечается усиление в последние годы тенденции к наднациональному регулированию миграционных процессов, что особенно обусловлено актуальностью темы борьбы с нелегальной миграцией. В частности, последние шесть - семь лет поставили перед европейскими государствами проблему унификации норм по противодействию нелегальной миграции, что в свою очередь инициировало усиление сотрудничества в данной сфере: Гаагской программой 2004 года была заявлена цель создания общей политики Европейского союза в сфере

миграции к 2010 году.

Особенно четко проработано регулирование проблем нелегальной миграции на территории ЕС. Например, Регламентом 539/2001 2001 года «Об установлении перечня третьих стран, в обязанности граждан которых входит наличие визы, и стран, граждане которых освобождены от этой обязанности», урегулированы условия въезда иностранных граждан на территорию ЕС. Документом утвержден общий перечень стран, в обязанность граждан которых при пересечении внешних границ государства- члена входит наличие визы, а также перечень стран, гражданам которых при пребывании продолжительностью максимально до трех месяцев виза не требуется^[46].

На борьбу с нелегальной миграцией направлена и Директива 2009/50/ЕС от 2009 года «Об установлении условий въезда и пребывания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы», акцентирующая внимание на вопросы создания являющихся наиболее привлекательными условиями легального въезда и пребывания в Шенгенской зоне для высококвалифицированных специалистов из третьих стран. В частности, предусмотрено упрощение порядка воссоединения с семьей для таких иммигрантов, задекларировано право на досрочное получение статуса «долгосрочного резидента» ЕС, что, бесспорно, предоставляет им более обширные возможности для трудовой деятельности на территории стран Евросоюза^[47].

Таким образом, Европа заинтересована в притоке специалистов высокой квалификации, необходимых экономике (программистов, инженеров, ученых, финансистов, менеджеров, врачей, медсестер, учителей и др.), о чем свидетельствует действующая система так называемой «быстрой миграции» для высококвалифицированных специалистов.

Однако следует учитывать, что в Европейском союзе не было сформулировано на наднациональном уровне единых требований к высококвалифицированным мигрантам, поэтому каждое национальное государство по-прежнему использует свои критерии для оценки квалификации мигрантов.

Документами законодательной базы ЕС, содержащими прямые ограничения в области нелегальной миграции, являются:

1. Директива 2002/90/ЕС от 28 ноября 2002 г. ^[48], а также Рамочное решение от 28 ноября 2002 г.^[49], которые послужили основой для внесения государствами-членами к 2004 году поправок в уголовные и гражданские кодексы, позволивших установить адекватные санкции за преступные деяния при содействии проникновению нелегальных мигрантов. В документах также содержатся требования по привлечению к ответственности работодателей, использующих нелегальных мигрантов как дешевую рабочую силу.

2. Директива 2008/115/ЕС 2008 г., которой были установлены единые для всех стран Евросоюза правила и процедуры при возвращении нелегальных мигрантов на их родину. В частности, были сформулированы принципы по стимулированию их добровольного отъезда, установлены минимальные стандарты по содержанию нелегальных мигрантов в центрах государственной помощи, а также прописаны детально условия на запрет повторного въезда^[50].

3. Директивой 2009/52/ЕС 2009 г. были унифицированы уголовные и административные санкции в области ответственности работодателей, и фактически был введен запрет на прием на работу любого нелегального мигранта^[51].

Обозначенные выше документы свидетельствуют о наличии зафиксированных в Европейском союзе на региональном законодательном уровне санкций против нелегальной миграции, в том числе и о наличии уголовной и административной ответственности в отношении работодателей. Что касается самих нелегальных мигрантов - здесь страны ЕС демонстрируют гуманную позицию.

Кроме документов, направленных непосредственно на борьбу с нелегальной миграцией, в законодательстве ЕС имеется ряд актов по противодействию сопутствующим нелегальной миграции явлениям.

