<<
>>

2.2. Интересы основных акторов, их роли в процессе принятия Европейского ордера на арест и исход переговоров

Детальный анализ процесса выдвижения проблемы на повестку дня, формулирования альтернативных решений этой проблемы и переговоров, предшествовавших окончательному принятию Рамочного решения о Европейском ордере на арест, дает нам возможность в заключительном параграфе второй главы не только оценить интересы и роли основных акторов в этом процессе, но и понять, как были сформированы их предпочтения, какое влияние на поведение игроков оказали события 9/11 и институциональная архитектура процесса принятия решений в ЕС и как все это повлияло на исход переговоров.
В полном соответствии с механикой принятия решения в рамках Третьей опоры, действовавшей на тот момент в Европейском союзе322, нашим естественным ожиданием было то, что несмотря на возможное активное вовлечение в процесс политических антрепренеров в связи с трагедией 11 сентября 2001 года, основными игроками в ситуации принятия Европейского ордера на арест станут правительства 15 стран-членов ЕС. И при том, что само это ожидание действительно оказалось верным, важным результатом нашего анализа является то, что как исследователям нам следует рассматривать европейские правительства не как монолитных акторов, представители которых садятся за стол переговоров, но как многоуровневую конструкцию с множественностью предпочтений. В процессе изучения хода принятия Европейского ордера на арест нам удалось выделить четыре уровня принятия решений в рамках национальных правительств: (1) уровень главы правительства или президента страны; (2) уровень глав секторальных министерств, отвечающих за вопросы, связанные с политикой экстрадиции; (3) уровень высокопоставленных чиновников, работающих в секторальных министерствах и участвующих в переговорах в Комитете статьи 36; наконец, (4) уровень национальных бюрократов, работающих в постоянных представительствах своих стран в Брюсселе (таких как, например, упоминавшиеся итальянец Лоренцо Салазар и француз Эмманюэль Барб; к ним же, как это ни контринтуитивно, мы можем отнести и Даниэля Флоре, сотрудника бельгийского Министерства юстиции, также оказавшегося вовлеченным в 1990-ые годы в разработку европейских норм в рамках Третьей опоры323 324).
Как наглядно показывает проведенный кейс-стади, на каждом из этих уровней у игроков был собственный набор предпочтений в отношении Рамочного решения о Европейском ордере на арест, и лишь анализ всей совокупности этих предпочтений позволяет объяснить согласие каждой из стран-членов проголосовать «за» реформирование политики экстрадиции в ЕС. Так, основным предпочтением уровня главы государства или правительства всех без исключения стран-членов после атак 9/11 было быстрое и решительное действие, которое продемонстрировало бы американским партнерам «солидарность Европы с США в отношении случившегося». Как отмечает Флоре, «это был и вопрос символичности, и вопрос эффективности - было просто необходимо найти какие-то решения, которые бы показали США, что Европа на их стороне в борьбе с 325 терроризмом» . Это предпочтение в пользу быстрых и решительных действий как на национальном уровне, так и на уровне Европейского союза наличествует в речах лидеров практически всех стран-членов ЕС, последовавших сразу же за трагическими событиями 11 сентября. Цитата из выступления немецкого канцлера Г ерхарда Шредера перед членами парламента Германии 12 сентября служит яркой иллюстрацией этого предпочтения скоординированного ответа на действия террористов: «Сегодня нам необходимо действовать быстро с тем, чтобы принять самые эффективные меры для искоренения источника терроризма. Прошлой ночью я говорил с президентом Шираком и премьером Франции Жоспеном, с премьер-министром Британии Блэром... Мы едины в своей оценке того, что эти террористические атаки представляют собой акт объявления войны всему свободному миру. Министры иностранных дел Европейского союза проведут экстренную встречу сегодня. После чего Европейский союз должен выразить свою солидарность [с США] на высшем уровне. Я уже попросил бельгийского премьера Верхофстадта, председательствующего сейчас в Совете министров ЕС, предпринять соответствующие инициативы»325. Следует особо отметить, что, в сущности, это предпочтение не имеет прямого отношения ни к политики экстрадиции в ЕС, в целом, ни, тем более, к содержанию Рамочного решения о Европейском ордере на арест.
