2.2 Энергетическая политика Польши в орбите энергетической стратегии Европейского союза
Именно вопросы энергетической безопасности явились стимулом для инициирования, последующего расширения и углубления сотрудничества европейских стран, вылившегося в создании Европейского союза, наиболее передовой региональной структуры, перешагнувшей все этапы экономической интеграции и вступившей в стадию интеграции политической.
Так, в 1951 г. было создано Европейское объединение угля и стали, призванное контролировать два наиболее важных вида сырья в послевоенной Европе, а в 1958 г., с целью организации институциональных рамок сотрудничества в сфере ядерной энергетики, было образовано Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом). В дальнейшем под влиянием ряда энергетических кризисов и конфликтов, укреплявших понимание необходимости координации совместных усилий государств-участников объединения, европейская энергетическая стратегия приобретала все более завершенный и комплексный вид в каждом из рыночных сегментов отрасли.Для более точного понимания необходимо подчеркнуть, что на современном этапе развития европейского правового и политического пространства вопросы энергетики входят в число совместных компетенций органов союза и национальных правительств.[110] Таким образом, ЕС являет собой международный режим, в рамках которого государства проводят независимую внутреннюю и внешнюю политику в области энергетики в рамках общеевропейских ориентиров, разрабатываемых совместно. Более того, государства-участники ЕС вовлечены в выстраивание этого режима, который в свою очередь обуславливает их дальнейшую деятельность.
Впрочем, политическая практика единой Европы свидетельствует о постепенной трансформации данного принципа и постепенном увеличении роли не только европейских норм, но и институтов в вопросах энергетической политики участников объединения, что проявляется в первую очередь в усилении Европейской комиссии, зачастую выступающей третьей стороной в двусторонних контактах государств-участников ЕС друг с другом и третьими сторонами.
Стратегическим направлением энергетической политики объединенной Европы является распространение законодательных норм не только на страны- участники ЕС, но и на государства и рынки, не входящие в состав союза. Так, в октябре 2005 г. было подписано Соглашение, учреждающее энергетическое сообщество ЕС со странами Юго-Восточной Европы[111], в результате чего в орбиту энергетической политики ЕС включены страны Балканского полуострова, Исландия и Норвегия. Таким образом, на сегодняшний день энергетические нормы ЕС распространяется более чем на 30 государств. Согласно Т.А. Романовой, эти нормы «необязательно гарантируют наилучшее решение проблем даже внутри самого ЕС (в действительности они представляют собой то, что приемлемо для большинства членов в данный момент). Экстраполяция законодательства выгодна Евросоюзу, поскольку упрощает сотрудничество с третьими странами, облегчает деятельность европейских компаний. В результате ЕС оказывается в положении ведущего, а его партнеры становятся ведомыми, к тому же не учитывается их специфика.»[112].
Концептуальные основы энергетической политики ЕС формулируются в Зеленых Книгах, не имеющих юридическую силу стратегиях и программах, разрабатываемых Европейской комиссией, но служащих стратегической основой для принятия конкретных законодательных мер в сфере энергетики. В свою очередь принятые энергетические директивы и регламенты ЕС уже имеют обязательный характер и требуют либо прямого применения, либо их имплементации в национальное законодательство.
