<<
>>

Опыт развития внешнеполитической координации в Европейском Союзе

По мнению Ю. А. Борко, первые интеграционные инициативы Большой Европы были не более чем секторальным эпизодом [217] объединительного Европейского движения, которое с момента учреждения Бенилюкса (таможенного союза Бельгии, Нидерландов и Люксембурга) 1 января 1948 года [218] стало охватывать послевоенные западноевропейские государства.

В марте того же года Бенилюкс, Франция и Великобритания подписали Договор о совместной деятельности в экономической, социальной и культурной сферах и коллективной самообороне [219] , известный как Брюссельский пакт, который предвосхищал появление НАТО. Тогда же с подачи Вашингтона были созданы Организация европейского экономического сотрудничества (позже превращенная в Организацию экономического сотрудничества и развития)[220].

В мае 1948 года собравшиеся в Гааге делегаты из 16 стран Европы, а также наблюдатели из Канады и США провели Конгресс Европы, на котором обсуждались различные схемы европейской интеграции. Одним из предлагаемых вариантов было незамедлительное учреждение Европейской федерации, как тогда считали, важным шагом к которой стало образование в 1949 году Совета Европы. В том же году первичная архитектура общих политических, экономических и военно-оборонных институтов была дополнена НАТО. Также, в 1950-м, по инициативе США европейское поле было скреплено созданием Европейского платежного союза. Из всех вышеобозначенных объединений интеграционным потенциалом обладал лишь Бенилюкс. Остальные были классическими международными организациями с ясной функциональной направленностью[221] и не предусматривали передачу суверенитета межправительственным органам.

9 мая 1950 г. глава французского МИДа Р. Шуман выступил с идеей объединения сталелитейной и угледобывающей промышленностей ФРГ и Франции под началом межправительственного оператора [222] . Декларация Шумана [223] прямым текстом призывала к созданию «общей основы экономического развития, которая явится первым шагом к Европейской федерации»[224]. Как следствие, уже 18 апреля 1951 года был подписан, а 10 августа 1952 года вступил в полную силу Учредительный договор Европейского объединения угля и стали (ЕОУС)[225].

Несмотря на формально сугубо экономические цели объединения, преамбула договора и многие его статьи фактически обозначали вектора общего политического сотрудничества стран-участниц, а равно детально излагали видение ЕОУС как конституционного образования (что соответствовало пожеланиям федералистов о позиционировании интеграционного объединения как конфедерации). Кроме прочего, с оформлением ЕОУС видели удовлетворение потребности в солидарной экономической взаимопомощи и внешнеторговой кооперации после сворачивания к 1951 году инициированного США «Плана Маршалла» [226] [227] и возникновения в 1949 году социалистического Совета экономической взаимопомощи (СЭВ). К тому времени мир уже вступил в межблоковое противостояние, что не могло не создавать угроз безопасности стран Западной Европы, которые граничили с социалистическим лагерем.

Учреждение ЕОУС стало поворотным событием, поскольку впервые в основу взаимодействия было положено межгосударственное начало (применительно к принципам формирования аппарата должностных лиц Высшего руководящего органа ЕОУС и его праву принимать обязательные для стран-участниц решения).

Вместе с тем, ряд ключевых согласований подлежали рассмотрению и утверждению Советом министров, который работал как межгосударственный орган. Для возможного разрешения проблемных аспектов взаимодействия между межправительственными структурами, изучения законности тех или иных действий органов управления интеграционного объединения был создан Суд.

Данный договор пытался разрешить проблему институционального дублирования органов управления (как было на тот момент в ЕОУС и ЕЭС), закрепив привычный квартет из Комиссии, Суда, Европарламента и Совета, где функции внешнего представительства со временем закрепятся за Комиссией. Другим важным аспектом стало оформление Объединения в качестве международного правосубъектного лица, что означало появление в мировой политике нового субъекта, агрегирующего торговые и внешнеэкономические интересы образующих его государств . Впервые были намечены главные требования к межправительственному органу: каждый из девяти заседателей Комиссии должен быть независим от инструкций правительства страны его гражданской принадлежности.

Отчасти межгосударственный характер также имел и Европарламент, поскольку ему делегировались парламентарии государств-участников. Основной функцией этого органа, изначально наделенного почти исключительно совещательными полномочиями, становилось согласование политических, внешнеэкономических и регулятивных действий Комиссии и национальных правительств235. Можно сказать, что это была пробная попытка «прощупать» одну из ключевых проблем всей последующей евроинтеграции: как должны

соотноситься и приводиться к общим знаменателям национальные и межправительственный уровни в контексте того, что Н. Уокер называл «поздним суверенным порядком»236.

Институциональная среда ЕОУС, с точки зрения неофункционалиста Э. Хааса, так и не сгенерировала значительного «эффекта перелива»237. Причинами этому, по мнению Н. Ю. Кавешникова, служила сама по себе специфика сталелитейной и угледобывающей промышленностей238.

