1. ВВОДНЫЕ ЗАМЕЧАНИЯ В XIX в. в отношениях между государствами произошел определенный сдвиг: практика заключения двусторонних договоров и двусторонних дипломатических контактов была дополнена другими формами сотрудничества. Созыв Венского конгресса возвестил о наступлении эры международных конференций и многосторонних договоров, а вслед за этим начали создаваться и административные объединения, такие, как Европейская дунайская комиссия и Всемирный телеграфный союз. После 1920 г. Лига Наций, а впоследствии Организация Объединенных Наций служили воплощением более подробно разработанной идеи всемирных организаций по поддержанию мира; все больше и больше появлялось специализированных учреждений, занимающихся вопросами сотрудничества в технической, экономической и социальной областях. Постоянные организации с их исполнительными и административными органами в чем- то дублировали систему дипломатии ad hoc, включая сюда, помимо всего прочего, проведение конференций1311; однако они отнюдь не заменили эту систему полностью. Общее исследование вопроса о международной организации и изучение разнообразных международных учреждений и институтов — дело политических и общественных наук, поэтому в настоящей главе ставится цель осве тить только те правовые проблемы, которые возникают в процессе функционирования межгосударственных организаций1312 2. ПРАВОСУБЪЕКТНОСТЬ 1313 Международное сообщество не располагает административно-правовой процедурой, аналогичной процедуре предоставления прав юридического лица во внутригосударственном праве; знаменательно, однако, что во внутригосударственном праве некорпоративные ассоциации все же могут быть признаны в качестве юридических лиц1314. Там, где не существует конституционной системы, для официального признания и регистрации ассоциаций в качестве юридических лиц главным критерием правосубъектности являются их функции. Действительно, было бы бессмысленно строить какую-то абстрактную модель, когда уже существует около 170 организаций государств. В деле о возмещении ущерба 1315 было запрошено консультативное заключение Международного суда относительно способности Организации Объединенных Наций выдвигать (в качестве организации) международно-правовые требования о возмещении ущерба, причиненного ее персоналу, а также о возмещении ущерба, причиненного самой Организации вследствие нанесения ущерба ее представителям. В Уставе не содержалось четких положений относительно правосубъектности Организации1316, однако Международный суд, основываясь на смысле Устава в целом, пришел к следующему заключению1317: «В любой правовой системе субъекты права отнюдь не обязательно должны быть идентичны по своему характеру или по объему своих прав; их правовая природа зависит от потребностей сообщества. На протяжении всей истории международного права его развитие определялось потребностями международной жизни, а постепенное расширение объема коллективной деятельности государств привело к тому, что в ряде случаев.действия на международном уровне совершались определенными субъектами международных отношений, не являвшимися государствами. Кульминационным моментом такого хода развития стало создание в июне 1945 г. международной организации, цели и принципы которой определены в ее Уставе, — Организации Объединенных Наций. Но для достижения этих целей необходимо, чтобы эта Организация была наделена международной правосубъектностью. Создаваемая в соответствии с Уставом Организация мыслилась не только как центр «для согласования действий наций в достижении этих общих целей» (пункт 4 ст. 1). Устав обеспечивает этот центр соответствующими органами и ставит перед ним конкретные задачи. Устав определяет и правовое положение государств-членов по отношению к Организации, предписывая им оказывать ей всемерную помощь во всех действиях, предпринимаемых ею (пункт 5 ст. 2), а также признавать и выполнять решения Совета Безопасности; уполномочивая Генеральную Ассамблею давать рекомендации государствам-членам; наделяя Организацию правоспособностью, привилегиями и иммунитетами на территории каждого из своих членов и предусматривая возможность заключения соглашений между Организацией и ее членами. Практика — в частности, заключение конвенций, в которых Организация является одной из сторон, — подтвердила такую правовую природу Организации, занимающей в определенных отношениях обособленное от своих членов правовое положение и обязанной напоминать им в случае необходимости об их обязательствах. К этому следует добавить, что Организация Объединенных Наций — это политическая ассоциация, призванная выполнять важные политические функции и имеющая весьма широкую сферу деятельности, включающую поддержание международного мира и безопасности, развитие дружественных отношений между нациями, осуществление международного сотрудничества в разрешении проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера (ст. 1); во взаимоотношениях со своими членами ООН, будучи организацией политической, прибегает к политическим средствам. Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций, заключенная в 1946 г., определяет права и обязанности каждого из государств — участников конвенции и Организации (см., в частности, раздел 35). Конвенция такого рода, совершенно очевидно, может действовать только на международном уровне и только в отношениях между участниками, обладающими международной правосубъектностью. По мнению Международного суда, Организация Объединенных Наций создавалась для того, чтобы выполнять такие функции и пользоваться такими правами (и она действительно выполняет эти функции и пользуется этими правами), объяснить которые можно, только признав, что она в значительной мере обладает международной правосубъектностью и способностью совершать правовые действия на международном уровне. В настоящее время она является международной организацией высшего типа, такой, которая не смогла бы проводить в жизнь идеи своих создателей, если бы была лишена международной правосубъектности. Следует признать, что ее члены, поручив ей выполнение определенных функций и возложив на нее сопутствующие этому обязанности и ответственность, надели, ли ее компетенцией, необходимой для эффективного выполнения этих функций. Поэтому Международный суд пришел к заключению, что Организация Объединенных Наций является субъектом международного права. Это отнюдь не равнозначно признанию ее государством, каковым она никоим образом не является, или утверждению, что она обладает такими же, как и государства, правосубъектностью, правами и обязанностями. И уж тем более не является она неким «сверхгосударством», что бы под этим ни подразумевалось. Заклю. чение суда не означает даже, что все права и обязанности Организации должны осуществляться на международном уровне в несколько большей степени, чем все права и обязанности государства. Это заключение означает лишь то, что Организация представляет собой субъект международного права и способна обладать международными правами и обязанностями, а также, что она способна утверждать свои права путем выдвижения международно-правовых требований». Критериями правосубъектности организаций являются: 1) наличие ассоциации государств, действующей на постоянной основе, преследующей законные цели и обладающей соответствующими органами; 2) существование различий между организацией и ее государствами-членами с точки зрения их юридических прав и целей; 3) наличие юридических прав, могущих быть осуществленными на международном уровне, а не только в рамках национальных правовых систем одного или нескольких государств К Применение этих критериев затрагивает сложные правовые и практические проблемы и не всегда бывает лёгким. Впрочем, многие важные организации, в том числе специализированные учреждения Организации Объединенных Наций (такие, как Международная организация труда), европейские сообщества (Европейское экономическое сообщество, Европейское объединение угля и стали и Евратом) и Совет Экономической Взаимопомощи (СЭВ), вне всякого сомнения, обладают