На данный момент в общем виде энергетическая стратегия ЕС сформулирована в утвержденной в марте 2006 г. Зеленой книге «Европейская стратегия для устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики»[113] [114]. В этом ключевом для энергетического сектора документе выделяются шесть приоритетных принципов: конкурентоспособность и внутренний энергетический рынок, диверсификация энергетического баланса, солидарность, устойчивое развитие, инновации и технологии, политика в отношении третьих стран. Указанным принципам соответствуют конкретные предложения Европейской комиссии: завершение построения внутренних рынков природного газа и электроэнергии, обеспечение безопасности поставок энергетических ресурсов и солидарность между государствами-участниками ЕС, осуществление дебатов всех стран союза по энергетической проблематике, проведение климатической политики, соответствующей положениям Лиссабонского договора, планирование технологического развития в области энергетики, проведение единой внешней энергетической политики. Затронутые в Зеленой книге проблемы нашли свое отражение в ряде сообщений Европейской комиссии, в которых были уточнены и конкретизированы отдельные положения энергетической стратегии ЕС. В январе 2007 г. был опубликован доклад «Энергетическая политика для Европы» , основное внимание которого уделено таким вопросам, как построение внутреннего энергетического рынка, обеспечение безопасности энергетических поставок, сокращение эмиссии парниковых газов, разработка передовых энергетических технологий, будущее атомной энергетики, распространение энергетического права ЕС на третьи страны. Программное содержание данных направлений было отражено в сообщении «План действий по безопасности и солидарности энергетики»[115], опубликованном в ноябре 2008 г. В это же время была представлена новая Зеленая книга «К безопасной, устойчивой и конкурентоспособной европейской энергетической сети» [116] , запустившая очередной виток дискуссий относительно будущего трансевропейских энергетических сетей с учетом принципов конкурентоспособности и экологичности. В дальнейшем были озвучены доклады «Энергия 2020. Стратегия для устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики»[117] и «Энергетическая политика ЕС: взаимодействие с партнерами за пределами наших границ»[118]. Последним документом, открывшим новый раунд осмысления европейской энергетической стратегии, стала Зеленая книга «Рамки политики в области климата и энергии до 2030 года»[119] [120], опубликованная в марте 2013 г. и уделяющая основное внимание целевым ориентирам климатическоэнергетической политики, согласованности политических инструментов, содействию конкурентоспособности экономик ЕС и особенностям отдельных государств союза. 123 В соответствии с видением И. Паски и Т. Сурмы , в схематическом плане общеевропейская энергетическая стратегия реализуется на трех направлениях: устойчивая и низко-эмиссионная экономика - внутренний рынок - внешние связи (см. Рисунок 3). Впрочем, существуют и альтернативные точки зрения на основы энергетической политики ЕС. Так, например, по выражению Я.Х.Кеплера, «треугольник европейской энергетической политики» составляют три цели Зеленой книги «Европейской стратегией для устойчивой, конкурентоспособной и безопасной энергетики»: устойчивое развитие - конкурентоспособность - безопасность поставок. г Сокращение влияния ^ энергетики на окружающую ч_____________ среду___________ j ( " Л Развитие возобновляемой энергетики V ______________ Г Л Повышение энергетической эффективности V ______________ Г Л Развитие технологий для ископаемого топлива V ______________ ( " Л Развитие и оеэоласность атомной энергетики V ______________ J Таким образом, задавая стратегические ориентиры общеевропейской политике в сфере энергетики, доклады и Зеленые книги Европарламента присутствуют в пространстве политического дискурса и подпитывают интерес к проблематике у законодательных органов ЕС, разрабатывающих конкретные юридически обязательные нормы. К числу последних наиболее важных законодательных инициатив ЕС в сфере энергетики относятся, климатический[121] [122], инфраструктурный[123] и либерализационный энергетический пакет, называемый также Третьим энергетическим пакетом ЕС[124]. Энерго-климатический пакет ЕС на уровне директив задает ряд целевых показателей в области климатической политики, которые следует достигнуть к 2020 г. Положения климатического пакета повсеместно известны как формула 2020-20: сокращение на 20% выбросов парниковых газов в атмосферу по сравнению с уровнем 1990 г., увеличение на 20% потребления энергии, выработанной из возобновляемых источников (и на 10% - биотоплива для транспортных нужд), повышение на 20% энергетической эффективности экономик ЕС. В плане практического воплощения климатическим пакетом предусмотрен ряд мер. В частности, предполагается, что с 2013 г. условием возможности выброса углекислого газа в атмосферу предприятием является покупка квот на специальных аукционах. Во время принятия директивы о сокращении выбросов парниковых газов Польша получила временные льготы для 70% закупок квот в отношении электроэнергии, что объясняется высокой долей угля в производстве электрической и тепловой энергии в стране. Впрочем, утверждение облегченного режима для страны сопровождается условием Европейской комиссии по принятию государственного инвестиционного плана и его реализации. В вопросе увеличения доли возобновляемой энергии в конечном потреблении Варшава обязалась обеспечить к 2020 г. рост лишь на 15%. В рамках инфраструктурного энергетического пакета предлагается реализация ряда приоритетных проектов, необходимых для обеспечения энергетической безопасности ЕС, что должно привести к объединению отдельных национальных электроэнергетических, газовых и нефтяных рынков в единые региональные взаимопересекающиеся пространства. Согласно расчетам европейских политиков, становление связанных рынков должно, с одной стороны, способствовать увеличению эффективности рыночных механизмов, а с другой, сокращать риски одного государства за счет их перераспределения с другими участниками общего энергетического рынка. Всего выделяется девять колец, объединенных на региональном принципе сетью магистральных трубопроводов/высоковольтных магистралей и трансграничных интерконнектеров. Расположение Польши в географическом центре Европы обусловило тот факт, что страна участвует в построении сразу пяти энергетических рынков (см. Наиболее противоречивой составляющей энергетического законодательства ЕС является так называемый Третий пакет, ставший логическим продолжением двух предыдущих этапов по либерализации электроэнергетического и газового рынков единой Европы[125]. Данный набор директив и регламентов затрагивает вопросы, связанные со структурным устройством рынков: их организационно - правовой, капитальной и регуляторной основами, непосредственно влияющими на конкурентоспособность предприятий отрасли. В соответствии с одним из положений Третьего энергетического пакета создано Агентство взаимодействия энергетических регуляторов (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ACER), институт, обладающий «широкими консультативными, но ограниченными надзорными и правоприменительными полномочиями» [126] в работе с национальными регуляторами газовой и электроэнергетической отраслей. Помимо агентства была учреждена Европейская сеть операторов систем транспортировки газа/электроэнергии (European Network for Transmission System Operators for Gas/Electricity, ENTSO-G/E), орган, находящийся в подчиненном, относительно ACER, положении и призванный способствовать взаимодействию национальных операторов газовых и электрических сетей. Впрочем, указанные структуры не обладают существенными полномочиями в реализации политики на внутригосударственном уровне, а их компетенция сводится, прежде всего, к созданию институциональной инфраструктуры для взаимодействия органов и компаний стран ЕС между собой и унификации национального законодательства с общеевропейскими правовыми актами. Либерализационное законодательство ЕС предполагает структурную декомпозицию вертикально-интегрированных газовых и энергетических компаний с целью отделения естественно-монопольного сегмента (транспортировка) от конкурентного (производство, хранение и распределение). «Декларируемая цель разъединения — лишение собственника системы транспортировки фактических возможностей и коммерческих стимулов для дискриминации не аффилированных с ним компаний (третьих лиц).»[127] Иначе говоря, естественный итог абсолютной конкуренции, рыночная монополия, намеренно пресекается государственным вмешательством, т.е. либерализация рынка достигается не путем дерегуляции, а наоборот вследствие строгого регламентирования вопросов собственности. Европейские власти предлагают три модели реструктурирования вертикально-интегрированных предприятий. Имущественно-правовое разделение подразумевает полную дезинтеграцию компании с выделением транспортного сегмента без возможности напрямую или косвенно влиять на управление последним. Независимый системный оператор предполагает полное делегирование полномочий в сфере управления естественно-монопольным предприятием третьему лицу без имущественного разделения структуры. Независимый транспортный оператор является вариантом, при котором имущественной декомпозиции компании не происходит, но внутри нее осуществляется искусственное отделение управления транспортным сегментом от конкурентных секторов посредством так называемых «китайских стен», мер, не допускающих возникновения конфликта интересов. Третий энергопакет включает в себя и пункт откровенно дискриминационного характера, так называемую оговорку о третьих странах, зачастую именуемую «оговоркой о „Газпроме”». Согласно данному положению, «подконтрольные иностранцам операторы систем транспортировки могут быть сертифицированы лишь в том случае, если докажут, что их сертификация не повлечет риск для надежности поставок. При этом не определены ни термин «надежность поставок», ни доказательства, которые операторы могут представить в обоснование отсутствия риска»[128]. Польская практика разделения вертикально-интегрированных газовых компаний представляет интересный пример для анализа. Ранее в стране функционировал всего один государственный концерн Polskie Gornictwo Naftowe i Gazownictwo S.A. (PGNiG S.A.), владеющий бизнесом по добыче, транспортировке, хранению и дистрибуции природного газа и занимающий монопольное положение во всех секторах. Собственником польского участка магистрального экспортного газопровода «Ямал-Европа», по которому происходит поставка значительного объема «голубого топлива» в страну и транзит в Западную Европу, являлось совместное польско-российское предприятие EuRoPol Gaz S.A., принадлежащее PGNiG S.A. (48% акций), аффилированной с ней компании Gas Trading S.A. (4%) и ОАО «Газпром» (48%). Более того, в соответствии с одним из протоколов к российско-польскому межгосударственному соглашению о долгосрочных поставках газа,[129] предусматривалось полное разделение капитала EuRoPol Gaz S.A. между польской и российской монополиями. Имплементация директив Третьего энергетического пакета привела к реализации различных моделей разделения компаний. Так, из PGNiG S.A. с имущественным разделением был выделен транспортный сегмент при образовании предприятия Operator Gazoci^gow Przesylowych Gaz-System S.A. (OGP Gaz-System S.A.) и без имущественного разделения - предприятие по хранению природного газа с образованием компании Operator Systemu Magazynowania Sp. z o.o. (OSM Sp. z o.o.). EuRoPol Gaz S.A. в свою очередь осталась в собственности того же польскороссийского консорциума, однако был назначен независимый системный оператор в лице того же OGP Gaz-System S.A. Таким образом, из монопольной газовой корпорации было сконструировано две формально независимые компании: PGNiG S.A., контролирующая внешнеэкономические функции, добычу, хранение и распределение природного газа, и OGP Gaz-System S.A., являющаяся оператором внутренней газовой сети в Польше и польского отрезка трубопровода «Ямал- Европа», а также отвечающая за подключение к трансграничной и магистральной инфраструктуре, в том числе к строящемуся терминалу по приему сжиженного природного газа (СПГ) посредством дочернего предприятия Polskie LNG S.A. Впрочем, независимыми компании остаются лишь формально, поскольку подлежат полному государственному контролю. В отличие от политико-правовой модели ЕС, где политическая стратегия предвещает принятие юридически обязывающих положений вторичного права, в Польше энергетическая стратегия предопределяется соответствующим законодательством и является выражением взглядов на отрасль правительства страны в рамках юридически очерченных границ. Основная масса таких распоряжений принята министром экономики или правительством и объединена по отраслевому признаку в три пакета электрической , атомной и нефтегазовой энергетики. Ключевой закон, регламентирующий широко понимаемую отрасль энергетики, «Энергетическое право», определяет цели энергетической политики, как «обеспечение энергетической безопасности, увеличение [130] [131] [132] конкурентоспособности экономики и ее энергетической эффективности, а также - 136 охраны окружающей среды» . Ключевая энергетическая стратегия Варшавы, «Энергетическая политика Польши до 2030 года», вместе с рядом приложений справочного характера[133] [134] [135] [136] была утверждена Советом Министров в ноябре 2009 г., и уже учитывала положения рассмотренных выше энергетических пакетов ЕС. Во введении документа указано, что «высокие энергетические потребности, неадекватный уровень развития производственной и транспортной топливно-энергетической инфраструктуры, существенная зависимость от внешних поставок природного газа и практически полная от поставок нефти, а также обязательства в области охраны окружающей среды, в частности касающиеся климата, обосновывают необходимость принятия решительных мер, предотвращающих ухудшение ситуации для потребителей топлива и энергии» . В связи с этим, выделяются следующие направления энергетической политики Польши: улучшение энергоэффективности, укрепление безопасности поставок топлива и энергии, диверсификация структуры генерации электричества посредством введения ядерной энергетики, развитие использования возобновляемых источников энергии, в частности биотоплива, а также развитие конкурентных рынков топлива и энергии, ограничение влияния энергетики на окружающую среду. Согласно документу, «реализуя меры, соответствующие данным направлениям, энергетическая политика будет стремиться к укреплению энергетической безопасности страны при соблюдении принципа устойчивого 139 развития» . В апреле 2014 г. Совет Министров республики принял очередную энергетическую дорожную карту, «Энергетическая безопасность и окружающая среда - перспективы до 2020 года»[137], явившуюся результатом имплементации положений энерго-климатического пакета ЕС. В документе отмечены три главные цели политики страны: пользование ресурсов окружающей среды с учетом принципов устойчивого развития, обеспечение национальной экономике безопасного и конкурентоспособного доступа к энергии, улучшение состояния окружающей среды. Впрочем, практические меры, предусмотренные данным документом, лежат в области внутригосударственного регулирования, и не прибегают к инструментам международного сотрудничества.
Еще по теме 2.2 Энергетическая политика Польши в орбите энергетической стратегии Европейского союза:
- Российская Федерация как субъект военнополитических процессов в сфере воздушнокосмического пространства
- 2.2 Энергетическая политика Польши в орбите энергетической стратегии Европейского союза
- Литература