Еще одним основополагающим документом в сфере борьбы с нелегальной миграцией в ЕС - Директивой 2004/81/ЕС от 2004 года определены условия для выдачи вида на жительство гражданам третьих

54

стран, которые стали жертвами торговли людьми .

Таким образом, проведенный выше краткий обзор принятых на региональном уровне документов ЕС позволяет выделить приоритетные направления миграционной политики государств Европейского союза, к которым можно отнести: гармонизацию национального законодательства и совершенствование законодательного регулирования миграционных процессов; выработку единой политики в вопросах установления визового (безвизового) режима с третьими странами; следование правовому балансу при реализации миграционной политики, учитывающей основные международные стандарты в области соблюдения прав человека, причем как в отношении мигрантов, являющихся гражданами стран ЕС, так и мигрантов, являющихся выходцами из третьих государств.

Экономическое значение миграции для стран Европейского союза, которым характерны в течение нескольких десятилетий две взаимосвязанные демографические тенденции - старение населения (см. таблицу 1.1) и уменьшение его численности, очевидно. Мигранты, которые в большинстве ^{[52] [53]}

своем являются молодыми людьми, восполняют снижение количества работающих, которым приходится кормить все большее число пенсионеров.

Рост числа пенсионеров увеличивает нагрузку на работников. Сегодня большинством европейских стран выплата пенсий производится за счет налогов, взимаемых с работающих. Отметим, что по данным 2012 года по Европе одна из самых высоких доля пенсионеров в Италии - 20,64 %^{[54] [55].}

По оценкам ООН страны Евросоюза нуждаются в притоке 4,5-6 млн. мигрантов в год для поддержания существующего баланса на сокращающемся рынке труда. Сегодня многие отрасли, особенно трудоинтенсивные, сложно поддающиеся механизированию (например, строительство, сельское хозяйство и др.), в странах Европы держатся на иностранной рабочей силе даже при высоком уровне безработицы. Малопрестижность и малооплачиваемость работ объясняют факт предпочтения европейцами становиться на биржу труда для получения пособий, тем самым фактически открывая подобные сектора рынка труда мигрантам. С другой стороны, увеличивающаяся миграция в Евросоюз снижает уровень заработных плат в секторах экономики, где присутствует приток дешевой рабочей силы. В таком ракурсе можно говорить об опасности снижения ВВП, а, следовательно, об экономическом ущербе, приносимым миграцией в Европу. То есть, можно сделать вывод о выгодности миграции с экономической точки зрения в основном лишь для работодателей, которые могут экономить на издержках, приобретая более дешевую рабочую силу.

Неоднозначными выглядят и политико-культурные последствия миграции. Безработные граждане Евросоюза относятся к иностранцам как к конкурентам, отнимающим у них рабочие места, не осознавая до конца свой добровольный отказ от непрестижных рабочих мест, занимаемых мигрантами. В результате все чаще в программах ультраправых политиков становятся популярными идеи о запрещении миграции и выселении мигрантов из стран ЕС. При этом политическую поддержку ультраправых можно объяснить мнением избирателей большинства стран Европы о слабой интеграции мигрантов в европейское общество и их чуждость европейской культуре. В частности, зачастую обостряется вопрос о мигрантах из мусульманских стран, которые настаивают на значимости сохранения традиционного для них уклада.

Вопрос о возможности интеграции мигрантов, не сопровождаемой их ассимиляцией, является одним из основных, связанных с политикой так называемого мультикультурализма. В условиях, когда в европейские страны мигрирует большое количество людей из разных регионов мира, каждая территория характеризуется сформировавшейся на ней в силу исторических причин спецификой меньшинств. Действительно, Францию в большинстве случаев посещают представители Северной Африки (Марокко, Алжира и Туниса), а также выходцы из ранее принадлежащих Франции колоний к югу от Сахары. В Г ермании проживают в большей степени выходцы из Турции, из стран бывшей Югославии. В Испании - из Марокко, из бывших испанских колоний - стран Латинской Америки. В Британии - в большинстве случаев мигрантами являются выходцы из Южной Азии (Индии, Пакистана, Бангладеша), из Африки (преимущественно из бывших британских колоний - ЮАР, Нигерии, Г аны).