Принцип интеграции через усиление функциональной роли межправительственных институтов, будучи заложенным в основу отраслевого управления в сталелитейной области, затронул и иные области межгосударственных сношений. В первую очередь, важнейшую сферу общей оборонной политики, выработки и соблюдения единых норм права войны. Тем не менее, предпринятые между 1952 и 1954 гг. архитекторами евроинтеграции в данном направлении шаги, прежде всего, образование 27 мая 1952 года Европейского оборонительного сообщества (ЕОС) 239 и начавшаяся работа по подготовке договора о Европейском политическом сообществе с федералистской архитектурой, не увенчались успехом даже после попыток стран интеграционного [228] [229] [230] [231] [232] ядра форсировать оба проекта[233]. Отчасти это было обусловлено уже тогда наметившимся пониманием, что НАТО как не интеграционной по сути, но вбирающей в себя стратегические потенциалы стран-участниц организации, возможно, не следует создавать континентальные альтернативы [234] . Выход интеграционного процесса на создание панъевропейской армии вместе с внутренней федерализацией, был сочтен авторами проекта предвестником окончания национального существования европейских государств, поскольку обозначал бы полное политическое слияние стран западноевропейского ядра[235].

Другой, наряду с Р. Шуманом, соавтор идеи ЕОУС, Ж. Монне, который в 1955 году сложил с себя полномочия председателя Верховного органа ЕОУС и сосредоточился на создании Комитета борьбы за Соединенные Штаты Европы, заявлял еще более радикально о том, что «Европа никогда не существовала. Европа - не сумма национальных суверенитетов. Европу надо создать»[236] в том смысле, что государства следует побуждать к передаче все большего объема компетенций общеевропейским институтам/структурам. Причем решения в органах управления такой объединенной Европы должны приниматься по принципу квалифицированного большинства, если только каждое государство не выскажется о том, что какое-либо решение затрагивает его жизненно важные интересы. С точки зрения Ж. Монне, равно как его коллеги, главы МИД Бельгии и одного из организаторов «европейского движения» А. Спаака, появление (следующей за ЕОУС) международной организации по развитию мирной атомной энергетики, Евратома, закономерно случилось бы благодаря эффекту перелива и должно быть развито на базе уже готового интеграционного объединения - Бенилюкса. В результате работы этой группы политиков появился «Меморандум стран Бенилюкса к шести странам-участницам Европейского объединения угля и стали».

Благодаря предложению перенести опыт ЕОУС на хозяйственные структуры государств-участников и концентрации европейского сближения на энергетике, а не на военном сотрудничестве, ход дальнейшей евроинтеграции был направлен в сторону углубления экономического сотрудничества и выработки общего нормативно-институционального регулирования внешнеэкономических процессов. Занятая его проработкой экспертная группа, которая взяла за основу «Меморандум» в мае 1956 года, уже к июньской конференции министров иностранных дел «шестерки» в Мессине добилась одобрения ими программы по скорейшему созданию таможенного союза и общего рынка.

В результате решений, принятых в Мессине, 25 марта 1957 года были подписаны договоры о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) и Евратоме [237] , что стало крупнейшим успехом в развитии интеграционного процесса на пути к следующему намеченному этапу - созданию до 1970 года общего рынка и таможенного союза. Однако тогда же, в Римских договорах, архитекторам интеграции пришлось ослабить курс на общеевропейскую институционализацию, обеспечив более широкие права национальных администраций в объединении. При сохранении в статье 4 структуры органов управления Союзом без видимых изменений, произошло усиление компетенций Совета за счет урезания Комиссии. Тогда же произошло возвышение Брюсселя в качестве столицы евроинтеграции, поскольку именно в этом бельгийском городе решено было разместить структуры ЕОУС, ЕЭС и Евратом.

Вступившие в силу Римские договоры конкретизировали институциональный дизайн Единой Европы и закрепили формирование Парламента депутатами, делегированными национальными законодательными собраниями. За Комиссией была закреплена функция локомотива интеграции, без которого Союз не мог принимать решений - это впоследствии привело к расширению полномочий ЕС во внешнеэкономической области. Поскольку для повышения значимости интеграционного объединения в мировых экономических и политических процессах требовалось, как утверждает М. В. Стрежнева, расширение функционала и «институциональных возможностей политического действия»[238], Суд Европейских Сообществ в 1970 году ввел принцип, согласно которому если региональное объединение совершает переход к осуществлению общей политики в тех или иных вопросах, то общеевропейским институтам обеспечивалась функциональная нагрузка в его внешних представительствах.

Однако на тот момент круг компетенций Комиссии, которую возглавлял В. Хальштейн, намеревавшийся придать своему ведомству черты европейского правительства, регулирующего вопросы, как общей внешней политики, так и политики безопасности, был отвергнут Ш. де Голлем. Президент Франции поддерживал такой формат евроинтеграции, при котором не возникает межгосударственных органов управления, но их компенсирует интенсификация межгосударственного сотрудничества, в рамках которого решения принимаются единогласным голосованием. Он также отвергал интеграционную «дорожную карту» федералистского по содержанию перехода к общей оборонной политике и согласованным внешнеполитическим курсам, более известную как «план Фуше»[239]. В качестве предложенной Ш. де Голлем юридически неформальной площадки, возник Европейский Совет, сессии которого продолжались вплоть до принятия Лиссабонского договора. По мнению генерала, нельзя перескакивать через этап интеграции и нужно сосредоточиться на построении, прежде всего, общего рынка.