Но именно благодаря усилиям политических антрепренеров в лице, в первую очередь, Комиссии и экспертов из Секретариата Совета министров уже к 21 сентября, всего через десять дней после атак на Нью-Йорк и Пентагон, главы государств и правительств стран-членов ЕС назвали одним из главных приоритетов анти-террористической законодательной повестки единой Европы принятие Европейского ордера на арест. Таким образом, Европейский совет эксплицитно заявил это предпочтение и транслировал его своим министрам внутренних дел и юстиции в виде требования найти компромисс относительно текста Рамочного решения до конца бельгийского председательства в Совете министров. Очевидным источником предпочтения лидеров ЕС действовать быстро и решительно стали террористические акты 11 сентября. А дискурс, сопровождавший эти трагические события, явил собой ничто иное как пример крайне успешной секьюритизации угрозы терроризма. Причем, в этой ситуации в качестве секьюритизирующего актора (фактического политического антрепренера) выступали как администрация президента Буша, попытка секьюритизации которой была направлена не только на граждан США, но и на лидеров и население всех стран мира, так и сами главы государств и правительств «всех свободолюбивых наций мира». В речах Джорджа Буша и лидеров стран-членов ЕС была соблюдена вся «грамматика безопасности» и очень точно выстроена «фабула», включившая и идею наличия экзистенциальной угрозы для «свободного мира», и факт прохождения точки невозврата, и решительную готовность справиться с возникшей угрозой. В этом смысле, появление экплицитного предпочтения действовать представляется результатом секьюритизации терроризма как специфичной формы убеждения, пробудившего в лидерах европейских государств специфичную идентичность защитника нации, Европы и всего свободолюбивого мира от зла, манифестацией которого стали атаки 11 сентября 2001 года. Дискурс, построенный на использовании словосочетания «война с терроризмом», требовал от стран-членов ЕС поведения, схожего с тем, какое бывает во время военных действий - быстрого и решительного.
Таким образом, наша гипотеза, строящаяся на посылках социологического неоинституционализма, прекрасно объясняет то, как было сформировано предпочтение уровня лидеров Европейского союза сделать все возможное для скорого принятия необходимого для борьбы с терроризмом общеевропейского законодательства. Тем не менее, несмотря на требование Европейского совета реализовать это предпочтение в кратчайшие сроки и на формальное право премьер-министров диктовать своим секторальным министрам определенную переговорную позицию, на уровне глав секторальных министерств, отвечающих за вопросы, касающиеся политики экстрадиции, предпочтения относительно идеи реформирования системы выдачи подозреваемых были несколько иными. Как было показано в параграфе 2.1., эти предпочтения формировались в конкретных случаях и в практике экстрадиции внутри ЕС. Учитывая же тот факт, что Европейский ордер на арест, в сущности, не являлся инструментом борьбы с терроризмом или укрепления связей с США в вопросах трансатлантической безопасности , некоторым министрам внутренних дел и юстиции и, соответственно, их подчиненным, участвовавшим в переговорах на уровне Комитета статьи 36, революционное по своему содержанию реформирование политики экстрадиции, которое предлагала Комиссия, казалось неоправданным и не несущим в себе «никакой добавленной стоимости». Более того, зачастую предпочтения различных секторальных министерств одного государства, вовлеченных в процесс построения Пространства свободы, безопасности и правосудия на уровне ЕС, оказывались диаметрально противоположными. Так, например, крайне негативная позиция Офиса Генерального прокурора Ирландии в отношении идеи отмены принципа двойной криминализации контрастировала с предпочтениями ирландского Министерства юстиции, поддерживавшего это предложение Европейской комиссии326 327. Как показал случай Бельгии, решимость Верхофстадта достичь компромисса по Рамочному решению не поменяла, но заставила Министерство юстиции отказаться от своих предпочтений сохранить статус-кво в политике экстрадиции в Европейском союзе.
Бельгия в этой ситуации не является исключением - подобные интервенции в позиции секторальных министерств со стороны глав правительства происходили и в Греции, и в Финляндии, и в Ирландии и многих других государствах . Такой диссонанс между предпочтением руководства страны достичь компромисса по Рамочному решению и позицией секторальных министерств, постаравшихся «сдержать» реформаторский порыв глав правительства и включить в текст документа положения, соответствовавшие давно сформированным предпочтениям этих министерств, очень ясно обнажает следующая цитата одного европейского бюрократа: «Каждый [министр и представитель страны в CATS] пытался в соответствии с национальными предпочтениями сказать - “я принимаю идею, в целом, но с определенными поправками ,, 330 касаемо частных моментов » . В этом смысле найти различие в предпочтениях между уровнем глав секторальных министерств и высокопоставленных чиновников из этих министерств, участвовавших в переговорах в Комитете статьи 36, в подавляющем большинстве случаев невозможно - нам представляется, что это связано отчасти с четкой иерархией, обыкновенно существующей внутри отдельного министерства, а также с тем, что предпочтения и министров, и их непосредственных подчиненных формировались одним и тем же опытом и практикой участия в конкретных случаях экстрадиции. Таким образом, непосредственные переговорщики, представлявшие свои страны на уровне Совета министров и CATS в процессе обсуждения текста Рамочного решения, в силу возникшего предпочтения лидеров государств ЕС и действий политических антрепренеров оказались вынуждены реформировать политику экстрадиции в границах единой Европы. Пойманные в «ловушку совместного принятия решений» единогласием и обязанные найти компромисс в кратчайшие сроки из-за эксплицитного требования глав государств и правительств, они были вынуждены уступать в каких-то вопросах, но все же стремились отстоять свои позиции в наиболее чувствительных для себя областях. Как показывают Пэйн и соавторы, исход переговорного процесса, приведшего к 328 329 принятию одного из самых «радикальных» актов вторичного законодательства ЕС в области Третьей опоры, и достигнутый компромисс стали возможны в силу того, что для разных стран ключевыми и наиболее значимыми оказались разные положения - 331 ордера, что позволило рациональный торг и взаимные уступки .
Иными словами, сам ход и, главное, исход переговорного процесса прекрасно объясняется нашей гипотезой, проистекающей из допущений исторического неоинституционализма. Не стоит, однако, забывать о том, что эта гипотеза отводит важную роль политическим антрепренерам. Как уже было отмечено выше, в роли антрепренеров в случае реформы политики экстрадиции в ЕС первыми выступили лидеры стран-членов - случилась катастрофа, на которую, согласно логике Уокера, они не могли не отреагировать. При этом, однако, в силу своего положения глав государств и правительств Европейского союза в этой ситуации следует скорее рассматривать как условных антрепренеров. Реагируя на внешний шок, приковавший внимание всего населения Европы и обнаживший наличие колоссальной проблемы терроризма, и требуя незамедлительных действий по ее устранению, они, однако, оказались способны высказать лишь предпочтение в пользу реформы, но не предложить конкретных альтернативных решений возникшей проблемы. Это за них было сделано Европейской комиссией, роль которой в «подгонке» решения в виде предложения Рамочного решения о Европейском ордере на арест под проблему терроризма, с которым оно, в сущности, не связано, признают и наши респонденты, и исследователи . Активность Комиссии, по меткому сравнению Ханса Нильссона, в первую неделю после трагедии (и до момента официального внесения предложения по Рамочному решению) «зашкаливавшая», объясняется, с одной стороны, тем, что черновик Европейского ордера на арест был практически готов330 331 332 и, более того, разрабатывался в одном пакете с Рамочным решением о борьбе с терроризмом, принятие которого после атак 11 сентября было наиболее естественным и символическим ответом на проблему терроризма. Как, однако, замечает Даниэль Флоре, «определение терроризма как преступления, очевидно, было больше символическим действием, чем эффективным... Но если вы посмотрите на Европейский ордер на арест (конечно, немного странно, потому что его цель состоит в том, чтобы улучшить процедуры выдачи людей между европейскими странами, и он никак не связан с США) - все понимали, что он может стать эффективным инструментом»333. В этом смысле стратегическое решение Комиссии как антрепренера представить два рамочных решения в виде краеугольного камня в анти-террористической повестке ЕС прекрасно соотносилось с желанием лидеров европейских стран предпринять быстрые, решительные и, главное, эффективные меры. С другой стороны, принятие Европейского ордера на арест в том виде, в котором текст Рамочного решения был представлен 19 сентября, означало бы значительное углубление интеграционных процессов в области сотрудничества по вопросам криминальной юстиции и полиции, что, несомненно, могло бы в дальнейшем привести к расширению полномочий Комиссии в рамках Третьей опоры (как мы помним, согласно посылкам теории рационального выбора, расширение мандата является главным предпочтением Комиссии как супранациональной бюрократии). Однако практически сразу же после внесения предложения Комиссия уступила роль политического антрепренера председательствовавшей в Совете министров Бельгии и Секретариату Совета. Это связано с двумя институциональными особенностями процесса принятия решений в рамках Третьей опоры. Во-первых, Комиссии просто не хватило опыта подготовить проект Рамочного решения, текст которого был бы взят за основу в процессе переговоров. Это неудивительно, ведь возможность инициировать законодательство в этой области политики появилась у Европейской комиссии только со вступлением в силу Амстердамского договора, то есть возможность развивать такой опыт к сентябрю 2001 года была у Комиссии всего в течение двух лет с небольшим334. Вторая причина, напрямую связанная с первой, состояла в том, что в рамках Третьей опоры именно председательство в связке с Секретариатом традиционно рассматривалось в качестве «мотора» интеграции335. Именно по этой причине можно заключить, Комиссия сыграла крайне важную роль в процессе вынесения Европейского ордера на повестку дня, но в переговорном процессе ее роль оказалась минимальна - «нет никаких сомнений в том, что Рамочное решение «продвигали» бельгийское председательство и Секретариат, и еще несколько ключевых национальных - 337 делегаций» . Наличие в Секретариате в тот момент группы экспертов, разрабатывавших идеи взаимного признания судебных решений и реформирования политики экстрадиции в ЕС задолго до событий 11 сентября, сыграло важную роль в том, как проходило согласование текста Рамочного решения. Антуан Межи замечает, однако, что в состав этого мезо-уровня европейских экспертов в системе принятия общеевропейских решений входят не только представители институтов ЕС, но и некоторые функционеры, работающие на свои национальные правительства (чаще всего, в постоянных представительствах своих государств в Брюсселе)336 337 338. Это, в свою очередь, возвращает нас к четвертому и последнему уровню принятия решений внутри отдельно взятых стран-членов - к уровню национальных функционеров, живущих в Брюсселе и активно вовлеченных в процесс разработки европейских норм на постоянной основе. Как показал наш анализ, в то время в разработке новых идей и норм европейского законодательства в Третьей опоре зачастую участвовали как непосредственно отвечающие за эту задачу европейские бюрократы из Секретариата министров и Комиссии, так и привлеченные национальные эксперты-юристы (вспомнить хотя бы то, что в команду по подготовке черновика заключений Тампере помимо сотрудников Совета министров входили и Салазар, и Барб и даже Флоре, вообще являвшийся в тот момент сотрудником бельгийского Министерства юстиции). В этом, однако, нет ничего удивительного - проведенное нами исследование принятия Европейского ордера на арест показало, что «евро-пузырь» (eurobubble) - это не только насмешливый термин, придуманный журналистами для описания жизни европейских профессионалов в Брюсселе, но действительно существующий феномен. Неформальная сеть европейских профессионалов и экспертов в области сотрудничества в вопросах криминальной юстиции и полиции складывалась в Брюсселе в течение 1990-ых годов: кто-то сразу же попал в Секретариат или Комиссию, кто-то работал в постоянных представительствах и проявил себя во время председательства своей страны в Совете министров . Кто-то, как например Даниэль Флоре, просто оказался экс-коллегой бельгийца Жилля де Кирхове, отвечавшего вместе со своей командой в Секретариате за вопросы правосудия и внутренних дел339. Именно поэтому, обладая мощнейшими ресурсами - экстенсивными связями на уровне ЕС, экспертизой и, что, естественно, немаловажно, позицией председателя Комитета статьи 36 - Флоре сумел «поймать большую волну» и в личном качестве стал одним из главным политических антрепренеров, продвигавших принятие Европейского ордера на арест в процессе переговорного процесса. Получив карт-бланш от своего премьер-министра сначала на Европейском совете в сентябре, а потом и на неформальном Европейском совете в Генте, Флоре при поддержке бельгийского посла при ЕС Франца ван Даля и давних коллег из Секретариата мог действовать от лица бельгийского председательства не в соответствии с позицией Министерства юстиции, в котором работал, но в соответствии с предпочтениями, выработанными этой командой экспертов во второй половине 1990-ых годов. Предпочтения европейских экспертов были, естественно, в пользу углубления интеграции и принятия Рамочного решения, которое бы позволило действительно отменить политику экстрадиции в ЕС и решить те многочисленные проблемы, с которыми постоянно сталкивались страны-члены и о которых они как эксперты прекрасно знали. С другой стороны, как и другие специалисты, Флоре был более прагматичен, чем сотрудники Европейской комиссии, ведь карт-бланш от премьер- министра означал возможность отказаться от скептичной позиции бельгийского Министерства юстиции, но не от предпочтения Верхофстадта найти компромисс и принять эффективное законодательство. Нам представляется, что именно тот факт, что команда бельгийского председательства и, в первую очередь, лично Даниэль Флоре, были встроены в этот мезо-уровень европейской политики и таким образом оказались одновременно и представителями Бельгии в Совете, и председательством, и европейскими экспертами, социализированными в среде «изобретателей европейского сотрудничества [в области криминальной юстиции] в 1990-ых годах»340, в конечном счете, оказал значительное влияние на тот исход, который был получен по итогам переговоров. В полном соответствии с нашим теоретическим ожиданием, базирующимся на допущениях исторического неоинституционализма, внешний шок в виде событий 9/11, последовавшая за ним секьюритизация угрозы терроризма и сумевшая использовать это окно возможностей Европейская комиссия, выступившая в роли ходящего первым антрепренера (first mover entrepreneur), поймали министров внутренних дел стран- членов ЕС в «ловушку совместного принятия решений» и, благодаря умелым действиям бельгийского председательства, перехватившего инициативу у Комиссии, в конечном итоге, позволили принять Рамочное решение о Европейском ордере на арест, содержание которого радикальным образом отличалось от наименьшего общего знаменателя, на который должны были бы согласиться страны-члены, учитывая их первоначальные предпочтения. Подводя итог, следует подчеркнуть, что выделение различных уровней принятия решений внутри национальных правительств стран-членов не только является удобным аналитическим инструментов, но и дает возможность более сложной и выверенной проверки гипотез. Это различение уровней позволило нам объяснить механику влияния внешнего шока на исход переговорного процесса и доказать верность гипотезы, проистекающей из исторического институционализма, при этом не отвергая факта эндогенного изменения предпочтений одной из групп акторов в связи с событиями 11 сентября и последовавшей за ними секьюритизации угрозы терроризма.
<< | >>
Источник: Декальчук Анна Андреевна. ВНЕШНИЕ ШОКИ КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В ПРОСТРАНСТВЕ СВОБОДЫ, БЕЗОПАСНОСТИ И ПРАВОСУДИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА (НА ПРИМЕРЕ СОБЫТИЙ 11 СЕНТЯБРЯ 2001 ГОДА И АРАБСКОЙ ВЕСНЫ). 2015

Еще по теме 2.2. Интересы основных акторов, их роли в процессе принятия Европейского ордера на арест и исход переговоров:

  1. Вы в роли лидера процессов
  2. 13.3 Основные факторы повышения роли персонала в постиндустриальном обществе
  3. 13.3 Основные факторы повышения роли персонала в постиндустриальном обществе
  4. Вы в роли лидера процессов
  5. Гендерное разделение ролей в процессе обустройства жилья
  6. РЕЖИМ КАК ОСНОВНОЕ СРЕДСТВО ИСПРАВЛЕНИЯ ОСУЖДЕННЫХ К ЛИШЕНИЮ СВОБОДЫ, ОГРАНИЧЕНИЮ СВОБОДЫ И АРЕСТУ
  7. Основные положения о роли адвокатов Приняты Восьмым Конгрессом ООН по предупреждению преступлений в августе 1990г. вНью-Йорке
  8. Влияние основных акторов избирательных кампаний на результаты выборов
  9. Глава V ПРИНЦИПЫ ПРАВОСУДИЯ, КАСАЮЩИЕСЯ В СТАДИИ ИСПОЛНЕНИЯ ПРИГОВОРА ВОСПИТАТЕЛЬНО-ПРЕДУПРЕДИТЕЛЬНОЙ РОЛИ СУДЕБНОГО ПРОЦЕССА
  10. Глава II. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ИНТЕГРАЦИОННЫХ ПРОЦЕССОВ В РАМКАХ ЕВРАЗИЙСКОГО СОЮЗА
  11. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ О РОЛИ АДВОКАТОВ Приняты на Восьмом конгрессе ООН по предупреждению преступлений (Нью-Йорк, август 1990 года)
  12. Раздел II ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ОБЩЕЙ ТЕОРИИ ЮРИДИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА
  13. Введение
- Внешняя политика - Выборы и избирательные технологии - Геополитика - Государственное управление. Власть - Дипломатическая и консульская служба - Идеология белорусского государства - Историческая литература в популярном изложении - История государства и права - История международных связей - История политических партий - История политической мысли - Международные отношения - Научные статьи и сборники - Национальная безопасность - Общественно-политическая публицистика - Общий курс политологии - Политическая антропология - Политическая идеология, политические режимы и системы - Политическая история стран - Политическая коммуникация - Политическая конфликтология - Политическая культура - Политическая философия - Политические процессы - Политические технологии - Политический анализ - Политический маркетинг - Политическое консультирование - Политическое лидерство - Политологические исследования - Правители, государственные и политические деятели - Проблемы современной политологии - Социальная политика - Социология политики - Сравнительная политология - Теория политики, история и методология политической науки - Экономическая политология -