правосубъектностью; как будет видно из дальнейшего, особо трудные вопросы возникают, когда дело касается правоспособности организации как юридического лица и ее отношений со своими членами, третьими государствами и другими организациями. Прежде чем приступить к рассмотрению этих вопросов, укажем на некоторые различия, которые помогут нам лучше раскрыть смысл вышеизложенных критериев. Так, могут существовать организации, не имеющие необходимых для правосубъектности органов и целей; ассоциацией такого рода является, например, Британское содружество. Многосторонняя конвенция может также предусматривать известную организационную структуру, скажем регулярное проведение конференций, и не создавать при этом никакой отдельной правосубъектности К Совместные учреждения государств1318, скажем третейский суд или речная комиссия, могут обладать ограниченными полномочиями и ограниченной самостоятельностью, однако различие между ограниченной функциональной самостоятельностью, подразумевающей обладание административными и судебными полномочиями и правосубъектностью,— это различие лишь в степени. То же самое можно сказать об учреждениях и вспомогательных органах таких организаций, как Управление Верховного комиссара по делам беженцев и Бюро технической помощи Организации Объединенных Наций1319. Если международная организация обладает значительной самостоятельностью и правом вмешиваться в дела государств-членов, то эти последние, возможно, пользуются статусом, сходным со статусом членов федерации. Следует также отметить, что, хотя организация, обладающая правосубъектностью, как правило, учреждается посредством договора, это отнюдь не является непременным условием; резолюция конференции государств или сходный обычай с таким же успехом могут стать правовой осно- вой для создания такой организации1320. Так, учредительной основой для Конференции Организации Объединенных Наций по торговле и развитию (ЮНКТАД) и для Организации Объединенных Наций по промышленному развитию (ЮНИДО) послужили резолюции Генеральной Ассамблеи1321. Наконец, можно упомянуть и о некоторых других аспектах правосубъектности. Международное учреждение может не иметь характерных свойств «организации» и, несмотря на это, будет обладать правосубъектностью на международном уровне. Так, «договаривающиеся стороны» Генерального соглашения по тарифам и торговле обладают некоторой правосубъектностью отчасти в силу осуществления ими квазисудебной функции, предусмотренной процедурой разбора споров между участвующими сторонами. Более того, при формальном подходе к вопросу можно впасть в крайность, уделив слишком много внимания «международной правосубъектности» и не коснувшись при этом права организаций и таких учреждений, как ГАТТ, заключать договоры, регулируемые местным правом, скажем договоры об аренде зданий. На практике компетенция такого рода может вытекать из международной правосубъектности. 3. СОВЕРШЕНИЕ ЮРИДИЧЕСКИХ ДЕЙСТВИЙ Говоря об успешном осуществлении правовых функций в международных отношениях, прибегнем к анало гии с государством, несмотря на очевидную рискованность автоматических и широких сравнений. Организация наиболее жизнеспособного типа обладает рядом юридических прав, аналогичных правам, которые обычно связывают со статусом государства. Перечисление юридических действий, которые могут осуществляться организациями, поможет нам раскрыть динамику рассматриваемого вопроса и выявить основные данные, необходимые для освещения в дальнейшем проблематики подразумеваемых прав и толкования учредительных актов. В то же время следует подчеркнуть, что каждая организация обладает индивидуальными особенностями и что доказательства правоспособности той или иной конкретной организации содержатся прежде всего в договоре об ее учреждении. а) Право на заключение международных договоров1322. Наличие правосубъектности само по себе еще не служит подтверждением права заключать международные договоры, и все зависит от положений учредительного документа данной организции. Как правило, учредительными документами не предусматривается предоставление организациям права на заключение международных договоров, но такое право может быть установлено посредством интерпретации всего документа, взятого в целом, и применения доктрины подразумевае- мых прав (об этом — ниже). Устав Организации Объединенных Наций содержит положения, прямо уполномочивающие ее заключать соглашения определенного рода, такие, как соглашения об опеке (гл. XII), и соглашения о связях со специализированными учреждениями (ст. 57 и 63). Однако Организация Объединенных Наций, так же как и другие международные организации, заключала соглашения с государствами о размещении своих центральных учреждений на их территории и соглашения о сотрудничестве с другими организациями, хотя в ее учредительном акте и не содержится положений, определенно указывающих на ее право заключать подобные соглашения. На практике организации с готовностью принимают на себя правомочие на заключение международных договоров. б) Привилегии и иммунитеты \ Для того чтобы международные организации могли эффективно функционировать, необходимо обеспечить определенный минимум свобод и юридических гарантий для их центральных и прочих учреждений, имущества, персонала и аккредитованных при организациях представителей государств- членов. По аналогии с привилегиями и иммунитетами, предоставляемыми дипломатическим представителям, им обеспечиваются необходимые привилегии и иммунитеты в отношении территориальной юрисдикции принимающих государств, однако в данном случае их юридической основой является договор, а не обычное право. В обычном праве до сих пор нет нормы, подтверждающей иммунитеты международных организаций1323, но может возникнуть положение, при котором международной организации для выполнения ею обязательств, связанных с членством в этой организации, потребуется предоставить на территории государств-членов определенную степень иммунитета и без специального соглашения 1324. В любом случае иммунитеты международных организаций носят сугубо специализированый характер и, разумеется, весьма несходны друг с другом. В отличие от дипломатических привилегий и иммунитетов привилегии и иммунитеты международных организаций в значительно большей степени определяются их функциональной основой и, как показывает опыт вооруженных сил Организации Объединенных Наций по поддержанию мира, взаимоотношения с принимающим государством во многом зависят от конкретной выполняемой функции и от всех обстоятельств дела 1325. Естественно, иммунитет, предоставляемый судьям Международного суда и судьям других международных судебных учреждений, имеет особо важное значение и приравнивается к дипломатическим привилегиям1326. Международным организациям, так же как и дипломатическим агентам, может быть отказано в предоставлении иммунитета. В ст. 105 Устава Организации Объединенных Наций предусматривается, что «Организация Объединенных Наций пользуется на территории каждого из своих членов такими привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для достижения ее целей» и, далее, что «представители членов Организации и ее должностные лица также пользуются привилегиями и иммунитетами, которые необходимы для самостоятельного выполнения ими своих функций, связанных с деятельностью Организации». Если в учредительном договоре содержатся только общие положения, то их необходимо развить и конкретизировать в дальнейших постановлениях. В отношении Организации Объединенных Наций главным документом стала общая Конвенция о привилегиях и иммунитетах Объединенных Наций1327. В 1947 г. Организация Объединенных Наций и Соединенные Штаты Америки заключили соглашение о размещении цент ральных учреждений этой Организации на их территории 1328. По конституционным и прочим соображениям государства выполняют договорные обязательства такого рода в соответствии со своим внутренним правом; в Великобритании осуществление подобных обязательств регулируется законом о международных организациях, принятым