Немногим позже, 5 сентября 1960 года де Голль, однако, озвучил мысль о том, что постоянное сотрудничество западноевропейских стран в области совместной обороны, культуры и по политическим вопросам отвечает практическим интересам Франции [240] . Генерал предложил проводить взаимодействие посредством регулярных согласований правительств и формирования нескольких специализированных учреждений под контролем правительств: Постоянный политический секретариат и Комиссия по вопросам оборонной политики, расположить которые предполагалось в Париже, также как и Ассамблею представителей национальных парламентов. Продолжая блокировать со стороны Франции инициативы по усилению общеевропейских элементов и продавливая подчинение европейских органов управления национальным правительствам, де Г олль все же признавал за ними возможность существования, когда говорил о том, что «они имеют техническую ценность, но не имеют и не могут иметь политического авторитета и политической эффективности»[241].

Когда де Голль обосновывал необходимость сбережения национального суверенитета в полном объеме, не в последнюю очередь он руководствовался опасениями возможного первенства Берлина в формирующихся общеевропейских институтах. И здесь можно согласиться с умозаключением Д. Грико, который пишет о том, что углубление экономических направлений евроинтеграции в 1960- 1980 гг., вплоть до подписания Маастрихтского договора - следствие череды попыток европейских государств (в основном - Франции) сдержать Германию. Свою роль сыграли утверждения о том, что в интересах коллективной безопасности необходимо оградить это - дважды за первую половину столетия - развязавшее континентальные войны государство от участия в неподконтрольных национальным администрациям военно-политических союзах[242].

Линия де Голля и французской дипломатии вскрыла очень важную проблематику, которая звучала в развитии евроинтеграции еще несколько десятилетий спустя, а именно отношение государств-участников к приоритетности национального или же общеевропейского управления. Так, если Париж смотрел отрицательно на усиление общееропейского измерения и стоял на страже абсолютной суверенности национальных государств, то ФРГ, Италия и страны Бенилюкса, наоборот, приветствовали общееропейский вектор и рассматривали будущность Сообщества как планомерное развитие по направлению к конфедеративному образованию.

Таким образом, первое изменение институциональной среды, которым характеризуются 1960-е годы и которое стало отражением столкновения разных парадигм интеграции об институциональном дизайне объединенной Европы, связано с курсом голлистов на переустройство интеграционных сообществ полностью на межгосударственных началах. Однако неудача французской национальной дипломатии в торпедировании межправительственных интеграционных конструкций, равно как и возникшее похолодание между Парижем и Берлином в итоге привели к подписанию в 1963 году компромиссного Елисейского договора между Францией и ФРГ о двусторонних консультациях по внешнеполитическим и военным вопросам. В последовавшей немногим позже дискуссии о пределах компетенций ЕЭС Европейская Комиссия под руководством последовательного федералиста В. Хальштейна настаивала на усилении системообразующих институтов ЕЭС, в особенности Комиссии как главного политического органа, что делало их своего рода функциональной заменой национальных государств[243]. В. Хальштейн намеревался придать своему ведомству черты европейского правительства, регулирующего вопросы, как общей внешней политики, так и политики безопасности.

Отметим также, что за декаду с 1950-го по 1960 гг. Европейские Сообщества в области внешней торговли и экономики установили контакты со многими государствами, часть из которых возникла на волне постколониализма и потому сохраняла историческую преемственность с бывшими европейским метрополиями. Тем не менее, следующее десятилетие наглядно продемонстрировало, что для полноценного позиционирования ЕС в миросистеме, внешнеполитические компетенции и дипломатии национальных государств-участников необходимо дополнить неким межгосударственным координирующим принципом.

Важным практическим шагом в этом направлении стало учреждение на Люксембургской сессии министров иностранных дел стран «шестерки» в 1970 году Европейского политического сотрудничества (ЕПС)[244].

Дальнейший важный шаг в развитии институциональной интеграционной среды Европы связывают с учреждением Европейского совета, который должен был давать установочные «политические ориентиры» [245] для развития интеграционных процессов, многие из которых находили воплощение в виде многочисленных саммитов глав государств и правительств и работе внутриевропейской дипломатии. Парижская встреча 10 декабря 1974 года определила, что формат саммитов упраздняется, и вместо него собственно и возникает Европейский совет как формат встреч лидеров государств и министров иностранных дел три раза в год.