Сама концепция мультикультурализма возникла в конце 60-х годов прошлого века в Канаде, получив распространение в 80-е годы в Европе, когда принципы мультикультурализма были включены в политическую практику большинства европейских стран. Переходом к мультикультурной модели от популярной здесь на протяжении Х1Х-ХХ вв. ассимиляционной модели интеграции мигрантов объясняется возникновение серьезных проблем, с которыми пришлось столкнуться европейским странам. Отсутствие готовности ассимилироваться выходцам из стран Третьего мира, населивших Европу и их стремление к объединению в различные этнические сообщества с целью облегчения выживания в новых для них условиях, а также желание активного отстаивания своих прав, в числе которых право на сохранение существовавших на их родине культуры, традиций и обычаев, определили интерес политиков к мультикультурализму как инструменту, способствующему взаимообогащению культур и построению гармоничного общества. Акцентируясь в большей степени на защите не индивидуальных прав своих граждан, а прав коллективных индивидов, представленных в лице различных этнических и конфессиональных общин, что отличает ее в корне от традиционной либеральной идеологии или политического либерализма, мультикультурная политика проводится последние три десятка лет почти во всех странах ЕС.

Последние годы от жителей европейских стран все чаще слышатся призывы к отмене политики мультикультурализма и возврату к идее поддержки титульной нации государства и ограничения прав мигрантов. В пользу таких призывов приводятся признаки разрушения многовековых европейских культурных устоев, развитых культурных традиций, так как смешение культур может послужить причиной усреднения и снижения высокого уровня культуры принимающей мигрантов страны.

Наиболее ярким примером воплощения в жизнь политики мультикультурализма является Великобритания, где были разработаны и активно внедрялись меры, поддерживающие национальные меньшинства для сохранения ими самобытности, культуры, традиций и обычаев, а также приняты законодательные акты, направленные на недопущение любых форм дискриминации по национальному или расовому признакам. Толерантность по существу стала догмой, необходимой для соблюдения британцами. В

результате такой политики обострились проблемы сосуществования мигрантов и самих коренных англичан. Возникли целые кварталы, принадлежащие мигрантам с Ближнего Востока, активизировалось строительство мечетей, мигранты стали притеснять любых не разделяющих их религиозные взгляды людей. В интернете появились видеоролики о навязывании жителям Великобритании религиозных дискуссий, порой заканчивающихся избиением не согласных с ними собеседников.

Аналогичные ситуации стали возникать по всему Евросоюзу. Наиболее ярким примером является теракт 7 января 2015 года в Париже в редакции сатирического журнала Charlie Hebdo в Париже, вызвавший серьёзный резонанс среди общественности. Во французских городах прошли демонстрации и акции гражданского протеста. Произведенный мигрантами- исламистами расстрел работников парижского издания за публикацию карикатуры, высмеивающей исламский радикализм и двойные стандарты выходцев из Арабского мира, продемонстрировал целый ряд противоречий, которые были порождены политикой мультикультурализма стран ЕС. Следует согласиться с Г. Кухайнешвили^[56], что французский мультикультурализм в данном случае является свидетельством того, что даже самая совершенная и нацеленная на прогресс теория на практике может привести к негативным последствиям. Сформированная нормативно­правовая и культурная основа с целью достижения единства в разнообразии на практике привела к созданию конгломерата изолированных и замкнутых анклавов трудовых мигрантов, отказывающихся интегрироваться в европейское общество, соблюдать законы принимающей их страны и считаться с ее социокультурными ценностями и образом жизни. На практике можно наблюдать чисто потребительское отношение трудовых мигрантов из стран Азии и Африки к странам Европы и рассмотрение последних только в качестве рынка труда, испытывающего в определенное время дефицит в доступной рабочей силе. Кроме того, у мигрантов порой возникает мнение, что политика мультикультурализма в ЕС является некоторой контрибуцией за прошлые невзгоды колониальных народов (так называемый «постколониальный синдром»), своеобразным правом на вседозволенность. Недопонимание необходимости интеграции в общество принимающей страны и банальная безграмотность зачастую вызывают враждебное отношение мусульман к коренному населению стран Евросоюза. А несчастные случаи гибели от полицейской пули или дубинки мигрантов, нарушивших закон, воспринимаются переселенцами в качестве актов насилия исключительно по отношению к исламскому населению. Всё это определяет необходимость пересмотра идеи мультикультурализма, так как возникает риск морально-этического обоснования противодействия на территории ЕС со стороны радикально-исламистских организаций. Это стали понимать европейские политики. Так, британский премьер Дэвид Кэмерон, признавая провал в Европе политики мультикультурного общества, на Мюнхенской конференции по безопасности предложил отказаться от толерантности и сменить принцип пассивной терпимости на либерализм в действии. Называя доктрину мультикультурного общества провальной политикой, Дэвид Кэмерон предложил государству активно отстаивать свои ценности. Аналогичной позиции придерживается и немецкий канцлер Ангела Меркель. В качестве одной из мер отхода от идеи мультикультурализма она назвала изучение мигрантами немецкого языка и обязательное их интегрирование в немецкое общество. Тем не менее, сделанные правителями европейских стран заявления не решат проблему процесса их исламизации. Экспертами^[57] прогнозируется рост влияния исламской культуры в Европе, что свидетельствует о бессилии европейских властей остановить процесс исламизации стран ЕС.

Бывшим президентом Франции Николя Саркози также был признан факт провала политики мультикультурализма, проявляя озабоченность идентичностью страны, принимающей приезжающего. Обратим внимание, что обусловленные политикой мультикультурализма проблемы в различных странах Евросоюза приводят к подобным последствиям - зачастую результатом отстаивания мигрантами своих национальных и культурных особенностей является физическое насилие. При этом европейскими политиками предпринимаются попытки скрыть все возрастающую проблему мигрантов, что прослеживается в заявлениях, прямо противоположных реальному положению дел.

Полагаем, что основная причина неудачи идеи мультикультурализма в Европе, где в результате достаточно лояльного миграционного законодательства стало проживать множество представителей разных культур, заключается в отсутствии культурной ассимиляции. То есть приезжающие, являющиеся частью определенного культурного сообщества, в нем не смогли ассимилироваться, а стали жить диаспорами, анклавами, целыми районами. Результатом такого проживания явилась утрата, размытие некоторой основы традиционной Старой Европы. Однако политики обратили внимание на растущую проблему лишь тогда, когда стал актуальным вопрос о выживании коренного населения Старой Европы.

В качестве других причин можно назвать:

- увеличение притока мигрантов, поколения которых, выросшие уже в Европе, претендуют на утверждение своей культуры и религии, попадая в радикальные исламистские организации;

- получение мигрантами в пределах мест своего поселения большой, а порой и неограниченной, власти, против которой безуспешно пытаются коренные жители;

- дехристианизация Европы и пассивность европейской культуры перед натиском мигрантов. Сознательный отказ от христианства как основы общественного строя, во многом определяющей государственную политику религии, замена понятия «христианская культура» утратила свое значение ввиду актуализации принципов «толерантности» и «мультикультурализма», она обрекает европейцев на уничтожение. Действительно, однополые браки, регулярные разводы, аборты, свободные отношения и другие факторы, негативно сказывающиеся на основе любого общества - семье, привел к низкому уровню рождаемости, увеличению продолжительности жизни и общему сокращению численности коренного населения по сравнению с другими регионами мира (см. таблицу 1.2).