в 1968 г.1329. в) Способность заявлять международно-правовые претензии. В консультативном заключении по делу о возмещении ущерба, которое частично было приведено выше, Международный суд единогласно признал, что Организация Объединенных Наций представляет собой юридическое лицо, наделенное способностью заявлять как государствам-членам, так и государствам, не являющимся ее членами1330, претензии о возмещении непосредственного ущерба, причиненного Организации. Суд, по-видимому, исходил из того, что право предъявлять претензии о возмещении прямого ущерба является естественным проявлением правосубъектности, поскольку он руководствовался в данном случае, так же как и при рассмотрении предварительного вопроса о правосубъектности, общими соображениями о целях и функциях этой организации. Однако суд1331 сформулировал свое заключение в категориях подразумеваемых прав и эффективности, о чем речь пойдет ниже. То же самое можно сказать и в отношении других организаций1332. Таким образом, способность заявлять международно-правовые претензии зависит от 1) наличия правосубъектности и 2) истолкования учредительного документа в соответствии с целями и функциями конкретной организации1333. Наличие же иммунитетов не ставится в зависимость от факта обладания данным учреждением отдельной правосубъектностью. г) Функциональная защита представителей и уполномоченных ими лиц К При рассмотрении дела о возмещении ущерба Международный суд для обоснования своего заключения о том, что Организация Объединенных Наций вправе предъявлять иски о возмещении ущерба, причиненного ее представителям, на основе принципа функциональной защиты прибег к подобной же аргументации1334. В связи с этим было высказано несколько особых мнений1335; совершенно очевидно, что подобное право вряд ли может быть признано за другими организациями, особенно если в их функции не входит деятельность по поддержанию мира1336. Предстоит еще решить вопрос, чему следует оказать предпочтение — праву государства на дипломатическую защиту или праву организации на функциональную защиту1337. д) Право быть стороной по делам, разбираемым международными судами. Если организация обладает правосубъектностью, она в принципе должна иметь locus standi в международных судебных учреждениях. Все зависит от статута, регулирующего юрисдикцию данного суда, или от соответствующего соглашения сторон. Хотя некоторые организации и имеют доступ в Международный суд через его консультативную юрисдикцию, однако locus standi имеют, согласно его Статуту, только государства (ст. 34) 1338. е) Ответственность х. Организации могут выполнять многообразные функции, в том числе заключать договоры, осуществлять управление территорией, использовать вооруженные силы, предоставлять техническую помощь. Коль скоро организация обладает правосубъектностью, отличной от правосубъектности государств-членов, и выполняет функции, которые, если бы они выполнялись государствами, могли создать для них правовую ответственность, то есть все основания полагать, что она должна нести и ответственность. Это совершенно определенно вытекает из аргументации Международного суда по делу о возмещении ущерба. Однако в каждом случае следует исходить из всех обстоятельств дела. Что касается использования вооруженных сил под командованием Организации Объединенных Наций для проведения операций по поддержанию мира, то в соответствии с общим принципом вопрос о финансовой ответственности решается путем заключения соответствующих соглашений между правительствами, предоставляющими войска, и Организацией Объединенных Наций1339 и между этой последней и принимающим государством. Ничто не указывает на существование праЕОвой презумпции исключительной или преимущественной ответственности Организации Объединенных Наций за деликтные акты ее вооруженных сил, и эта область права остается неразработанной. Между тем на практике Организация Объединенных Наций принимала на себя ответственность за действия своих представителей. Впрочем, в отношении более специализированных организаций с небольшим числом членов может оказаться необходимым вернуться к принципу коллективной ответст венности государств-членов1340. Есть веские причины считать неправомерной передачу ответственности государством какой-либо организации только на основании его членства в ней. Необходимо выяснить намерения государств, создавших данную организацию. В определенных случаях организацию можно рассматривать в качестве учреждения, принимающего на себя обязанности по ходу осуществления своей деятельности, и как орган по распределению расходов и ответственности1341. ж) У правление территорией. См. главу VIII, раздел 2. з) Право направлять миссии1342. В учредительном документе организации может быть прямо или косвенно предусмотрено полномочие посылать официальных представителей в государства и в другие организации. Хотя здесь налицо сходство с направлением дипломатических миссий в отношениях между государствами, эту аналогию нельзя проводить слишком безоговорочно. и) Признание государств. См. главу V, раздел 9. 4. ТОЛКОВАНИЕ УЧРЕДИТЕЛЬНОГО ДОКУМЕНТА: НЕОТЪЕМЛЕМЫЕ И ПОДРАЗУМЕВАЕМЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ1343 С конституционной структурой международной организации связана сложная задача распределения полномочий между данной организацией и резервируемой сферой внутренней компетенции государств-членов, а также между различными органами самой организации. Серьезные проблемы толкования могут возникнуть в двух случаях. Во-первых, вопрос о полномочиях может рассматриваться еще до совершения каких-либо действий. Если компетентный орган придет к выводу, что намечаемое действие будет представлять собой ultra vires, то можно будет прибегнуть к процедуре внесения изменений: согласно ст. 235 Договора о Европейском экономическом сообществе Совет сообщества управомочен принимать соответствующие меры. Во-вторых, угроза нарушения уставных положений может возникнуть в процессе принятия решений или даже после совершения действий. Так, например, предметом споров в Организации Объединенных Наций явилось распределение расходов, понесенных в связи с размещением вооруженных сил по поддержанию мира в Египте в 1956 г. и в связи с операцией Организации Объединенных Наций в Конго. В своей основе эти проблемы являются проблемами толкования договоров, осложняемыми тем обстоятельством, что политические органы вправе определять условия, при которых тот или иной спорный вопрос подлежит судебному разрешению, и выяснять последствия любого судебного заключения по поводу толкования. Международный суд при толковании Устава Организации Объединенных Наций применил доктрину подразумеваемых полномочий. В своем консультативном заключении по делу о возмещении ущерба 1344 он отметил, что «права и обязанности такого субъекта международного права, как Организация Объединенных Наций, должны зависеть от ее целей и функций, конкретно указываемых или подразумеваемых в ее учредительных документах и получивших развитие в практической деятельности». На практике ссылка на подразумеваемые полномочия может быть увязана с принципом организационной эффективности. Так, в том же заключении1345 суд констатировал: «В соответствии с международным правом Организация Объединенных Наций, надо полагать, обладает полномочиями, которые, хотя прямо и не предусмотрены в Уставе, все же предоставлены ей в си лу неизбежного вывода о том, что они необходимы для выполнения ее обязанностей». Международный суд, кроме того, признал, что полномочие создать судебный орган для отправления правосудия в спорах между Организацией и членами ее персонала «вытекает как необходимо подразумеваемое намерение из Устава», в котором не содержится ясных положений на этот счет Судебное толкование могло бы привести к расширению компетенции Организации, если бы был применен телеологический принцип, согласно которому действие, предпринятое в соответствии с объявленными целями Организации, представляет собой intra vires или, во всяком случае, предполагается