Следующей важнейшей перестройкой институциональной среды европейской интеграции стала, по мнению М. Берджесса, серия из восьми резолюций Европарламента об институциональных реформах интеграционной среды 1980-1982 гг.[246]. Помимо них Лондонский доклад ЕПС от 13 октября 1981 года[247] позволил Еврокомиссии подключаться к функционированию ЕПС на всех уровнях выработки общей внешней стратегии. Министры иностранных дел добились единодушия в оценках дальнейшей евроинтеграции как процесса, напрямую зависящего от возрастающей эффективности скоординированной внешней политики и расширения для этих целей инструментальной и правовой базы[248].

Вышеперечисленные документы можно считать подготовкой европейского интеграционного поля к принятию в 1986 году Единого европейского акта (ЕЕА) [249] , который, в свою очередь, подготовил почву для принятия Маастрихтского и Амстердамского договоров. Благодаря ЕЕА возникли механизмы координации Сообществ и ЕПС, а его важнейшей новеллой становится расширение интеграционного процесса посредством юридического закрепления принципа координации внешних политик государств-членов.

Последующий виток интеграции связан с подписанием 7 февраля 1992 года в Маастрихте Договора о Европейском Союзе, который вводил параллельную учрежденному еще в 1957 году ЕЭС интеграционную структуру и впервые прямо заявлял о проведении общей внешней политики как одной из первостепенных задач[250]. Маастрихтский договор первым за много лет в разделе V (статьи 11-28) напрямую возвращался к чувствительной теме «перелива» интеграционных явлений на сферы, доселе относимые к предмету национального суверенитета: общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВПБ, ставшую одной из «трех опор» ЕС[251]). При этом, в отличие от первой опоры - трех Сообществ (ЕОУС, ЕЭС и Евратом), где механизм принятия решений имел общеевропейскую природу - во внешней и оборонной политиках ЕС решения государствами- участниками принимаются межправительственно. При этом, в соответствии с договором каждая страна обязуется прикрепить к Европейской комиссии постоянного дипломатического представителя[252]. Быть может то обстоятельство, что ОВПБ смогла юридически возникнуть только при «Маастрихтской попытке» было связано с тем, что до этого идея самостоятельного осуществления европейскими странами стратегий коллективной безопасности встречала сопротивление в Вашингтоне, где на весь срок ведения холодной войны данные задачи полагались прерогативой НАТО.

Договор определял, что все три опоры образуют единый и уже функционирующий ipso facto каркас, а, значит, собственно дипломатические и внешнеполитические задачи находятся в теснейшем взаимном контакте со становлением внутренней политической, экономической, социальной и культурной баз ЕС[253]. Так, статья 3 гласила, что «в Союзе действует единая институциональная структура, которая должна обеспечить согласованность деятельности, осуществляемой для достижения его целей, с соблюдением и опорой на достигнутый в Сообществе уровень интеграции»[254]. С другой стороны, были усилены и процессы дифференциации (дифференцированной интеграции) европейского поля, поскольку договор не препятствовал установлению или развитию углубленного сотрудничества между двумя и более странами- участницами.

Особенностью конкретно дипломатического арсенала ОВПБ как второй из опор в редакции Маастрихта стало то, что директивы, регламенты и решения Сообществ теряют актуальность для второй опоры, которая приобретает свои эксклюзивные инструменты: совместные действия и общие позиции. Общие позиции существовали в арсенале европейской дипломатии и ранее, но с принятием Маастрихтского договора стали носить общеобязательный политический характер для стран-участниц, которые обязуются отныне выражать и поддерживать общую позицию в международных организациях и на международных конференциях. Посредством выработки общих позиций происходит определение подхода Евросоюза к особой географической либо тематической проблематике.

ОВПБ была основана на т.н. углубленном межправительственном сотрудничестве (интерговерменталистский подход), где институты/структуры евродипломатии мыслятся в качестве площадок для встреч стран-участниц ЕС. Нечеткость же в распределении компетенций между национальным и общеевропейским уровнями, в том числе по вопросам согласованного проведения ОВПБ, побудила авторов Маастрихтского договора в § 3 статьи 5 сформулировать принцип субсидиарности, согласно которому в областях совместной компетенции Сообщество действует, если необходимые масштабные и результативные действия не могут быть успешно достигнуты странами-участницами, но могут быть осуществлены наилучшим образом самим Сообществом.

ОВПБ некоторое время комплексно воспринималась европейскими политологами как полноценная внешнеполитическая ипостась ЕС, сопоставимая с традиционной дипломатией национальных государств [255] . Однако практика показала, что ОВПБ не смогла создать новых общих внешнеполитических акторов, без которых качественный переход к совместной внешней и военно­оборонной политикам попросту невозможен[256].