Коэффициенты естественного прироста населения в странах ЕС⁵⁹

Для Европы характерна тенденция снижения прироста коренного населения, а значит - в ближайшие годы уменьшится потенциал рабочей силы. Положительная характеристика демографической ситуации в Европе объясняется тем, что основной прирост населения европейских стран сегодня как раз осуществляют мигранты с Ближнего Востока. Причем с каждым годом наблюдается рост процентного соотношения между коренным населением ЕС и мигрантами в сторону увеличения доли мигрантов. И каждый вновь рожденный европеец, воспитанный в соответствии с принципами толерантности, терпимости, массовой культуры и потребительской идеологии будет иметь сложности при закреплении в европейском обществе в отличие от детей мигрантов, развитие которых происходит в жестких рамках национальной общины.

Кроме того, духовные метания, которым подвержено современное европейское общество, привело к возникновению многочисленных религиозных течений, учений, сект, оккультных движений, идей сатанизма. Все это приводит к появлению огромного количества разрозненных, часто противоположных по своей сути, носителей разнообразных культурных и религиозных традиций вместо единого европейского общества, что также не способствует сохранению традиций Старой Европы.

Таким образом, в Евросоюзе назрела острая этнокультурная проблема по причине активизации миграционных потоков, в том числе из ближневосточного региона. Созданная в качестве инструмента регулирования и создания условий взаимного существования политика мультикультурализма не решила проблемы взаимопонимания и обогащения, а лишь усилила этническое и конфессиональное противостояние.

Следовательно, можно говорить о качественном изменении проблемы мигрантов, которые не хотят становиться субъектами для ассимиляции. Большинство из них характеризуется потребительским и выборочным отношением к европейским ценностям. И при этом единая европейская политика в отношении нелегальной миграции практически отсутствует. На практике каждым национальным европейским правительством предпринимаются попытки ужесточения миграционных норм, уменьшения сроков пребывания кандидатов в беженцы на своей территории, снижения размера финансовых пособий для незаконных переселенцев, усиления карательного механизма по выдворению нелегальных мигрантов за пределы единых европейских границ. Наднациональных же механизмов миграционного регулирования в ЕС не существует. Структуры ЕС при

этом по-прежнему декларируют толерантную терпимость, тем самым способствуя росту электорального влияния правых и крайне правых сил в Европе. Все это позволяет вести речь о все тех же двойных стандартах.

Обобщая вышесказанное, можно сделать вывод о том, что миграция является ключевой составляющей европейской институциональной основы, которая рассматривается Европейским союзом в качестве предмета интереса и регламентируется согласно процедурам, действующим в ЕС.

Миграционный натиск и потребности в мигрантах в Европе вынудили европейские государства принять решение о переходе от политики межправительственного сотрудничества, сохранявшей их самостоятельность, к разработке и постепенной реализации общей политики. В настоящее время ЕС принят более глобальный подход к вопросам иммиграции, сформулированный в документе под названием «Новый подход к миграции и мобильности» (GAMM), принятый в 2011 году и действующий в настоящее время. Основным постулатом документа является приоритет прав человека в отношении мигрантов, а также стремление к расширению сотрудничества и помощи странам - донорам миграции^[58].

При этом последствия миграционных процессов для самих европейцев неоднозначны. Можно сделать вывод, что на уровне государственного регулирования миграционных потоков в ЕС происходят два параллельных процесса: законодательное ужесточение по борьбе с нелегальной миграцией, с одной стороны, и либерализация правил приема легальных мигрантов, с другой, что направлено на стимулирование именно легальной миграции.

Неоднозначной является и оценка политики мультикультурализма. Автором была предпринята попытка установления причин неудачи такой политики и ее предполагаемых последствий.

Проблемы мультикультурного общества обостряются в условиях глобализации^[59], которая провоцирует возникновение все новых конфликтных ситуаций. Это определяет необходимость исследования глобализационных процессов, которые оказывает влияние на интенсификацию миграции на территории стран Европы.