таковым1346. Высказывалось также мнение, что, когда спорный вопрос, требующий толкования, касается уставного документа организации, представляется оправданным гибкий и эффективный подход к его решению1347. Совершенно очевидно, что судебный орган при вынесении оценки имеет весьма широкие полномочия, и принципы, провозглашенные подобным образом, могут быть им использованы в качестве ширмы для прикрытия расширительной законодательной деятельности. Однако процесс толкования не следует подчинять произвольным приемам и методам. Так, судья Хэкуорт в своем особом мнении по делу о возмещении ущерба1348 указал: «Нельзя по собственному усмотрению объявлять подразумеваемыми полномочия, не получившие положительного выражения. Подразумевае мые полномочия вытекают из предоставления положительно выраженных полномочий и ограничиваются только такими полномочиями, которые «необходимы» для осуществления предоставляемых и положительно выраженных полномочий». Кроме того, когда при рассмотрении того или иного спорного вопроса необходимо вынести суждение, в какой-то мере основывающееся на оценке тех или иных обстоятельств, многое зависит от конкретного контекста и от взаимодействия относящихся к делу принципов. В контексте Устава Организации Объединенных Наций ссылка на принципы подразумеваемых полномочий и эффективности может привести к подмене посылки желательным для себя выводом; при любых обстоятельствах эти принципы должны быть соотнесены с пунктом 1 ст. 2 Устава, в котором говорится, что «Организация основана на принципе суверенного равенства всех ее членов», а также с пунктом 7 ст. 2, где речь идет о внутренней компетенции государств. Следует проявлять особую осторожность и избегать автоматизма при выведении как подразумеваемых самим фактом правосубъектности 1349 таких конкретных полномочий, как право заключать договоры с третьими государствами1350 или право передавать свои полномочия1351. 5. ОТНОШЕНИЯ С ГОСУДАРСТВАМИ-ЧЛЕНАМИ а) Принятие решений. Решения международных конференций и организаций в принципе могут иметь обязательную силу только для тех государств, которые их принимают. В Лиге Наций решения могли приниматься только на основе единогласия. В настоящее время общепринятым является принцип обязательности решений, принимаемых большинством, причем в разных организациях и в разных органах одной организации могут применяться самые различные правила голосова ния В некоторых организациях, например в Международном валютном фонде, введен принцип «взвешенных голосов», а в Совете Безопасности Организации Объединенных Наций 5 постоянных членов пользуются при голосовании привилегией, известной как «право вето». Тенденция к отходу от принципа единогласия и другие аспекты существующих ныне систем голосования порождают серьезные проблемы контроля над полномочиями организаций. В дальнейшем мы остановимся на вопросах конституционного характера, возникающих в результате споров в связи с толкованием учредительного документа и решений, которые, как утверждается, представляют собой ultra vires1352. б) Внутренняя компетенция 1353. Международное сотрудничество, осуществляемое через международную организацию и в соответствии с ее учредительным договором, обычно не затрагивает резервируемой сферы внутренней компетенции государств. Деятельность организации во имя достижения ее конкретных целей имеет под собой правовую основу в виде соглашения, зафиксированного в учредительном документе, и любые меры или рекомендации административного либо исполнительного характера, принимаемые органами международной организации, хотя, быть может, и создают обязательства предпринимать определенные шаги в рамках национальной компетенции, сами по себе не оказывают влияния на государственные органы. Поскольку в учредительных документах организаций, как правило, довольно точно определяются их цели и права, положительно выраженная оговорка относительно внутренней компетенции государств не всегда является необходимой1354. Когда организации предоставляются широкие, как у Организации Объединенных Наций, полномочия, об этом делается специальная оговорка (пункт 7 ст. 2 Устава). Однако Глава VII Устава предусматривает, что действие этой оговорки не распространяется на применение принудительных мер против государств К Вторжение в сферу внутренней компетенции наиболее заметно, когда для тех или иных конкретных целей правительственные функции передаются международному учреждению. Так, в Европейском экономическом сообществе соглашения, заключенные Сообществом, обязательны для государств-членов1355. Более того, это же Сообщество обладает квазизаконодательными правомочиями в вопросах, обычно входящих в сферу национального законодательства, например в отношении таможенных тарифов1356. Суд Европейских сообществ и Верховный орган Европейского объединения угля и стали осуществляют прямую юрисдикцию в отношении соответствующих отраслей промышленности внутри государств-членов1357. Эти весьма широкие правомочия передаются, конечно, в силу договора, но они оказывают значительное влияние на внутригосударственные дела, что привело к использованию применительно к сообществам многозначительного, но не вполне точного термина «наднациональные»1358. Впрочем, правовыми нормами Европейского экономического сообщества не предусматривается передача учреждениям Сообщества права аннулировать законодательные либо административные акты государства- члена. Такое аннулирование должно производиться только через органы данного государства1359. в) Представительство. По соглашению между заинтересованными государствами и международной организацией последняя может взять на себя роль представителя своих государств-членов или других государств в делах, выходящих за пределы ее обычной компетенцииИ наоборот, государство может стать представителем организации для выполнения конкретной задачи, например в качестве власти, осуществляющей в соответствии со ст. 81 Устава Организации Объединенных Наций управление подопечной территорией. г) Нормы права, подлежащие применению1360. Само собой разумеется, что международная организация вступает в самые разнообразные правовые отношения как на международном уровне, так и с субъектами частного права в рамках конкретных систем внутригосударственного права. В принципе отношения организации с другими субъектами международного права регулируются международным правом, его общими принципами, причем отношения организаций с государствами- членами регулируются преимущественно правовыми нормами учредительного договора. Когда возникает спорный вопрос, связанный с отношениями организации с субъектами частного права, он может быть урегулирован путем выбора правового положения в договоре, содержащего ссылку на систему внутригосударственного права или на «общие принципы права». При отсутствии такого положения все будет зависеть от того, каким судом будет рассматриваться спорный вопрос и какие нормы коллизионного права подлежат применению в данном случае. Организация типа Европейского экономического сообщества вступает по ходу своей деятельности в сложные отношения, которые невозможно целиком отнести к одной-единственной правовой системе; действительно, в договорах, регулирующих деятельность европейских сообществ, не указываются источники права, к которым должен обращаться суд сообществ. На практике суд использует самые различные источники, а именно учредительные договоры, правила, решения и постановления руководящих органов организации, а также правовые нормы государств-членов, объединяя их в своей процессуальной практике в эффективно действующее право сообществ 6. ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ КОНЦЕПЦИЯ ЧЛЕНСТВА1361 Обычно членами организаций являются государства, однако целым рядом организаций применяется функциональная концепция членства, соответствующая их специальным целям. Так, Всемирный почтовый союз представляет собой союз почтовых администраций, Международный валютный фонд — союз валютных зон, а Всемирная метеорологическая организация — союз государств и территорий, обладающих своими собственными метеорологическими службами. По условиям членства этого типа зависимые территории пользуются функциональным равноправием с суверенными государствами. Впрочем, в некоторых организациях1362 зависимым территориям предоставляется статус «ассоциированных» членов, хотя на практике они могут быть равноправны с другими членами организации. 