В «евродипломатии после Маастрихта» появлялись и новые инструменты для работы с новыми партнерами (большая часть которых были пост­коммунистическими странами или регионами в стадии своего геополитического самоопределения). В их числе: секторальные и многосторонние соглашения с группами стран, макрорегиональные саммиты (например, саммиты ЕС - Латинская Америка 1999 и 2002 гг.) или двусторонние соглашения ЕС - АСЕАН (вроде декларации «Новая динамика» 1997 года[257]). Объявленная еще в 1990 году «новая средиземноморская политика» ЕС получила важное продолжение в виде Декларации о сотрудничестве в сферах политики и безопасности, экономики и финансов, социальных и гуманитарных проблем (она же Барселонская декларация 1995 года [258] ) и создании Средиземноморского союза. Следует отметить и принятое в Котону в июне 2000 года соглашение о партнерстве между ЕС и странами Африки, Карибского бассейна и Тихого океана [259] . Котонское соглашение заменяло собой действовавшие с 1975 года для того же состава субъектов Ломейские конвенции, предоставляло товарам из стран вышеуказанных регионов право беспошлинного доступа на рынки ЕС, предусматривало для этих стран финансовую и техническую поддержку.

Комментируя инструментарий ОВПБ, Т. В. Зонова указывает на то, что она пользуется по большому счету «традиционными дипломатическими инструментами: это декларации, дипломатические демарши, визиты на высшем уровне, встречи, участие в международных конференциях, направление наблюдателей, переговорный процесс»[260] [261]. С. Кекелер и Дж. МакНотан приводят номенклатуру примененных инструментов за время существования ОВПБ. Так, уже к 2006 году, по их данным, евродипломатами было подписано 150 деклараций с более чем 60 государствами, направлено 220 демаршей практически каждой стране мира, направлено 320 отчетов глав дипломатических миссий из числа представителей стран-участниц Евросоюза и делегатов Еврокомиссии по поводу 100 третьих сторон, проведено 155 встреч с политической повесткой (с участием глав государств или правительств, министров иностранных дел 50 третьих сторон и членами 20 региональных организаций), выработаны общие позиции и проведены в жизнь совместные акции с дюжиной государств .

Практика договоров об ассоциации с ЕС (Европейские соглашения для стран Центральной и Восточной Европы) в период действия Маастрихтского договора позволили вовлечь десять государств - Польшу, Румынию, Литву, Словакию, Венгрию, Латвию, Болгарию, Чехию, Эстонию и Словению - в поле евроинтеграции. Интенсивность внешнеполитического взаимодействия ЕС с вышеперечисленными странами имела регулярный характер благодаря принятию «копенгагенских критериев» об их дальнейшем треке в состав Союза на саммите ЕС 1993 года[262]. Однако если подвести черту под десятилетней политикой восточно-европейской интеграции на сниженных скоростях, то все же влияние ЕС в сфере «внешней политики и в вопросах урегулирования конфликтов в регионе осталось незначительным. Другими словами, его присутствие не превратилось автоматически во влияние.

С целью координации дипломатий национальных государств и Евросоюза вводился институт общих позиций ЕС, а также регулированию подвергались гуманитарные миссии и ведение боевых действий ЕС и стран-участниц в третьих странах. За национальными дипломатиями были еще раз закреплены все полномочия в области права войны, но на них также возлагалось обязательство воздерживаться от действий, которые могли бы нанести урон сплоченности ЕС или противоречить его стратегическим интересам[263]. Все перечисленные решения, впрочем, не отменяли недочеты в конструкциях Маастрихтского договора в вопросах ОВПБ. Так назревала широкомасштабная институциональная реформа, подготовкой которой занимались контактная группа из представителей Европарламента, Комиссии и стран-участниц на серии саммитов в Мадриде[264], Турине и, наконец, в столице Нидерландов, где 2 октября 1997 года был подписан Амстердамский договор[265] [266].

Вводимая Амстердамским договором идея Европы как единого политического пространства и территории послужила мощным стимулом для

~ 273

изменений в межгосударственных отношениях .

Формирование в ЕС общей системы ценностей, лояльности, а также множественности форм коллективной идентичности, соответствует

представлениям конструктивистской школы о том, что «контекст социального взаимодействия позволяет рассмотреть Евросоюз как среду, в которой формируются политики, трансформируются идентичности и определяются интересы разных участников сотрудничества»[267] [268]. Политика ЕС по расширению и соседству также выступает в большей степени процессом упорядочения и обустройства границ (ordering and bordering) , в котором главным образом

отражены интересы безопасности отдельных стран Евросоюза.

Поэтому в Амстердаме расширению и конкретизации подвергся также раздел Маастрихтского договора об ОВПБ. В целях повышения эффективности ее функционирования были предусмотрены такие институциональные нововведения, как учреждение дополнительного аппарата внешнеполитического планирования (Генеральный секретариат Совета ЕС), принятие общей стратегии и введение должности Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности, уполномоченного представлять ЕС в переговорах с третьими странами и международными организациями [269] [270] . В отличие от положений Маастрихтского договора, в статьях 11 и 28 Амстердамского договора, посвященным ОВПБ, было уточнено, что отныне ОВПБ становится прерогативой ЕС как такового, а национальные дипломатии должны поддерживать ее на

277

солидарной основе .

Амстердамский договор предусмотрел механизм интегрированного сотрудничества, по которому страны, имеющие потенциал усилить структурную интегрированность Евросоюза, могут выступать с инициативами проведения и своеобразного кураторства над секторальной интеграцией без участия отдельных государств-участников Союза.

