3.1.1. Акторы энергетической дипломатии в Арктическом регионе
Характерные черты акторов энергетической дипломатии в Арктическом регионе обусловлены несколькими факторами. Во-первых, необходимо добывать углеводородное сырье в условиях Крайнего Севера, что затруднено наличием ледникового покрова и осложнено необходимостью использования новых технологий подводного бурения. Во-вторых, велика актуальность вопросов устойчивого развития, охраны окружающей среды и уязвимости экосистемы Арктики. Акторов энергетической дипломатии условно можно разделить на три уровня - уровень наднациональных организаций (например, Европейский союз), уровень национальных государств (страны Северной Европы) и уровень бизнес-структур (ТНК). Энергетическая дипломатия пяти стран Северной Европы учитывает позицию Европейского союза в вопросах развития Арктического региона. Данная организация выработала ряд документов, которые дают четкое понимание основного вектора развития сотрудничества в данном регионе. Парадокс заключается в том, что фактически Европейский союз полностью лишен арктического побережья, так как Швеция и Финляндия не имеют выхода к Арктике, а Гренландия, которая представляет там Данию не входит в Европейский союз с 1985г. Однако данный факт не умаляет значимости Арктического региона для внешнеполитической стратегии ЕС. Европейский союз действует в Арктическом регионе двумя способами - опосредованно через своих стран-членов, которые являются арктическими государствами, и непосредственно, сотрудничая с такими организациями, как Совет Баренцева/Евроарктического региона, Совет министров Северных стран и Арктическим советом. Особое значение во внешней политике ЕС отдается перспективам развития месторождений углеводородного сырья и открытию новых морских торговых путей. Любопытным является тот факт, что, согласно мнению профессора Университета Осло К.Оффердал, с 2006 по 2008гг. Королевство Норвегия проводило неудачную дипломатию в отношении Европейского союза, так как попытка продвижения образа «энергетического» Крайнего Севера как основы европейской энергетической безопасности провалилась 476. Норвежский министр иностранных дел Й.Г.Стёре использовал два инструмента влияния на Европейскую Комиссию - Энергетическую политику для Европы (Energy Policy for Europe) и инициативу «Северное измерение». Второй инструмент оказался более эффективным, однако в недостаточной степени, чтобы ЕС в 2006 году создало полноценную энергетическую политику в Арктическом регионе. Экологическое измерение внешней энергетической политики ЕС было в большем приоритете согласно заявлениям европейских политиков 477 . В 2006 году Европейский союз в рамках своей программы «Северное измерение» формулирует следующие аспекты сотрудничества в Арктическом регионе: проведение политики охраны окружающей среды, содействие устойчивому развитию и бережному использованию ресурсов, содействие созданию системы арктического многостороннего управления. Добыча энергоресурсов в регионе должно происходить в строгом соответствии с концепцией устойчивого развития и политики охраны окружающей среды. Данный подход носит неформальное название «арктического окна»478 . Сформулированная в 2006г. новая концепция «Северного измерения», выделила также транспортные и логистические направления как приоритетные для сотрудничества в регионе Баренцева моря. Иными словами, арктические нефть и газ не были в приоритете внешней политики ЕС. Причинами неудачи норвежский исследователь К.Оффердал назвала следующие. Во- первых, норвежское Министерство иностранных дел, позиционируя себя как эксперта в области добычи углеводородных ресурсов в условиях Крайнего Севера, не смогло сделать конкретных предложений Европейской Комиссии по развитию данного региона, используя лишь политическую риторику в рамках двухсторонних переговоров и игнорируя техническую составляющую. Во-вторых, энергетическая дипломатия Европейского союза в 2006-2008 гг. была в большей степени сосредоточена на восточных и южных направлениях: в орбите внешней энергетической политики ЕС значились такие направления, как сотрудничество в регионе Каспийского и Черного морей, энергетический диалог с Российской Федерацией и странами Центральной Азии. Эти направления назывались «естественными» (essential) в процессе поиска новых энергетических партнеров. Норвегия упоминалась лишь в отношении европейского Энергетического сообщества, где она имеет статус наблюдателя479. Интерес к норвежским арктическим нефтегазовым месторождениям возрос только в 2008г. в связи с разработкой газового месторождения «Снёвит» (Белоснежка) рядом с полуостровом Мелькёйя (фюльке Финнмарк), куда природный газ доставляется для охлаждения до сжиженного природного газа (СПГ) на перерабатывающем комплексе. Третьей причиной неудачи энергетической дипломатии Норвегии К.Оффердал назвала разобщенность внешних энергетических политик двух норвежских министерств - Министерства иностранных дел и Министерства нефти и энергетики. Если в орбите первого было продвижение политики «энергетического» Крайнего Севера в рамках сформулированной стратегии, то внимание Министерства нефти и энергетики в процессе двухсторонних контактов с представителями Европейского Комиссии привлекали более прагматичные вопросы: статус континентального шельфа вокруг о.Шпицберген и делимитация границ с Российской Федерацией480. Иными словами, норвежская энергетическая дипломатия не была согласованной в вопросе развития территорий Крайнего Севера. Два актора норвежской энергетической дипломатии проводили собственную линию - одно более общую, другое более узкоспециализированную. Последней, четвертой причиной, было названо восприятие Норвегии как надежного и предсказуемого энергетического партнера ЕС, от которого не стоит ждать кризисных ситуаций. По мнению представителей ЕС, Норвегия самостоятельно способна реализовать собственную энергетическую политику в отношении развития углеводородных месторождений Северного, Баренцева, Северных морей. По словам Председателя Европейской Комиссии Ж.М.Баррозу, если бы все внешние поставщики энергетических ресурсов были бы такими же надежными, как Норвегия, энергетические вопросы занимали бы гораздо меньшее внимание ЕС481. Также европейский политик отметил, что фактически Норвегия нормативно, институционально и структурно интегрирована в Европейский союз, что делает её уникальной страной-партнером, которая фактически интегрирована на уровне страны-члена, но без официального членства в ЕС. Как внешний партнер страна полностью разделяет ценности ЕС отношении внешнеполитических целей Союза, что в том числе активно проявляется в энергетической сфере, где Норвегия является «естественным» (essential) поставщиком природного газа в ЕС, куда она экспортирует весь объем добываемого газа. Высокий уровень взаимозависимости между Норвегией и ЕС прямо пропорционален уровню политического сотрудничества, что говорит о низком уровне необходимости инвестировать внешнеполитические и дипломатические ресурсы ЕС в отношении Норвегии. ЕС и так уверен в том, что Норвегия будет развиваться в необходимом направлении вне зависимости от объема внешнеполитических и дипломатических прикладываемых усилий ЕС. Тем не менее, впоследствии арктическая политика ЕС развивалась более активно и её внешнеполитическая позиция была отображена в докладе «Климатические изменения и международная безопасность», подготовленном Высоким представителем ЕС по иностранным делам и политике безопасности Х.Соланой и комиссаром Б.Ферреро-Вальднер 14 марта 2008 года482. В докладе говорится о том, что одним из наиболее существенных потенциальных конфликтов в будущем может стать усиливающаяся конкуренция за доступ и контроль над энергетическими ресурсами. Причиной потенциальной нестабильности в регионе называется совокупность следующих аспектов: во-первых, большая часть мировых запасов углеводородов сосредоточена в регионах, уязвимых к последствиям изменения климата; во-вторых, нефтяные и газодобывающие государства уже сталкиваются в значительными социально-экономическими и демографическими проблемами; в-третьих, асимметричность государств в обеспеченности энергетическими ресурсами может возобновить дискурс о широком использовании ядерной энергии, что в контексте режима нераспространения может повлечь за собой потенциальную 482 напряженность . Многие отечественные и западные эксперты оценили этот документ, как решительную попытку Европейского союза обозначить свою претензию на участие в Арктических делах483 484. Частично такая позиция может быть объяснена с позиции стран-членов ЕС - Швеции, Дании, Финляндии, которые имеют арктический статус, но в меньшей степени вовлечены в процесс принятия решений по арктическим вопросам, так как не имеют статус прибрежных государств. В резолюции Европейского парламента от 9 октября 2008 года было выдвинуто предложение Европейской Комиссии разработать программу сотрудничества со странами Арктического региона в вопросах «изменения климата, устойчивого развития, безопасности энергоснабжения и безопасности транспортировки на море» 485 486 . Приверженность к экосистемному подходу арктического управления, задекларированная в данной резолюции, предлагала исследовать возможность внедрения механизма «комплексного экосистемного управления» посредством создания совокупности навигационных мер и правил, гарантирующих устойчивую эксплуатацию ресурсов . Так как у Европейского союза нет отдельного инструмента по энергетическому сотрудничеству в Арктическом регионе, то в резолюции было отображено предложение интегрировать данное направление в программу по развитию европейской энергетической политики (Energy Policy for Europe - EPE), предложенную Европейской комиссией и Европейским парламентом ранее в марте 2007г.487. Энергетическая дипломатия Европейского союза в полной мере была оформлена в рамках коммюнике Европейской комиссии «Европейский союз и Арктический регион», представленная в ноябре 2008г.488 489 Арктика была обозначена как стратегический регион для сотрудничества ЕС, выделяя непосредственную близость его от Европы и «значительное 488 влияние на жизнь европейцев на поколение вперед» . Основные положения энергетической дипломатии Европейского союза в Арктическом регионе было закреплены в следующих положениях: 1) поддержка политики энергоэффективности и развития возобновляемых источников энергии (пункт 2.1.), 2) содействие разработке углеводородных ресурсов арктическими государствами в полном соответствии с жесткими экологическими стандартами с учетом особой уязвимой экосистемы в Арктике (пункт 3.1.), 3) развитие системы многостороннего управления природными ресурсами региона с привлечением таких международных организаций, как ООН, Арктического совета, Совета Баренцева/Евроарктического региона, Совета министров Северных стран, Европейской ассоциации свободной торговли и таких структур ЕС, как Европейский Парламент, Европейская Комиссия и Европейский инвестиционный банк (пункт 4)490. Особое внимание уделялось региональному сотрудничеству ЕС с Королевством Норвегия и Российской Федерацией по вопросам разведки, добычи и транспортировки углеводородных ресурсов, обеспечения равного доступа к энергетическому рынку, соблюдения высоких экологических стандартов, поощрения научных исследований и разработок морских технологий в эксплуатации нефтяной и газовой инфраструктуры на континентальном шельфе491. Норвежский исследователь Н.Вэгге рассматривает позицию Дании, Швеции и Финляндии, как стран-членов ЕС, и позицию Норвегии, как страны-члена ЕЭП, по формированию энергетической дипломатии Европейского союза в Арктическом регионе. Рассматривая внешнеполитическую деятельность государств Северной Европы в рамках реалистской парадигмы теории международных отношений и выделяя особую роль государств, норвежский исследователь приходит к выводу, что деятельность Швеции по формированию энергетической дипломатии ЕС была более эффективной, чем деятельность Финляндии, Дании или Норвегии, так как данная страна в наименьшей степени заинтересована в освоении энергетических ресурсов Арктики в отличии от Дании и Норвегии, а также наиболее эффективно умеет использовать такие инструменты формирования повестки дня, как председательство страны в Европейском совете, что было наглядно продемонстрировано во второй половине 2009г. Позиционируя себя «стратегическим медиатором», Швеция смогла наладить эффективный механизм координации позиций арктических государств и Европейского союза, который, в свою очередь, так и не получил статус постоянного наблюдателя в данной организации. В основе данного механизма взаимодействия лежало признание ЕС суверенных прав арктических государств в регионе на природные ресурсы492. Деятельность Финляндии рассматривалась как менее эффективной, так как, несмотря на активную работу в рамках обновленной в 2007г. инициативы «Северное измерение», стране всё же не удалось сформировать значительную заинтересованность ЕС в Арктическом регионе. Позиции Норвегии и Дании рассматривались как наиболее конфликтные, так как оба государства обладают статусом прибрежных государств и имеют значительные экономические интересы в арктическом регионе, включая интересы управления природными ресурсами, а также разработку углеводородных ресурсов на континентальном шельфе морей Северного Ледовитого океана493. Действительно, в декабре 2009г. Совет Европейского союза представил заключение по коммюнике «Европейский союз и Арктический регион», в котором было указано, что целью внешней политики ЕС является поддержание Арктики в «качестве зоны мира и стабильности», посредством диалога с арктическими державами внедрять нормы политики ЕС по управлению природными ресурсами в регионе, используя экосистемный подход, проведение мониторинга и планирования мероприятий по стратегическим оценкам воздействия на окружающую среду, поддержке арктических государств по разработке совместных подходов и практик для сведения к минимуму негативных экологических последствий эксплуатации и использования природных ресурсов в Арктике, а также продвижение энергоэффективности и возобновляемых источников энергии494. Совет предложил Комиссии ЕС и государствам-членам изучить возможность одобрить принятую Арктическим советом в 2009г. программу руководящих принципов по разработке нефтяных и газовых месторождений на континентальном шельфе495. Европейский парламент в своей резолюции от 20 января 2011г. подтвердил основные положения Европейской комиссии по вопросам энергетической стратегии ЕС в Арктическом регионе и зафиксировал новые положения внешнеполитической стратегии ЕС496. В 2012 году было выработано несколько документов, основным из которых явился совместный документ Европейского парламента и Совета ЕС по вопросам развития политики Европейского союза в Арктическом регионе за период с 2008 по 2012гг.497 За четыре года своего существования внешняя политика Европейского союза в Арктическом регионе достигла значительных успехов путем реализации проектов и инициатив по развитию возобновляемых источников энергии, проектов по сокращению выбросов углекислого газа, системы мониторинга оценки воздействия на окружающую среду и внедрению энергоэффективных технологий на производствах. В приложении498 к отчету о четырехлетней деятельности ЕС в Арктическом регионе были задекларированы основные цели ЕС по увеличению энергоэффективности, сокращению выбросов парниковых газов на 20% (потенциально на 30%) и увеличение доли возобновляемых источников энергии до 20% в конечном энергопотребления до 2020г. Вопросам безопасности добычи нефтегазовых ресурсов на континентальном шельфе (политика «безопасность превыше всего») уделялось особое внимание в свете аварии в 2010г. на буровой платформе «Дипвотер Горизон», управляемой британской компанией «БП» в Мексиканском заливе. В рамках инспекции проведенной в 2011г. Европейская Комиссия внесла предложение Совету ЕС и Европейскому Парламенту по пяти направлениям деятельности для повышения безопасности добычи углеводородного сырья на континентальном шельфе: 1) внедрения тщательной процедуры лицензирования; 2) повышение эффективности управления государственных органов; 3) ликвидации пробелов в действующем законодательстве; 4) создание механизмов реагирования на стихийные бедствия в Арктическом регионе; 5) налаживание международного сотрудничества в целях создания эффективного механизма системы реагирования на стихийные бедствия и техники безопасности499. Особое внимание уделяется энергетическому сотрудничеству ЕС и Гренландии, так как Гренландия не входит в Европейский союз, а также разрабатывает углеводородные месторождения на континентальном шельфе. Также особо выделяются энергетические диалоги с Российской Федерацией и Королевством Норвегия. С данными государствами ЕС проводит внешнеполитическое сотрудничество по энергетическим вопросам в рамках программы «Энергетическая политика ЕС: Сотрудничество с партнерами поверх границ» (EU Energy Policy: Engaging with Partners beyond Our Borders), принятой в 2011г.500, в которой, в первую очередь, был затронут вопрос безопасности разработки и эксплуатации нефтегазовых месторождений на континентальном шельфе в районе Лофотенских островов (Норвегия), Гренландии и Фарерских островов (Дания). Комиссия инициирует сотрудничество с Международной ассоциацией производителей нефти и газа (OGP) и проводит консультации с норвежской компанией «Статойл» по вопросам бурения в арктических широтах. Вектор сотрудничества в рамках энергетического диалога с Гренландией, Россией и Норвегией был также отображен и в более поздних документах Совета ЕС501 и Европейского парламента502. В частности это выразилось в подписании Декларации о сотрудничестве между ЕС и Гренландией503. В резолюции Европейского Парламента от 12 марта 2014г. особое внимание уделяется возрастающему интересу неарктических государств - Китая, Японии, Сингапура, Индии, Южной Кореи к региону, в связи с чем необходимо продолжить разработку механизма комплексного экосистемного управления природными ресурсами Арктики в рамках политики устойчивого развития. Консультации по данному механизму взаимодействия проводятся как с арктическими, так и с неарктическими странами, а также в рамках сотрудничества с 503 международными организациями . Среди акторов энергетической дипломатии малых стран Северной Европы важную роль также играют транснациональные корпорации (ТНК). Под воздействием глобального потепления минеральные ресурсы арктических недр становятся более доступными для освоения и эксплуатации, что способствует привлечению в регион большого числа предприятий добывающей промышленности и включению Арктики в мировую экономику. В частности в Арктическом регионе сосредоточено 58% запасов углеводорода мирового океана, 70% которых расположены в Карском и Баренцевом морях. За последние десятилетия в акваториях двух морей было обнаружено более 100 нефтегазоперспективных объектов и 11 месторождений, среди которых уникальное по запасам газа с конденсатом Штокмановское месторождение, насчитывающее порядка 3,9 трлн. м газа и около 56 млн. тонн газового конденсата 504 505. Лицензия на другое крупное нефтяное месторождение Баренцева моря, Приразломное, где извлекаемые запасы нефти составляют 46,6 млн. тонн, принадлежит ЗАО «Севморнефтегаз», дочернему обществу ОАО «Газпром»506. Активная добыча нефти и газа ведется на западном побережье севера Канады у острова Ньюфаундленд. Крупнейшее месторождение этого бассейна, производящее около 150000 баррелей нефти в день - Г ибернское, основным разработчиком которого является «ЭкссонМобил» совместно с «НоршкГ идро» и рядом других компаний507. Необходимо отметить, что крупные энергетические транснациональные компании не только разрабатывают природные ресурсы в Арктическом регионе, но и осуществляют социально ответственную деятельность. Так, показателен пример компании «Каирн Энерджи», являющейся крупнейшим игроком в нефтедобывающем секторе Гренландии. На сегодняшний день предприятие предоставило оборудование для ликвидации разливов нефти, на приобретение которого было затрачено 5,1 млн. долларов США508. Также средства компании были направлены на повышение компетенции персонала служб на локальном и национальном уровнях в вопросах борьбы с разливами нефтепродуктов и горючих веществ. За последние два года компания инвестировала более 750 тыс. долларов США в повышение квалификации местной рабочей силы для дальнейшего ее вовлечения в нефтегазодобывающую отрасль, а также порядка 75 тыс. долларов США компания ежегодно инвестирует в прочие инициативы развития местного сообщества509. Данный пример наглядно иллюстрирует тезис о том, что частный капитал фактически становится залогом успешного развития отдельных населенных пунктов и территорий, а также способствует повышению уровня жизни местных сообществ. В большинстве случаев углеводородные месторождения составляют ядро местной или региональной экономики, которой подчинен ряд вторичных отраслей, таких как инфраструктура и сервис. В результате, деятельность ТНК становится определяющим фактором развития регионов, который способствует решению вопроса безработицы и оттока населения в другие области, созданию систем логистики и транспортной инфраструктуры региона, а также привлечению новых технологий в северные территории. В этой связи ТНК и бизнес структуры являются важными акторами энергетической дипломатии арктических стран. Помимо этого, решаются задачи обеспечения адаптации местных сообществ к современным реалиям и сохранения жизнеспособности в условиях интеграции Арктики в мировую экономику. Эффективность энергетической дипломатии обусловлена необходимостью успешного вовлечения представителей наднациональных организаций, национальных государств и бизнес-структур в процесс принятия решений и определения основного вектора развития Арктического региона.