7. ОТНОШЕНИЯ С ГОСУДАРСТВАМИ, НЕ ЯВЛЯЮЩИМИСЯ ЧЛЕНАМИ МЕЖДУНАРОДНОЙ ОРГАНИЗАЦИИ По общему правилу только государства — участники договора бывают связаны содержащимися в нем обязательствами. В принципе это правило распространяется на учредительные документы межгосударственных организаций. Исключением из этого правила является Устав Организации Объединенных Наций, в пункте 6 ст. 2 которого говорится: «Организация обеспечивает, чтобы государства, которые не являются ее членами, действовали в соответствии с этими принципами, поскольку это может оказаться необходимым для поддержания международного мира и безопасности». Это исключение 1363 основывается на особом характере Организации Объединенных Наций как организации, основная задача которой — поддерживать международный мир и безопасность и в состав которой входят как великие державы, так и подавляющее большинство остальных государств. Хотя третьи государства в принципе не связаны учредительным договором международной организации, факт обладания организацией правосубъектностью может породить определенные обязательства по общему международному праву со стороны государств, не являющихся ее членами. Так, международная организация может обладать способностью предъявлять международно-правовые требования как к государствам-членам, так и к государствам-нечленам 1364. В деле о компенсации за причиненный ущерб1365 Международный суд, не приводя достаточно обоснованной аргументации, счел право предъявлять иски к государствам, не являющимся членами Организации Объединенных Наций, естественным следствием права предъявлять иски к государствам-членам. Заявление суда в этом случае представляет собой скорее подтверждение политического и конституционного факта, чем аргументированное заключение: «В этом вопросе суд придерживается того мнения1366, что 50 государств, представлявших огромное большинство членов международного сообщества, были правомочны в полном соответствии с международным правом создать организацию, обладающую объективной международной правосубъектностью, причем такой правосубъектностью, которая признавалась бы не только ими самими, а также способностью предъявлять международно-правовые претензии». Заявления такого рода делают, когда это уместно и необходимо, и внутригосударственные, и международные суды. Однако здесь мы сталкиваемся с той трудностью, что заявление, сделанное применительно к созданию Организации Объединенных Наций, случаю совершенно особому, не может служить полезным руководством при рассмотрении других случаев. Высказывалось мнение, что в настоящее время складывается норма права, в соответствии с которой международная организация как субъект права может рассчитывать на такие же иммунитеты и привилегии, какими обладает государство1367; но вообще приравнивать правосубъектность организаций к правосубъектности государств было бы неосмотрительно1368. Разумеется, третьи государства могут заключать — и заключают — с организациями соглашения, имеющие силу на международном уровне1369. Вполне вероятно, кроме того, что в данном случае действует принцип, в соответствии с которым ни организация, ни третьи государства не могут ссылаться на уставные ограничения в рамках структуры организации как на обстоятельства, оправдывающие невыполнение их взаимных обязательств1370. Государства, не являющиеся членами организации, и организация могут к тому же вступать в отношения друг с другом, направляя специальные миссии. Однако наличие у организации правосубъектности не означает еще, что она обладает правоспособностью в полном объеме, и учредительный документ остается главным, решающим фактором, который определяет конкретные полномочия организации в сфере взаимоотношений с третьими государствами. Это с особенной наглядностью проявляется в случа ях, когда необходимо установить, обязательны ли, а если обязательны, то в какой степени, соглашения, заключенные организацией, также и для ее членов. 8. ОТНОШЕНИЯ МЕЖДУ ОРГАНИЗАЦИЯМИ1371 Для того чтобы составить полное представление о значении отношений между межгосударственными организациями, необходимо вспомнить о многочисленности и разнообразии таких организаций. Организация Объединенных Наций связана особыми отношениями со специализированными учреждениями: Международной организацией труда, Всемирным почтовым союзом, Международным союзом электросвязи, Продовольственной и сельскохозяйственной организацией Объединенных Наций, Всемирной организацией здравоохранения, Организацией Объединенных Наций по вопросам просвещения, науки и культуры, Организацией международной гражданской авиации, Межправительственной морской консультативной организацией, Всемирной метеорологической организацией, Международным валютным фондом, Международным банком реконструкции и развития и Международной финансовой корпорацией. В настоящее время существует большое количество региональных организаций, в том числе Европейский совет, Организация африканского единства, Арабская лига и Организация американских государств. Более того, разные специализированные организации возникают и в рамках одного региона, как, например, Европейское экономическое сообщество и Совет Экономической Взаимопомощи. Политические условия, функциональные потребности и ход исторического развития породили децентрализованную систему, причем и сама Организация Объединенных Наций действует через различные свои органы, такие, как Экономический и Социальный совет с его функциональными и региональными комиссиями. Как субъекты международного права, международные организации могут вступать друг с другом в пра воотношения1372 и заключать соглашения, юридически действительные в международном плане. Так, Организация Объединенных Наций заключила целый ряд соглашений о взаимоотношениях со специализированными учреждениями1373. Более того, ничто не препятствует одной организации стать членом другой организации1374. Из всего вышеизложенного становится ясно, какое серьезное значение имеет проблема координации. Положения, касающиеся координации, содержатся в Уставе Организации Объединенных Наций (ст. 56 и последующие) и во многих других учредительных документах. Осуществление координации зависит от соглашений и административной практики; наряду с Экономическим и Социальным советом создан определенный механизм для координации, осуществляемой через Административный комитет по координации и Комитет по программе и координации. Создан, кроме того, и расширенный комитет, подотчетный Генеральной Ассамблее. Ввиду того, что деятельность международных организаций в основном строится на сотрудничестве и имеет консультативный и специализированный характер, столкновение компетенций, подобное столкновениям, имеющим место в отношениях между государствами, здесь маловероятно. Однако в тех случаях, когда региональные организации претендуют на широкие права в области осуществления региональных действий по поддержанию мира и безопасности, возникают серьезные споры по вопросу о компетенции, связанные с положениями Устава Организации Объединенных Наций, согласно которому региональные организации1375 подчиняются ей или выступа ют в качестве ее представителей, когда дело касается «принудительных действий», направленных против угрозы миру, против нарушений мира и актов агрессии1376. 