Два года спустя, в июне 1999 года, развивавший достижения Амстердама саммит стран Евросоюза в Кельне постановил курс на углубление координации внешних политик и дипломатий с межгосударственными структурами на основе консенсусных решений. Был открыт трек к осуществлению такой формы ОВПБ, как Европейская политика в области безопасности и обороны (ЕПБО), ответственным за выработку и реализацию которой назначался Верховный представитель ЕС по ОВПБ. Выделение ЕПБО стало воплощением инициативы Т. Блэра о создании оборонной составляющей Европейского Союза, с которой британский премьер-министр выступил на саммите ЕС в Портшахе в октябре 1998 года и которая была позже воплощена в Декларации по европейской обороне (принята Т. Блэром и Ж. Шираком 4 декабря того же года в Сен-Мало). В рамках ЕПБО решением Хельсинкского саммита, который состоялся в декабре 1999 года, в структуре Совета ЕС были учреждены Комитет по вопросам политики и бе­зопасности (КПБ); Военный комитет, Военный штаб. Следовательно, ЕС наделялся возможностью действовать самостоятельно в вопросах обороны, а созданная структура ЕПБО позволила институционализировать отношения между НАТО и Евросоюзом, которые ранее проходили в неформальном формате встреч генеральных секретарей.

Амстердамский договор не отвечал ожиданиям: как заметил член Комиссии М. Ореха, «одна из основных целей - подготовка институтов к расширению - не была достигнута»[271]. Предполагавшийся рывок к политическому расширению, институциональные импульсы которому должен был задать Амстердам, не состоялся; были приняты только отдельные изменения, например, по оптимизации процедур совместного принятия решений в сфере ОВПБ. Так, до принятия ЕЕА большая часть нормативно-правовых актов Сообщества проходила одобрение по консультативному порядку, что предполагало выдвижение Комиссией законопроекта, получение отзыва на него со стороны Европарламента и окончательной резолюции от Совета. Но ЕЕА и Маастрихтский договор последовательно вводили процедуры совместного решения и сотрудничества. Амстердамский договор в статье 189 заменял процедуры сотрудничества процедурами совместного решения в областях, в том числе относящихся к внешней политике (но не внешнеэкономической деятельности). С учетом вышесказанного, институциональная реконфигурация Евросоюза не была ограничена Амстердамским договором, промежуточный характер которого послужил причиной заключения в 2000 году Ниццкого договора .

Саммит в Ницце принял в повестку важный для организации европейской дипломатии протокол с пожеланиями Комиссии от 26 января 2000 года, в котором были сформулированы причины к пересмотру состава оной и разработки системы ротации либо сохранения принципа «одно государство - один член Комиссии». Удовлетворив запрос Комиссии, саммит в Ницце также осуществил коренные преобразования института продвинутого сотрудничества в ОВПБ, выдвинув для этого несколько условий: уважение компетенции ЕС, соответствие актуальным и уже проводящимся внешнеполитическим акциям, а равно общим целям и основополагающим принципам ОВПБ.

Теперь для принятия программы продвинутого сотрудничества в области внешней политики и политики безопасности требуется волеизъявление не половины стран-участниц ЕС, как было ранее, а всего лишь восьми, что не могло не сказаться благотворно также на субрегиональных программах сотрудничества европейских дипломатов и дипломатии регионов. Сверх того, Комиссия получала доступ к мероприятиям в рамках продвинутого сотрудничества во второй опоре, касающейся ОВПБ; от нее же зависело, согласиться ли безоговорочно или выставить дополнительные критерии национальным дипломатам для присоединения государств-кандидатов к уже запущенным программам продвинутого сотрудничества.

Дальнейшее формирование более слаженного механизма осуществления общей внешней и оборонной политики, институтов-операторов [272]

внешнеполитических решений ЕС стало одной из главных задач в ходе выработки Европейской Конституции, подготовка проекта которого возлагалась на Европейский конвент. Конвент - созданное на саммите в Брюсселе в 2002 году Европейское конституционное собрание, которое состояло из 109 представителей Европейской Комиссии, правительств и парламентов стран-участниц во главе с экс-президентом Франции В. Жискар д’Эстеном[273]. В ходе дискуссий в Конвенте в 2002-2003 гг. с подачи секретаря МИД Германии Г. Плойгера, возникла идея созыва отдельного органа, призванного усилить координацию гражданской и военной дипломатий ЕС[274]. Тогда же широко дискутировалась необходимость учреждения единого МИД Европейского Союза.

Итогом работы конвента стал проект Договора, учреждающий конституцию для Европы, принятый на специальном саммите ЕС в Риме 29 октября 2004 года[275]. Ещё в период разработки проекта Конституции, в 2004 году был наиболее остро поставлен вопрос о стратегии развития институтов выработки и реализации внешнеполитических решений. Среди прочего была высказана идея о том, что для выступления по вопросам внешней политики «одним голосом», требуется учреждение качественно нового, единого органа. Была выдвинута задумка Европейской службы внешних действий (ЕСВД), структурно и функционально совпадающей с традиционным внешнеполитическим ведомством. В ней также выделяются аналитические службы и департаменты, работает корпус дипломатов и евросоюзных чиновников, пришедшие, как правило, из Европейской комиссии или Совета ЕС.

Проект Конституции [276] подтверждал независимость Комиссии, круг ее полномочий и функций, подотчетность Европарламенту. Зато корректировке подвергался порядок формирования Комиссии[277].

Другим важным новшеством Конституции было реформирование ОВПБ, укрепление которой необходимо для прекращения Евросоюза «в силу, желающую изменить направление мировой политики» [278]. Продолжая курс, заданный ещё Ниццким договором, Конституция распространяла механизм продвинутого сотрудничества на ЕПБО, что говорило уже о возможной интенсификации сотрудничества непосредственно в военной сфере ЕС и стран-участниц.

В этом контексте можно упомянуть о введении поста председателя Европейского совета, избираемого на два с половиной года. Это институциональное преобразование важно для всей внешней политики (за исключением общей внешней экономической политики) ЕС, поскольку такая политика по сей день проводится на основе межправительственного сотрудничества. Помимо прочего, с 2007 года предполагалось учредить пост министра иностранных дел ЕС [279] , к которому переходят все компетенции и функционал Высокого представителя по внешней политике и комиссара по внешним связям. В одном лице фигура министра должна была также заключать пост вице-председателя Комиссии и оператора боевых частей «Еврокорпуса» (по получению разрешения руководителей стран-участниц); за счет подобного универсализма могла бы решиться острая для Евросоюза проблема дублирования внешнеполитических функционалов внутри институциональной архитектуры.

Согласно тексту Конституции, на главу МИД ЕС распространялась обязанность «регулировать внешнеполитические действия Союза, а также координировать иные аспекты внешней политики, руководить общей внешней политикой и политикой безопасности сообщества» [280]. Однако на министра иностранных дел возлагалось выступать от имени ЕС сугубо по тому кругу вопросов, по которым у стран-участниц ЕС выработан согласованный подход[281]. В обратном случае, при наличии возражений со стороны национальных дипломатий, министр обязан был воздерживаться от освещения единой позиции ЕС, ввиду ее отсутствия. Если же общая внешнеполитическая позиция была выработана, но какое-либо государство-участник ветировало ее осуществление, то Европейский суд обладал полномочиями наложить штраф или подвергнуть иным мерам негативного воздействия.

Таким образом, в тексте Европейского конституционного договора[282] содержалось положение об учреждении того, что позже воплотится в виде ЕСВД. Отклонение этого документа на референдуме во Франции и Нидерландах отсрочило реализацию указанного положения. Подготовка и вступление в силу Лиссабонского договора, хотя и отложили на неопределенное время вопрос о создании МИД ЕС, но снова вынесли на первый план вопросы координации внешней и военно-оборонной политик Союза, а с ним - идею создания ЕСВД, де­факто повторяющей структуру МИДа.

26 июля 2010 г. Европейским Советом было принято базовое решение о порядке организации и функционирования ЕСВД, которым определялись основные юридические рамки, организационная форма и ключевые функции нового органа. Но принципы работы Службы, изложенные в базовом документе, не создали четких и исчерпывающих условий ее функционирования в качестве дипломатического субъекта. В статье 2 данного документа, указывается, что вводимой фигуре - Высокому представителю по иностранным делам и политике безопасности - ЕСВД должна помогать при осуществлении его мандатов: формулировать предложения по развитию ОВПБ и обеспечивать целостность внешнеполитической деятельности ЕС[283].

Не случайной оказалась компромиссная фигура первого Высокого представителя по иностранным делам и политике безопасности - бывшего гене­рального секретаря НАТО Х. Соланы. Данная персона устраивала, как Брюссель, так и Вашингтон, поддержка которого гарантировала принципиальную готовность НАТО одобрить план институционального оформления ОПБО. Альянс высказался «за» и на Вашингтонском саммите НАТО в апреле 1999 года было высказано одобрение «решимости Европейского Союза обладать способностью самостоятельных действий, предполагающей принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован»[284]. США в лице НАТО согласились помочь в создании механизмов взаимных консультаций и взаимодействия с Евросоюзом, равно как выделить средства для проведения Брюсселем военных операций.

С точки зрения стиля военной дипломатии ЕС по сравнению с американским и НАТО, принято характеризовать методы работы евродипломатов как предпочтение инструментов мягкой силы (soft power), гражданских инициатив по изменению международной среды вместо экспансии зоны своих интересов и принципа многосторонних действий[285]. Подобный стиль новой дипломатии ЕС в сфере ОВПБ принято называть «трансформационным» [286] . Саму же модель расстановки приоритетов в ОВПБ современного Евросоюза можно принято называть политикой добрососедства, которая, по словам д-ра Боннского университета С. В. Погорельской «выступает своего рода заменой постепенно сходящей на нет «политики расширения»[287].