9. МЕЖДУНАРОДНЫЕ ОРГАНИЗАЦИИ И ВНУТРИГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО1377 Международная организация неизбежно вступает в какие-то отношения с конкретными системами внутригосударственного права, например в государстве, где расположены ее центральные учреждения, а также в ходе осуществления своей деятельности и в других государствах. Степень признания правосубъектности организации той или иной конкретной правовой системой определяется правом данной страны с учетом изменений, внесенных в него обязательствами, принятыми в соответствии с любым относящимся к делу соглашением. Так, Римским договором предусматривается (ст. 211), что Европейское экономическое сообщество будет пользоваться в каждом государстве-члене максимальной правоспособностью, предоставлеямой там юридическим лицам (les personnes morales). Действие подобных положений находится, разумеется, в зависимости от конституционной доктрины каждого государства в части, касающейся включения таких соглашений во внутригосударственное право1378. Что касается Международной организации гражданской авиации, то в ее уставе не содержится положения, в котором указывался бы точный объем правосубъектности этой организации, вследствие чего ее статус варьируется в соответствии с не согласованными между собой внутренними законами государств-членов. Отказ какого-либо государства предо ставить юридическую защиту персоналу и имуществу той или иной международной организации на своей территории может повлечь за собой международную ответственность даже совершенно независимо от договорных обязательств. Споры в связи с имуществом или деятельностью организации, относящиеся к области частного права, разрешаются согласно принципам коллизионного права независимо от действия судебного иммунитета данной организации, определяемого в соответствующем соглашении или, возможно, вытекающего из общего международного права. Имеется и много других аспектов отношений международных организаций с внутригосударственным правом. Так, организация может затронуть в ходе своей деятельности вопросы, относящиеся к внутренней компетенции государств. Кроме того, как уже указывалось выше, тесные связи между внутригосударственным и международным правом существуют в организационном механизме европейских сообществ1379. При судебном разрешении спорных вопросов на международном уровне суды могут ссылаться на принципы внутригосударственных правовых систем как на один из источников права. Именно так, например, поступает Суд европейских сообществ в связи с detournement de pouvoir. Кроме того, внутригосударственное право или общие принципы, выведенные на основе нескольких внутригосударственных правовых систем, могут быть применены адаптивным путем, когда речь идет о юридических отношениях в рамках самой организации, скажем, в случае договоров о найме на работу персонала организации1380. 10. ПРАВОТВОРЧЕСКАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИЙ1381 Разнообразные функции, которые принимают на себя организации, можно классифицировать следующим образом. а) Инициатива заключения международных договоров. Организация Объединенных Наций созывает дипломатические конференции в целях разработки и открытия для подписания важных многосторонних договоров, таких, например, как четыре конвенции 1958 г. по морскому праву. В учредительном документе Организации могут содержаться положения, наделяющие ее правом проявлять инициативу в деле внесения поправок в этот документ и упрощающие соответствующую процедуру. б) Формы практики государств. Заявления по правовым вопросам, которые правительства делают через своих представителей в органах и комитетах при органах организаций, служат доказательством норм обычного права. То же самое можно сказать и о голосовании по резолюциям, посвященным правовым вопросам, например по резолюции Генеральной Ассамблеи, подтверждающей принципы Устава Нюрнбергского трибунала х. в) Декларативные резолюции. Резолюция, не имеющая сама по себе обязательной силы1382, может провозглашать принципы международного права и носить чисто декларативный характер. Однако даже простое формулирование принципов способно освещать и развивать обычное право1383. Когда в резолюции Генеральной Ассамблеи затрагиваются вопросы, о которых идет речь в Уставе Организации Объединенных Наций, ее можно рассматривать в качестве авторитетного толкования Устава: наглядными примерами тому служат Всеобщая декларация прав человека 1384 и Декларация о предоставлении независимости колониальным странам и народам1385, содержащиеся в резолюциях Генеральной Ассамблеи. Резолюции, посвященные возникающим правовым проблемам, служат средством, которое позволяет охватить и систематизировать стремительно развивающуюся практику государств, хотя они и сохраняют при этом свою декларативную форму1386. г) Каналы для выражения мнений специалистов-пра- воведов. Организации часто учреждают органы, в состав которых входят юристы высокой квалификации, для осуществления планов кодификации или прогрессивного развития права. Важнейшим из этих органов является созданная Генеральной Ассамблеей Организации Объединенных Наций Комиссия международного права1387. Кроме того, у организаций, как и у правительств, имеется штат советников по юридическим вопросам, которые дают им квалифицированные и высокоавторитетные заключения1388. д) Постановления органов, наделенных судебными функциями. Постановления судебных органов, таких, как Суд европейских сообществ, очевидно, могут способствовать развитию договорного права, принципов толкования и общего международного права1389. Вклад таких органов может, конечно, ограничиться лишь этой последней областью из-за специализированного характера их деятельности. е) Практика политических органов. Политические органы, в особенности Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности Организации Объединенных Наций, принимают многочисленные рекомендации и постановления по конкретным спорным вопросам, что связано с применением общего международного права или же (когда позиции этих двух органов не идентичны) — с применением положений Устава ООН либо какого-нибудь другого учредительного документа. Подобная практика служит доказательством правовой ситуации, а также смысла юридических текстов и имеет важное правовое значение 1390. Однако, как и в случае практики государств, прежде чем говорить о большом юридическом значении того или иного постановления, необходимо выяснить, какова его природа и в каком объеме рассмотрены в нем правовые вопросы. Помимо этого, было бы чрезвычайно рискованно придавать юридическое значение факту отсутствия осуждения со стороны того или иного органа1391, поскольку очень часто это обусловлено политической позицией большинства членов данного органа. К тому же многие юристы расценивают решения политических органов с точки зрения арифметики голосования, считая, что такие решения выражают взгляды государств, составляющих большинство, и что их юридическая убедительность определяется величиной частного от деления большинства государств-членов на меньшинство. Конечно же, государства, манипулирующие голосами большинства в международных организациях, не могут никоим образом повысить престиж своей государственной практики, сославшись на «практику организаций»1392. В определенных случаях последовательное и единообразное толкование членами какого-либо органа, основывающееся на постоянной практике, скажем в вопросах голосования, принятой этим органом, может быть противопоставлено толкованию всех членов при условии, что имеются достаточно веские свидетельства об щего согласия членов данной организации. На этом основании Международный суд в своем консультативном заключении по делу о Намибии1 отверг выдвинутый Южной Африкой довод о том, что основная резолюция Совета Безопасности по этому вопросу юридически недействительна, поскольку два постоянных члена воздержались при голосовании. Между тем постоянная практика членов Совета Безопасности состояла в том, чтобы истолковывать подобное воздержание как не представляющее препятствия к принятию резолюций, несмотря на положения пункта 3 ст. 27 Устава, где говорится о «совпадающих голосах» всех постоянных членов. ж) Законодательные полномочия, делегируемые организациям. В некоторых случаях государства передают организациям важные законодательные полномочия. Так, Верховный орган Европейского объединения угля и стали может принимать постановления и предписания, имеющие юридическую силу в рамках правовых систем государств-членов. Существуют и другие формы делегирования полномочий, связанные с различными процедурами признания предписаний организаций государствами-членами. Некоторые органы, например Всемирная ассамблея здравоохранения ВОЗ или Совет ИКАО, могут принимать предписания большинством голосов, предоставляя государствам отказываться от обязательств путем явно выраженного их отклонения или внесения оговорок. з) Внешняя практика организаций. Организации могут заключать соглашения с государствами-членами и государствами, не являющимися членами, а также с другими организациями. Они могут выдвигать международно-правовые претензии и делать официальные заявления по затрагивающим их вопросам. С учетом сказанного выше о необходимости проявлять осторожность при оценке актов политических органов практику организаций можно считать доказательством норм права. и) Внутренняя нормоустановительная деятельность. Организации обладают значительной автономией в деле установления правовых норм по таким вопросам внутреннего характера, как выработка процедуры и отноше ния организации с ее персоналом. Резолюции органов Организации Объединенных Наций по вопросам процедуры создают внутреннее право для ее членов. Однако проблемы, связанные с внутренними полномочиями, касающимися, например, бюджетного контроля, находятся в сложной взаимосвязи со спорными вопросами превышения внешних полномочий, поскольку бюджетное утверждение получают ассигнования на осуществление операций в соответствии с резолюциями, которые, как утверждают, представляют собой превышение полномочий по отношению ко всему Уставу в целом1393. Организация Объединенных Наций разработала свод правил и постановлений, регулирующих условия работы персонала, а Генеральная Ассамблея учредила Административный суд Организации Объединенных Наций для вынесения судебных решений по жалобам на невыполнение договоров о найме сотрудников Секретариата1394. 11. КОНТРОЛЬ НАД АКТАМИ ОРГАНИЗАЦИЙ а) Ответственность по общему международному праву. Как мы увидим в дальнейшем, не существует никакой принудительной системы пересмотра решений организаций внешними по отношению к ним учоеждениями. В этой ситуации те обычные средства контроля, какие имеются в наличии, предусматриваются общим международным правом. Правосубъектности и способности заявлять международно-правовые претензии сопутствует ответственность1395. Кроме того, при создании международных учреждений государства не могут всякий раз перекладывать ответственность на организацию, когда ее действия наносят ущерб интересам государств или других организаций. Общее международное право дает нам критерии, руководствуясь которыми международная организация может быть признана незаконной по своему назначению и целям, но и, помимо этого, отдель ные юридические действия могут быть сочтены лишенными законной силы, если они противоречат тому или иному принципу jus cogens 1396. 6) Внутренний политический контроль. На практике вопрос о контроле упирается в вопрос о полномочиях исполнительных и совещательных органов и об уставных ограничениях, действующих в отношении этих политических органов1397. Разграничение сфер компетенции отдельных органов и определение пределов полномочий организации в целом могут осуществляться с большой тщательностью, а обязательства, изложенные в соответствующем документе, формулироваться таким образом, чтобы относиться и ко всей организации, и к отдельным ее органам, как это предусмотрено Уставом Организации Объединенных Наций1398. Толкование учредительного договора органами организации является общим правилом. Согласно Уставу Организации Объединенных Наций обращение за таким толкованием к- Международному суду зависит от готовности политических органов запросить у него консультативное заключение, причем вовсе не обязательно, чтобы эти органы впоследствии действовали в соответствии с таким заключением. Аналогичным образом, в таких организациях, как Международный валютный фонд, занимающийся вопросами, тесно связанными с политикой, судебными полномочиями наделяется совет управляющих или другой исполнительный орган, и не предусматривается никакого прямого судебного контроля со стороны отдельного судебного органа1399. В консультативном заключении по делу о Намибии1400 Международный суд отметил, что «суд, безусловно, не обладает правом судебного пересмотра или правом отмены в апелляционном порядке решений, принятых соответствующими ор ганами Организации Объединенных Наций». Впрочем, в том же консультативном заключении суд все же рассмотрел вопрос о юридической силе решений органов «во исполнение своей судебной функции и ввиду того, что были высказаны возражения...». Органы международных организаций могут создать достаточно согласованное прецедентное право в том, что касается вопросов толкования. Впрочем, политические органы могут оказать поддержку уставным изменениям, которые носят, несомненно, спорный характер и расцениваются меньшинством государств-членов как превышение полномочий этих органов. Самыми наглядными примерами являются механизм, созданный в соответствии с резолюцией «Единство ради мира», принятой Генеральной Ассамблеей Организации, и использование этого механизма для создания Чрезвычайных вооруженных сил Организации Объединенных Наций в 1956 г. и отправки их в Египет. Меньшинство государств-членов утверждали, что только Совет Безопасности уполномочен предпринимать принудительные действия, и па этом основании отказались от участия в оплате расходов, понесенных в ходе осуществления операции в Египте. Аналогичное положение возникло и после того, как Совет Безопасности уполномочил Генерального секретаря создать вооруженные силы для проведения операций в Конго (ОНУК). Не существует таких средств, к которым государства-члены могли бы автоматически прибегать для разрешения своих споров по вопросам толкования; отдельные государства не имеют права запрашивать консультативные заключения, и мнение меньшинства может не быть принятым во внимание. Государства, оказавшиеся в меньшинстве, могут выйти из Организации; они могут также дать молчаливое согласие на операции, которые считают незаконными; могут ока- зать сопротивление вооруженным силам, действующим в соответствии с полномочиями, якобы полученными от Организации, или же отказаться от финансового участия в этих операциях. Именно к этому последнему образу действий прибегли государства, оказавшиеся в меньшинстве, как в случае применения Чрезвычайных вооруженных сил ООН на Ближнем Востоке, так и в случае их применения в Конго, так что в конце концов Гс неральная Ассамблея запросила консультативное за ключение Международного суда '. Даже на этом этапе политический контроль оказался весьма значительным. В формулировке запроса спорный вопрос был намеренно сужен, притом довольно искусственно, так что дело сводилось к толкованию выражения «расходы Организации по смыслу пункта 2 ст. 17 Устава Организации Объединенных Наций». Более того, заключение суда было запрошено ретроспективно, когда прошло уже много времени после того, как спорные акции были санкционированы и ООН израсходовала огромные суммы1401. в) Внешний политический контроль. Как правило, свобода действий организаций ничем не ограничивается извне, но в порядке исключения одна организация может быть подчинена другой в каком-то одном или нескольких отношениях. Так, «региональные соглашения и органы» контролируются в общем и целом положениями Главы VIII Устава Организации Объединенных Наций, в частности, положениями пункта 1 ст. 53, где указано, что никакие принудительные действия не предпринимаются в силу таких соглашений или такими органами «без полномочий от Совета Безопасности»1402. г) Прямой судебный контроль 1403. Обычно организациям предоставляется иммунитет (имеющий функциональную основу) по отношению к внутреннему праву страны1404, но по политическим соображениям предпочтение может быть отдано какому-нибудь иному режиму. Так, против Международного банка могут возбуждать судебное дело на территории государства-члена лишь частные юридические лица, но не государства-члены К Прямой судебный контроль над актами организаций, осуществляемый специально созданным органом,—явление редкое, но мы встречаемся с развитой формой такого контроля в деятельности европейских сообществ, которые имеют общий суд1405. Этот суд обладает в отношении постановлений, принимаемых органами сообществ, широкими правами пересмотра на таких основаниях, как неправоспособность соответствующего органа, нарушение относящегося к делу договора или правил его применения, несоблюдение процедуры и detournement de pouvoir1406. В договоре о Европейском экономическом сообществе имеется положение о передаче на разрешение судебного органа вопроса о совместимости с основным договором соглашения, находящегося еще в стадии обсуждения 1407. д) Внешние права апелляции. Ряд организаций, как, например, Продовольственная и сельскохозяйственная организация, полагается в деле разрешения споров на свои собственные органы, но оговаривает право обращения в соответствующий международный или арбитражный суд1408. В некоторых учредительных договорах содержатся положения, позволяющие прибегать к арбитражному разбирательству1409. е) Толкование посредством консультативных заключений (см. также пункт «б», выше). Генеральная Ассамблея и Совет Безопасности Организации Объедине- ных Наций, а также специализированные учреждения имеют право запрашивать консультативные заключения Международного суда1410. Иногда высказывают мнение, будто эта процедура связана с осуществлением «косвенного» судебного контроля над организациями, но эта точка зрения лишь искажает истинное положение дел. Заключения суда действительно носят только «консультативный» характер, но они весьма авторитетны и могут касаться важнейших спорных вопросов. Кроме того, эти заключения исходят от органа, не настолько тесно интегрированного с контролируемым учреждением, как упомянутый судебный орган европейских сообществ, и, таким образом, контроль носит здесь в известной мере более «внешний» характер *. «Прямой» контроль суда европейских сообществ осуществляется в сугубо специализированном политическом и правовом контексте. Если надгосударственные европейские институты не предусматривают судебного толкования «извне», то Устав Организации Объединенных Наций подлежит такому толкованию. Более того, Международный суд не считал возможным отказываться от дачи заключений на том основании, что переданный ему спорный вопрос является политическим1411. При рассмотрении дела о расходах1412 суд был поставлен перед спорным вопросом, по которому произошел полный раскол среди членов Организации Объединенных Наций,—вопросом о конституционной основе использования вооруженных сил ООН на Ближнем Востоке и в Конго1413. В запросе к суду этот спорный вопрос принял форму просьбы дать заключение относительно толкования пункта 2 ст. 17 Устава, но, по существу, речь шла не только о наличии у Генеральной Ассамблеи бюджетной компетенции принимать такие резолюции, которые санкционировали бы расходы по проведению упомянутых операций, но и об обязанностях государств-членов. Международный суд, встав на точку зрения «организационной эффективности», заявил, что, «когда Организация предпринимает меры, относительно которых можно утверждать, что они соответствуют выполнению одной из целей, провозглашенных Организацией Объединенных Наций, следует исходить из презумпции, что подобные меры не являются превышением полномочий Организации»1414. Большинство членов суда придерживалось мнения, что данные операции проводились во исполнение официально провозглашенных целей и что для государств-членов обязательны резолюции Генеральной Ассамблеи, санкционирующие связанные с этим расходы, которые являются «расходами Организации» по смыслу пункта 2 ст. 17 Устава. Аргументация суда подверглась убедительной критике со стороны Гро1415. Основные его критические замечания сводятся к следующему. Генеральная Ассамблея может только делать рекомендации, но, несмотря на это, Международный суд счел допустимым, чтобы необязательные рекомендации связывали государства-члены финансовыми обязательствами. Это наделило бы Генеральную Ассамблею надгосударственными бюджетными полномочиями, которые не представляются и более тесно интегрированным сообществам. Кроме того, презумпция отсутствия факта превышения полномочий противоречит принципу суверенного равенства государств-членов и направлена на создание «сверхгосударства»1416. В плане толкования договоров правильность подхода суда к пункту 2 ст. 17 весьма сомнительна. К тому же упоминание судом последующей практики органов в качестве вспомогательного средства толкования предполагало использование доказательств, которые не имели прямого отношения к рассматривавшимся судом спорным вопросам 1417. Многие юристы, возможно, с одобрением встретят любое решение, предоставляющее более широкие полномочия Организации Объединенных Наций. Но ведь эта Организация не является абстракцией, и политические альянсы, какими бы эфемерными они ни были, могут повлиять на характер решений, принимаемых политическими органами. Ссылаться на «организационную эффективность» или на «подразумеваемые полномочия»—значит начинать с желательных для себя выводов, а не с доказательств К Спорный вопрос носил в данном случае как правовой, так и политический характер, и выбор, перед которым оказался суд, был связан с далеко идущими предположениями относительно структуры Устава. Судебный контроль такого типа не способствует решению задачи устранения серьезных расхождений между государствами-членами; напротив, заключение по делу о расходах, возможно, даже углубило кризис, который мог бы привести к катастрофическим последствиям, если бы не был урегулирован путем переговоров 1418. Общие вопросы, выявившиеся при рассмотрении дела о расходах, возникли и в связи с принятием Генеральной Ассамблеей резолюции о прекращении действия мандата на управление Юго-Западной Африкой, а также в связи с последующими решениями Совета Безопасности и запросом, с которым этот орган обратился к Международному суду, прося дать консультативное заключение о правовых последствиях для государств факта присутствия Южной Африки в Юго-Западной Африке (Намибии) в нарушение принятых резолюций1419. Представленная на рассмотрение суда точка зрения правительств Южной Африки и Франции заключалась в том, что соответствующие резолюции Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности выходят за рамки полномочий этих органов. По этому вопросу суд высказал следующее соображение «Суд, безусловно, не обладает правом судебного пересмотра или правом отмены в апелляционном порядке решений, принятых соответствующими органами Организации Объединенных Наций. Вопрос о юридической силе или о соответствии Уставу резолюции 2145 (XXI) Генеральной Ассамблеи либо связанных с нею резолюций Совета Безопасности не является вопросом, по которому запрашивается консультативное заключение. Однако во исполнение своей судебной функции и ввиду того, что были высказаны возражения, суд в ходе своего разбирательства рассмотрит эти возражения, прежде чем устанавливать какие бы то ни было правовые последствия, вытекающие из этих резолюций». Несмотря на это, достаточно большое число судей, оставшихся в меньшинстве1420, высказались в пользу принципа, согласно которому любой относящийся к делу юридический вопрос может стать предметом разбирательства суда, и, как следствие этого, признали, что юридические аспекты основных резолюций могут быть поставлены в связь с правовыми последствиями отказа Южной Африки соблюдать указанные резолюции. Короче говоря, коль скоро политический орган передает вопрос в главный судебный орган Организации Объединенных Наций, этот последний вправе—более того, обязан— действовать в качестве такового1421. ж) Административные суды. Целый ряд организаций имеет свои собственные административные суды для разбора споров по поводу договоров о найме сотрудников