И все же, касаясь общеевропейского подхода к вопросам обороны и военной дипломатии, Д. О. Новикова утверждает, что попытки сочетать в одной плоскости общеевропейское и национальное измерения серьезно осложнены различиями понимания национальных интересов, присущем каждой из национальных дипломатических традиций стран ЕС.

Национальные дипломатии Северных стран (Швеция, Финляндия) стараются проводить политику неприсоединения к военным альянсам, как ее сформулировала глава МИД Швеции М. Валльстрем , не выступая при этом против развития военной составляющей ОПБО.

До сих пор в странах ЕС по-настоящему «не выработана общая внешнеполитическая и стратегическая ориентация, без которой сложно осуществлять общую политику в сфере безопасности и обороны. ЕС необходимы институциональные перемены, изменение процесса принятия решений, который сейчас слишком громоздок»[288] [289].

На сегодняшний день вместо четкой внешнеполитической и оборонной стратегии в ЕС существует по большому счету лишь Европейская стратегия безопасности[290], концептуальная целостность которой подвергается критике. ЕСБ формулирует только самый общий вектор работы: развитие межгосударственной стратегической культуры как некой суммы «идей, условных рефлексов и привычных образцов поведения, которые члены стратегического сообщества приобрели через инструкции или путем подражания, и которыми они делятся друг с другом при разработке и реализации стратегии»[291]. Ознакомлению военных дипломатов и высших должностных лиц, которые оказывают непосредственное влияние на формирование внешнеполитического курса стран-участниц ЕС, посвящены ежегодно проводимые семинары на базе Европейского колледжа безопасности и обороны.

Общие внешнеполитические функции ОВПБ рассредоточены в сложно организованной, не всегда работающей слаженно сети органов управления, и это является проблемным местом в диалектике становящейся институциональной среды Европейского Союза. Ниже мы рассмотрим, как происходит распределение внешнеполитических полномочий, дипломатической нагрузки между национальным и межправительственным измерениями европейской интеграции на пути к становлению общей институциональной среды.


2.1.

<< | >>
Источник: ДУРДЫЕВА Антонина Александровна. Дипломатические структуры и инструменты дипломатии Европейского Союза и государств-членов: соотношение и взаимосвязь. Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук. 2017

Еще по теме Опыт развития внешнеполитической координации в Европейском Союзе:

  1. АВТОРСКОЕ ПРАВО В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ И В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ТЕКУЩЕЕ СОСТОЯНИЕ И БУДУЩЕЕ РАЗВИТИЕ
  2. Раздел XV О ЕВРОПЕЙСКИХ СООБЩЕСТВАХ И ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
  3. КООРДИНАЦИЯ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ ПРОПАГАНДЫ ЗАПАДА
  4. § 1. Общие сведения о Европейском Союзе
  5. Глава 8 ТАМОЖЕННЫЕ ПЛАТЕЖИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
  6. О ПОЛОЖЕНИИ В ОБЛАСТИ РАСПРОСТРАНЕНИЯ и ПОТРЕБЛЕНИЯ НАРКОТИКОВ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ (ежегодный доклад за 1998 год Европейскою центра контроля за распространением наркотиков и наркомании (ЕЦКРНН))
  7. Глава 1 ИСТОРИЯ СОЗДАНИЯ ТАМОЖЕННОГО СОЮЗА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
  8. Глава 14 СИСТЕМА АНАЛИЗА И УПРАВЛЕНИЯ ТАМОЖЕННЫМИ РИСКАМИ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ
  9. 1. ГАРМОНИЗАЦИЯ АВТОРСКОГО ПРАВА В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ: ПОЧЕМУ ЭТО ВАЖНО ДЛЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
  10. Приложение 3 ДОГОВОР 0 ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ от 7 февраля 1992 г. с изменениями, внесенными Амстердамским договором от 2 октября 1997 г. и Ниццким договором от 26 февраля 2001 г.
  11. Концептуальное развитие внешнеполитического курса
  12. 2. ОПЫТ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА: ГАРМОНИЗАЦИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВ СТРАН-УЧАСТНИЦ
  13. I. ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРОГРАММА ГДР ПО НОРМАЛИЗАЦИИ И РАЗВИТИЮ ОТНОШЕНИЙ С КАПИТАЛИСТИЧЕСКИМИ СТРАНАМИ
  14. 1. Внешнеполитическая деятельность КПСС и Советского государства. Развитие дружбы и сотрудничества стран социалистического содружества. Отпор проискам империализма
  15. Тема 6 ОТЕЧЕСТВЕННЫЙ ОПЫТ УПРАВЛЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
  16. Тема 7 ОПЫТ ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН В УПРАВЛЕНИИ СОЦИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ
  17. IV. Методологические аспекты развития европейской интеграции
  18. § 8. Финансовые учреждения Европейского Союза Европейский центральный банк и Европейская система центральных банков
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки -