2. Взаимодействие норм международного и внутригосударственного права: теоретические основы Правовая система Российской Федерации: понятие и содержание
Конституция РФ (ч. 4 ст. 15) объявила общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Фе- дерации составной частью ее правовой системы. Поскольку данная норма закрепляет основы механизма взаимодействия международного и нацио- нального (в том числе и уголовно-процессуального) права, необходимо оп- ределить, что понимает Конституция под правовой системой Российской Федерации? В отечественной юридической науке проблематика правовой системы разрабатывается с середины 70-х гг.; при этом исследования ведутся преиму- щественно в рамках общей теории права29. Сам термин «правовая система» используется в нескольких значениях и в зависимости от контекста означает: 1) систему права с точки зрения ее организационного строения (совокуп- ность принципов права, отраслей, подотраслей, правовых институтов и т.д.); 2) совокупность правовых норм какого-либо государства (национальная правовая система или семья правовых систем) или международное право; 3) социально-правовой феномен, образуемый различными элемента- ми, в числе которых называют: правовые нормы; результат их реализации (правоотношения); правовые учреждения; правосознание и т.д. По вопросу о содержании понимаемой таким образом правовой системы сложилось несколько основных подходов. Некоторые ученые различают правовую систему в статике и динамике. Правовая система в статике представляет собой совокупность юридических норм, принципов и институтов (нормативная сторона системы), правовых учреждений (организационный элемент) и правовых взглядов, идей, пред- ставлений, свойственных данному обществу (идеологический элемент). В динамике правовую систему образуют правотворчество, реализация права (правоотношения) и правовое мышление3". Другие авторы такого разграничения не делают; их концепции отли- чаются лишь перечнем включаемых в правовую систему элементов. Так, по мнению В.К.Бабаева, в правовую систему входят правовая наука, правовые понятия, правовые принципы, правовая культура, правовая политика; пра- во и выражающее его законодательство; правоотношения; юридическая прак- тика; юридическая техника". С.С.Алексеев считает, что правовую систему составляют право, юридическая практика и господствующая юридическая идеология52. В.Н.Синюков полагает, что правовую систему образуют систе- ма права (законодательства), юридическая практика и господствующая пра- вовая идеология". Несмотря на такие различия в определениях, общим для теории права является включение в правовую систему норм только национального права. Проблематика «правовой системы» в контексте ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, 24 как правило, не рассматривается. В тех случаях, когда делаются попытки прокомментировать конституционную норму, теоретики права либо огра- ничиваются одной-двумя фразами (Конституция «устанавливает примат меж- дународного права перед национальным»34) - либо делают совершенно не вытекающие из нее выводы (Конституция РФ «признала международное право источником внутригосударственного права»)". В науке уголовного процесса положение сходное. Поскольку специаль- ные работы, посвященные современным проблемам взаимодействия норм международного и российского уголовно-процессуального права практичес- ки отсутствуют (исключением являются труды В.М.Волженкиной), вопрос о международных нормах затрагивается в основном в учебной литературе по уголовному процессу в разделе «Источники уголовно-процессуального пра- ва»36. При этом в некоторых работах о ч. 4 ст. 15 Конституции РФ вообще не упоминается37, в других - конституционная норма цитируется без каких-либо комментариев38. В.П.Божьев указывает, что «УПК должен вобрать в себя не только конституционные положения, но и общепризнанные принципы и нор- мы международного права (ч. 4 ст. 15 Конституции)»39. К.Ф.Гуценко называет указанную конституционную норму «неопределенной» и считает, что ее со- держание «разъясняется» Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г.40. Остается, правда, непонятным, каким образом Верховный Суд РФ может «разъяснять» конституционную норму? В то же время содержание категории «правовая система Российской Федерации» в науке уголовно-процессуального права не раскрывается; чаще всего анализ сводится к предложению «международные договоры являются источниками уголовно-процессуального права»41, а В.М.Волженкина даже полагает, что «признание международных договоров РФ частью националь- ного права обеспечило единство ее правовой системы»42. С таким подходом нельзя согласиться. Во-первых, Конституция объявляет международные договоры не частью российского права (или уголовно-процессуального пра- ва), а частью российской «правовой системы», а это - не одно и то же. Во- вторых, международные нормы в принципе не могут быть частью российс- кого права, в том числе уголовно-процессуального. Международное право и право внутригосударственное представляют собой различные системы права. Международное право и национальное право отличаются друг от друга по кругу субъектов, источникам, способу образования правовых норм, способу обеспечения их исполнения и другим характеристикам. Наконец, в- третьих, «формы права одной правовой системы не могут быть одновре- менно формами права другой системы»43. А.П.Рыжаков, анализируя положения Конституции, ст. 5 ФЗ «О меж- дународных договорах Российской Федерации» 1995 г. и Постановления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения Консти- туции Российской Федерации при осуществлении правосудия» 1995 г , утвер- ждает: указанные положения «привели некоторых ученых к позиции, что международные договоры являются источником уголовно-процессуально- го права. Такая точка зрения, бесспорно, имеет право на существование. 25 Однако ни в Конституции Российской Федерации, ни в каком-либо нормативно-правовом акте это правило прямо не закреплено. Считается что в некоторых случаях закон по своей юридической силе уступает между, народному договору, который, однако, от этого законом не становится Согласно же ст. 1 УПК РСФСР, источниками уголовно-процессуального права являются только законы. Хотя, конечно, и положения международных до. говоров должны соблюдаться всеми органами и должностными лицами, в том числе и теми, которыми осуществляется уголовно-процессуальная дея- тельность»44. Следует, однако, заметить, что в Конституции и не могло быть закреплено правило «международные договоры - источники уголовно-про- цессуального права»; Конституция - не УПК. Что же касается ст. 1 УПК РСФСР, то положение «источниками уголовно-процессуальными права являются только законы» - в ней не зафиксировано. Так что правильный вывод о необходимости соблюдения международных договоров органа- ми и лицами, осуществляющими уголовно-процессуальную деятельность, А.П.Рыжаков предваряет ошибочными, на мой взгляд, посылками. Гораздо больше внимания проблемам российской правовой системы уделяется в науке международного права. И.И. Лукашук, в частности, счита- ет, что ч. 4 ст. 15 Конституции воспроизводит правило, известное многим государствам: международное право - часть права страны. В результате при- нятия Россией международной нормы содержащееся в ней правило поведе- ния включается в правовую систему страны, становится ее элементом и уже в этом качестве обретает способность регулировать отношения с участием физических и юридических лиц45. По мнению Г.В.Игнатенко, понятие «пра- вовая система» отличается от понятия «право», будучи более насыщенной категорией, вмещающей в себя наряду с правом как совокупностью юриди- ческих норм правоприменительный процесс и, очевидно, складывающийся на их основе правопорядок46. С.Ю.Марочкин, включает в правовую систему РФ правовые нормы, действующие в нашей стране (право РФ, а также нормы международного права и иностранного права с санкции государства); пра- вовую деятельность (деятельность всех органов, учреждений и иных субъек- тов по созданию и/или реализации действующих в стране правовых норм) и правовые идеи, представления, теории, взгляды, доктрины (правосознание в широком смысле)47. Иными словами, в международно-правовой науке со- хранен подход общей теории права с тем дополнением, что в правовую сис- тему входят и нормы международного права. В связи с изложенным хочется поделиться следующими соображениями. I. Как известно, в федеральных актах содержание термина «правовая система» не раскрывается; в них лишь повторяется (с некоторыми вариаци- ями) конституционная норма. К примеру, ст. 5 ФЗ «О международных дого- ворах Российской Федерации» 1995 г. устанавливает, что «международные договоры Российской Федерации наряду с общепризнанными принципами и нормами международного права являются в соответствии с Конституцией Российской Федерации составной частью ее правовой системы». В Постанов- лении Конституционного Суда РФ от 17 февраля 1998 г. «По делу о проверке 26 конституционности положения части второй статьи 31 закона СССР от 24 июня 1981 г. «О правовом положении иностранных граждан в СССР» в связи жалобой Яхья Дашти Гафура»48 указывается, что «права каждого человека, независимо от наличия у него гражданства, на свободу и личную неприкосно- венность, а также на судебную защиту в случае задержания относятся к обще- признанным принципам и нормам международного права, которые в соот- ветствии со статьей 15 (часть 4) Конституции Российской Федерации являются составной частью правовой системы Российской Федерации». Пункт 5 Поста- новления Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах применения Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» 1995 г. подчеркивает: «общепризнанные принципы и нормы международного пра- ва, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах, Международном пакте об экономичес- ких, социальных и культурных правах), и международные договоры Россий- ской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции Российской федерации составной частью ее правовой системы». Иными словами, акты федерального права исходят из того, что в пра- вовую систему России необходимо включать нормы не только националь- ного, но и международного права. П. В региональном законодательстве категория российской правовой си- стемы не расшифровывается. Более того, в оборот вводится новое понятие - «правовая (или нормативно-правовая) система субъекта федерации», в опреде- лении которой выделяются несколько подходов. 1. В правовую систему субъекта федерации включают федеральные пра- вовые акты, региональные законодательство и соглашения, а также между- народные договоры РФ. В частности, согласно ст. 6 Устава Свердловской области 1995 г., основы правовой системы Свердловской области составляют законодательство Россий- ской Федерации и законодательство Свердловской области. На территории Свер- дловской области в соответствии с Конституцией Российской Федерации дей- ствуют общепризнанные принципы и нормы международного права и между- народные договоры Российской Федерации и Свердловской области. В соответствии со ст. 45 Устава Ставропольского края 1994 г. право- вую систему края составляют «Конституция Российской Федерации, Федера- тивный договор, федеральные конституционные законы, федеральные зако- ны, указы и распоряжения Президента Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации и по совместному ведению Российской Феде- рации и Ставропольского края, настоящий Устав, законы и иные норматив- ные правовые акты Ставропольского края, договоры и соглашения Ставро- польского края с федеральными органами государственной власти, другими субъектами федеративных отношений. Частью правовой системы Ставро- польского края являются также общепризнанные принципы и нормы меж- дународного права, международные договоры Российской Федерации и Став- ропольского края». 27 2. В правовую систему субъекта федерации включаются лишь акты егс органов власти и находящихся на территории данного региона актов орга. нов местного самоуправления. Нормативно-правовую систему Иркутской области образуют Устав области, областные законы и иные нормативные правовые акты областньц органов государственной власти и органов местного самоуправления обла- сти. Нормативно-правовая система Иркутской области является частью нор. мативно-правовой системы Российской Федерации (ст. 20 Устава Иркутской области 1995 г.). 3. В некоторых регионах понятие «правовая система субъекта федера ции» используется без раскрытия его содержания, однако оговаривается что ее частью являются и международные нормы. По ст. 8 Устава Воронежской области 1995 г. общепризнанные прин ципы и нормы международного права, международные договоры РФ и Во- ронежской области являются частью правовой системы области. «Соглаше- ния и договоры Тюменской области являются составной частью ее правовой системы» (ст. 2 закона Тюменской области «О международных соглашения? Тюменской области и договорах Тюменской области с субъектами Российс- кой Федерации» 1995 г.). Таким образом, в региональном законодательстве «правовая система субъекта» рассматривается в качестве составной части российской правовой системы и понимается как совокупность действующих на данной террито- рии правовых норм. III. Рассматривая вопрос о соотношении понятий «российская право- вая система» и «российское право», необходимо обратить внимание на сле- дующие обстоятельства. Если признать тождественность указанных катего- рий, как, в частности, предлагает сделать Е.Т.Усенко49, то правило Конститу- ции означает, что международные нормы должны рассматриваться как часть российского права. На первый взгляд, такой подход не вызывает особенных возражений. Однако международное право представляет собой самостоя- тельную систему права, которая не совпадает с правом государства. Само- стоятельными системами права являются также системы права иностран- ных государств. Очевидно, что содержание соответствующих положений Конституции несколько иное; содержание понятий «российская правовая система» и «право России» не идентично. IV. Несколько слов о включении в правовую систему правосознания, правоотношений, правоприменительного процесса и других элементов. Б отечественной науке существует несколько подходов к определению поня- тия системы - в зависимости от предметов и целей исследования, при этом признано, что дать единое, подходящее для всех случаев определение систе- мы невозможно: категория «система» в социологии не совпадает с «систе- мой» в математике, «система» в биологии отличается от «системы» в физике и т.д.50. Не вдаваясь в анализ существующих точек зрения, замечу, что доста- точно широко распространено мнение, согласно которому система - это еди- ное целое, состоящее из взаимосвязанных частей. «Система (от греч. systems 28 целое) - объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчленен- ное целое, элементы которого по отношению к целому и другим частям зани- мают соответствующие им места»51. Аналогичный подход к системе в праве отражен в федеральном зако- нодательстве. Согласно ст. 2 закона РФ «О банках и банковской деятельнос- ти» 1991 г. (в ред.), банковская система России включает в себя Банк России, кредитные организации, а также филиалы и представительства иностран- ных банков. Судебную систему РФ составляют федеральные суды, конститу- ционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ (ст. 4 ФКЗ «О судеб- ной системе Российской Федерации» 1996 г.). По ст. 2 ФЗ «О Судебном депар- таменте при Верховном Суде Российской Федерации» 1997 г. Судебный де- партамент, а также управления (отделы) Судебного департамента в субъек- тах Российской Федерации и создаваемые им учреждения образуют систему Судебного департамента. Проводя аналогию, можно сделать вывод, что и российская правовая система должна объединять явления одного порядка - правовые нормы. V. Однако в соответствии со ст. 15 Конституции правовую систему Рос- сийской Федерации образуют не все существующие нормы права, а лишь те, которые действуют в нашем государстве. Помимо национального права в Рос- сийской Федерации могут применяться как нормы международного права, так и нормы иностранного права. При этом действие «чужих» норм во внутриго- сударственных отношениях прямо санкционируется российским государством. Согласно п. 3 Положения о Министерстве внутренних дел РФ 1996 г.52, Министерство руководствуется российскими правовыми актами и «обще- признанными принципами и нормами международного права, междуна- родными договорами Российской Федерации». Пункт 3 Положения о Национальном Центральном Бюро Интерпола 1996 г.53 подчеркивает, что НЦБ действует на основании международных дого- воров РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, Устава Интерпола, обязательных решений Генеральной Ассамблеи Интерпола. На основании ст. 2 ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» 1997 г.54 Уполномоченный руководствуется «обще- признанными принципами и нормами международного права, междуна- родными договорами Российской Федерации». По ст. 1 ФЗ «О борьбе с терроризмом» 1998 г.55 правовую основу борьбы с терроризмом в РФ составляют Конституция РФ, Уголовный кодекс РФ, феде- ральные законы, общепризнанные принципы и нормы международного пра- ва, международные договоры РФ, другие акты. Достаточно велико и число случаев применения в РФ правил иностран- ного права. Так, согласно ст. 11 АПК РФ, «арбитражный суд в соответствии с законом или международным договором Российской Федерации применя- ет нормы права других государств»56. Норма аналогичного характера зак- реплены в ст. 10 ГПК РСФСР, других нормативных актах. Однако прямое Действие в Российской Федерации «чужих» правовых норм вовсе не означает их включения в состав российского права; в частности, нормы международ- 29 ного права не трансформируются в право РФ, а действуют «от своего соб- ственного имени» (Г.В.Игнатенко). Иными словами, ч. 4 ст. 15 Конституции можно рассматривать как общую санкцию нашего государства на включе- ние международных и иностранных норм в систему действующих в России правил поведения. Обобщая изложенное, можно дать следующее определение российс- кой правовой системы. Правовая система Российской Федерации (в контек- сте ч. 4 ст. 15 Конституции) представляет собой совокупность применяемых в нашем государстве правовых норм - российского, международного и ино- странного права. Проблема внутригосударственного действия международно-правовых норм Тезис «международные нормы - часть российской правовой системы» предполагает теоретическое обоснование внутригосударственного действия международно-правовых норм. Различным аспектам взаимодействия международного и националь- ного права посвящено немало работ, причем исследования долгое время ве- лись в рамках науки международного права. Это обстоятельство, по-види- мому, и дало С.Л Зивсу повод заявить, что проблема соотношения между- народного и внутригосударственного права «монополизирована наукой международного права»57. Однако, на мой взгляд, дело обстояло (да и сейчас обстоит) несколько иным образом. Представители общей теории права (как, впрочем, и отраслевых наук) в дискуссиях до самого последнего времени уча- ствовали редко. Более того, в литературе существование международного пра- ва либо вообще игнорируется58, либо ему уделяется две-три фразы59. Доста- точно редки и попытки анализа общих вопросов взаимодействия правовых систем60. Такое «прохладное» отношение представителей внутригосударствен- ного права к проблемам международного права негативно сказывается на развитии указанных наук. Большинство понятий, категорий, конструкций теории права и отраслевых наук формулируется без учета «международно- правовой материи» и в силу этого страдает определенной односторонностью и неполнотой, а в науке международного права ощущаются пробелы и по- грешности методологического характера, связанные с недостаточным исполь- зованием достижений теории внутригосударственного права. Характеризуя степень разработанности общих проблем соотношения правовых систем, заметим, что «камнем преткновения» является вопрос о возможности непосредственного применения норм международного права во внутригосударственной сфере. В литературе начало возникновения дискуссии о непосредственной применимости международного права связывают с известным решением Верховного Суда США 1829 г. по делу Foster & Elam v. Neilson61. Посколь- ку европейские правоприменители-замечает Т.Олингер - все больше стал- кивались с аналогичной проблематикой с учетом увеличения числа реше- ний на основе международных договоров, то «они переняли американский 30 В процессе дискуссий выработалось несколько основных точек зрения. Одни ученые являются категорическими противниками прямого дей- ствия международного права внутри страны. Так, Х.Кронауэр пишет: меж- дународные договоры связывают «только субъектов международного пра- ва»63- По мнению С.В.Черниченко, неправильна «даже сама постановка воп- роса о возможности применения международного права во внутригосудар- ственной сфере»64. Международное право на территории государства не имеет собственной юридической силы. Для того чтобы правило, представляющее собой норму международного права, приобрело юридическую силу в преде- лах действия национального права, оно должно приобрести силу нацио- нально-правовой нормы. Но это может сделать только территориальный суверен, издав соответствующий национально-правовой акт65. Другие авторы полагают, что включать международные нормы в чис- ло непосредственных регуляторов внутренних отношений можно лишь в тех редких случаях, когда «совпадает объект регулирования международно- го и национального права». В этом случае «мы имеем дело с международны- ми отношениями - типичным объектом международно-правового регули- рования, которые, однако, в существенной части реализуются в пределах государственного суверенитета, где функционирует национальное право»66. Третьи ученые исходят из того, что регламентация внутренних отно- шений международно-правовыми нормами - достаточно частое явление, и нет никаких принципиальных препятствий для прямого действия междуна- родных норм во внутригосударственной сфере67. Некоторые исследователи признают международные нормы частью права страны - со всеми вытекающими отсюда последствиями. И.П.Блищен- ко полагает, что международный договор, соответствующим образом во- шедший в силу, действует на территории государства как национальный закон, т.е. «он может действовать параллельно с национальным законом, дополняя его или создавая специальный режим»68. По мнению В.М.Волжен- киной, «признание Конституцией РФ (ст. 15) международных договоров ча- стью ее правовой системы означает, что они становятся национальным, внут- ренним законодательством»69. Таким образом, палитра мнений о возможности внутригосударствен- ного действия международных норм достаточно разнообразна. В то же вре- мя если для отечественной юридической науки проблема внутригосударствен- ной применимости норм международного права и возможность их прямо- го действия внутри страны составляют «две стороны одной медали», то боль- шинство зарубежных исследователей разграничивает понятия «непосред- ственно-применимый» и «самоисполнимый»70. Так, Г.Бухс указывает, что «понятие непосредственной применимости является одним из самых трудноопределимых правовых понятий, которые когда-либо порождала международно-правовая или государственно-право- вая теория... Это понятие прежде всего говорит о том, что «что-то» приме- нимо непосредственно, то есть без иного посредничества. «Что-то» в данном случае - вытекающие из международных договоров правовые положения, Л которые имеют или должны иметь значение для национальных правоприме- нителей. ... Непосредственную применимость следует отличать от внутригосу- дарственного действия международно-правовых договоров, с которыми ее иногда путают. Затем необходимо подробнее описать ее сферу действия и установить критерии, на основе которых национальный правовой пользова- тель может в своей работе исходить от значимости положений международ- ных договоров»71. Далее Г.Бухс пишет о договорах, «которые непосредствен- но оказывают влияние только на правовых пользователей, но не обосновыва- ют субъективных прав для индивидов», и «договорах, которые в конечном счете предоставляют каждому в отдельности и субъективные права»72. «Главный вопрос непосредственной применимости, - считает А.Кол- лер, - связан с тем, подходит ли норма договора для того, чтобы быть в распоряжении национального пользователя права как основное положение при решении единичного случая. Для ответа на этот вопрос должны суще- ствовать критерии, с помощью которых может определятся качество дого- ворной нормы. Так как здесь речь идет о качестве международно-правового положения, напрашивается вывод, что на основе первичных международ- но-правовых критериев можно установить, подходит ли оно (положение) для непосредственной применимости или нет»73. По мнению Е.Кляйна, по- ложения договора только тогда являются самоисполнимыми, «если для их национальной значимости, хотя и нужен акт принятия или присоединения, но не требуется акт исполнения»74. Это высказывание дополняет В.Вэнглер' «непосредственная применимость становится свойством договорного поло- жения, которое дается национальному пользователю права уже на между- народно-правовом уровне, на котором ничего не надо менять, и внутриго- сударственному праву. Следовательно, непосредственная применимость дол- жна иметь единую оценку в каждом правопорядке. Однако ввиду его особо- го положения на стыке международного права и национально права суще- ствует точка зрения, что непосредственная применимость - это свойство, о котором следует судить с международно-правовой и внутригосударствен- ной точек зрения75. Такого же подхода придерживается и Дж. Джексон: «по- ложение международного договора не обязательно должно предоставлять субъективные права, чтобы быть непосредственно применимым»76. Иными словами, прямое действие договора рассматривается зарубеж- ными учеными как предпосылка его непосредственной применимости во внутренней сфере77. Отправной точкой рассуждений противников прямого действия меж- дународно-правовых норм во внутригосударственном сфере является по- ложение, согласно которому непосредственное применение международ- ных норм должно ограничиваться сферой межгосударственных отноше- ний; воздействовать на внутренние отношения международные нормы могут лишь через национальное право. «Сферой действия международно- го права являются межгосударственные отношения, сферой действия наци- онального права - отношения с участием физических и юридических лиц», - пишет И.И.Лукашук.78 32 Второй основной аргумент противников внутригосударственного дей- ствия договоров. Х.Кронауэр, в частности, пишет: «международно-правовые договоры могут связывать только субъекты международного права»79. От- дельные личности не являются субъектами международного права, утвержда- ет Г.Бухс, возможность каждого человека ссылаться на положения междуна- родноых договоров зависит от исполнение государством международно-пра- вового обязательства80. Отрицание возможности прямого действия международного права во внутренних отношениях требует объяснения наличия в праве (как в отечествен- ном, так и зарубежном) большого числа норм, предусматривающих преимуще- ственное применение международныхдоговоров при коллизиях с национальным законом. В этих целях предлагается конструкция «трансформации», закреплен- ная, по мнению ряда авторов, в законодательстве, согласно которой все заклю- чаемые государством международные договоры превращаются («трансформи- руются») в национальный закон (или им придается сила закона). Сторонники концепции трансформации исходят из того, что суще- ствуют всего две группы отношений, могущие быть предметом правового регулирования, - международные (межгосударственные) и внутригосудар- ственные. При этом международные отношения регулируются только между- народным правом, а внутригосударственные - только национальным81. Госу- дарство, пишет Г Бухс, выводит из территориального суверенитета свои суве- ренные права, а также и компетенцию в нормотворчестве. Через заключение международно-правового договора создается право, правда, только на меж- дународно-правовом уровне. Внутригосударственный правопорядок не зат- рагивается международно-правовыми обязательствами, появляющимися на основе заключения договора. Причиной для этого является то, что междуна- родное право хотя и нацелено на выполнение взятых обязательств, но опреде- ление необходимых для этого исполнительных мер предоставляет договари- вающейся стороне как суверенному государству. Преобразование междуна- родно-правовых обязательств происходит путем соответствующего измене- ния (модификации) национального права. К тому же необходимо, чтобы из- мененные правовые положения имели силу и применялись82. Своеобразную позицию в этом вопросе занимает В.М.Волженкина. С одной стороны, она указывает на «дуалистический характер» международ- ных договоров Российской Федерации, которые «являются одновременно российскими и международными правовыми актами, относятся к системе национального и международного права. Международный договор РФ не может быть наделен юридической силой и порождать вытекающие из него обязательства для страны, если он не признан внутригосударственным пра- вовым актом»8'. Таким образом, коль скоро договоры относятся и к системе национального права, можно предположить, что они могут применяться Для регламентации внутригосударственных отношений. С другой стороны, наделение международных договоров «превосходством для применения вле- чет нарушение концепции разделения права на отрасли и правил их приме- нения. Происходит соподчинение отраслей права, которые в силу предмета 33 регулирования не предназначены для конкуренции. Международное право не предназначено регулировать внутригосударственные отношения»84. Никто не отрицает существования границ между различными система- ми права, однако, по моему мнению, эти границы не являются абсолютными. Государства в силу суверенитета вправе допускать в качестве регуляторов внутренних правоотношений нормы международного права. Вместе с тем невозможность прямого применения международных норм субъектами рос- сийского права представителями концепции трансформации постулируется. Однако нигде в международном праве не зафиксировано положения о том, что оно призвано регулировать только международные или межгосу- дарственные отношения. Ничто не препятствует государствам сделать тот или иной вопрос предметом международно-правовой регламентации. То обстоятельство, что какие-то отношения регулируются внутригосударствен- ным правом, еще не означает, что они не могут быть предметом междуна- родно-правового регулирования. При этом совсем необязательно включать международные нормы во внутригосударственное право или придавать им силу закона. Достаточно просто определить, что в качестве одного из спосо- бов реализации международной нормы во внутригосударственной сфере является возможность их непосредственного применения. В тех случаях, когда предмет регулирования международного и национального права совпадает, общественные отношения могут регламентироваться нормами обеих пра- вовых систем. Примечательно, что среди сторонников «трансформационного» под- хода к механизму взаимодействия международного и внутригосударствен- ного права нет единства по вопросу о способах и видах трансформации. Е.Т.Усенко исходит из существования двух видов трансформации: ге- неральной и специальной. Генеральная трансформация заключается в уста- новлении государством в своем внутреннем праве общей нормы, придаю- щей международно-правовым нормам силу внутригосударственного дей- ствия. Специальная трансформация заключается в придании государством конкретным нормам международного права силы внутригосударственного действия путем воспроизведения в законе текстуально либо в виде положе- ний, адаптированных к национальному праву, или путем законодательного выражения согласия на их применение иным способом85. Похожую пози- цию занимает С.В.Черниченко. Он различает трансформацию автоматичес- кую и не автоматическую, т.е. требующую принятия специального решения. Если законодательство государства предусматривает, что все международные договоры, в которых оно участвует, является частью его внутреннего права, то нормы любого международного договора, как только он вступает для дан- ного государства в силу, автоматически трансформируются. Если же законо- дательство требует для придания договору силы закона, это будет уже не автоматическая трансформация86. Трансформация может быть прямой и опосредованной - пишет И.И.Лу- кашук. «В первом случае правила договора воспроизводятся во внутреннем праве в силу самого акта о ратификации. Нередко эту процедуру называют 34 инкорпорацией, т.е. включением. Договор в целом как бы включается во внут- реннее право. Во втором случае на основе договора издается внутренний нормативный акт, с большей или меньшей полнотой воспроизводящий со- держание договора»87 . По мнению Ю.А.Тихомирова, трансформация осуществляется тремя способами. Во-первых, прямая трансформация, когда в соответствии с кон- ституцией или законами государства нормы международного права авто- матически приобретают силу действующих на территории этого государ- ства. После публикации в специальном издании положения международного акта приобретают силу, превышающую силу не соответствующих ему внут- ренних законов. Во-вторых, инкорпорация, когда нормы международного права, в том числе договорные, непосредственно включаются во внутреннее право. При этом прямая трансформация может предусматриваться для опре- деленного вида международных норм, например, для общепризнанных норм международного права (ФРГ, Португалия, Австрия) или для должным обра- зом заключенных и опубликованных международных договоров (Испания). В-третьих, опосредованная трансформация, когда международно-правовые нормы приобретают силу норм внутреннего права лишь в результате издания законодательным органом специального акта. Часто такая процедура предус- матривается для наиболее важных международных договоров. Если при пря- мой трансформации прекращение или изменение международного договора или иного акта немедленно влечет соответствующие изменения во внутреннем праве, то при опосредованной трансформации такие изменения являются ре- зультатом определенной внутренней процедуры88. Что можно сказать по этому поводу? По моему мнению, применитель- но к Российской Федерации нет необходимости определять механизм и виды трансформации. Международные нормы могут служить ориентиром внут- ригосударственного нормотворчества, либо, если это допускается государ- ством, действуют «от своего собственного имени», непосредственно регули- руя правоотношения во внутренней сфере. Дополнительные конструкции представляются излишними. Для прямого действия государству достаточно определить формы и способы реализации международных норм во внутри- государственной сфере89. Не сложилось единого мнения и по вопросу о видах «трансформаци- онных» актов. К примеру, И.И.Лукашук выделяет инкорпорацию и отсыл- ку90. С.В.Черниченко добавляет к ним легитимацию91. А.Н.Талалаев транс- формационными считает все виды принятия на себя обязательств по догово- РУ (ратификацию, утверждение, присоединение и др.)92. Некоторые ученые считают ратификацию актом, имеющим «трасфор- мационное» значение. Ю.А.Тихомиров указывает, что ратификация между- народных договоров РФ «придает им значение своеобразного элемента рос- сийской правовой системы. Именно закон как бы облекает международно- правовой акт в национально-правовую форму. Договор может либо вно- сить изменения в законодательство93 , либо вводить «иные правила» лишь Для конкретного случая»94. По мнению Э.М.Аметистова, «акт ратификации 35 имеет форму закона, издаваемого высшим органом власти, ничем не отлича- ется по своей юридической силе внутри государства от других таких же актов органа и, следовательно, наделяет такой же силой ратифицирован- ный договор, после чего возникают обязанности по обеспечению его выпол- нения»95. Сходного мнения придерживается В.М.Волженкина: «статус меж- дународных договоров определяет их ратификация Утверждение междуна- родного договора путем принятия федерального закона (ратификации) на- деляет его статусом, равным федеральному закону, но международный до- говор не приобретает преимуществ перед федеральным законом»* Приме- чательно, что в большинстве случаев рассматривается трансформация лишь международных договоров и ничего не говорится о трансформации норм, закрепленных в форме иных источников международного права. Поскольку ратификация предусмотрена лишь для договоров, процедура реализации норм других источников не вписывается в концепцию трансформации. Од- нако, по моему мнению, не может быть каких-либо принципиально различ- ных форм реализации для различных видов норм международного права Международные нормы либо могут действовать внутри страны, либо нет, и тогда для их осуществления необходимы имплементационные акты. Но даже если не принимать во внимание указанные обстоятельства, ни один из названных актов не дает оснований утверждать об их «трансформа- ционном» характере. Как уже говорилось, чаще всего в качестве трансформационного акта рассматривается ратификация договора. Анализируя тезис «ратифициро- ванный договор - акт, равный по силе закону», Б.И Нефедов обоснованно замечает, что сторонники теории трансформации берут в основу ратифика- цию договора, «лишь упоминая об остальных формах принятия государ- ством обязательств на себя по договору»97. И это вполне объяснимо. Как известно, ратификация договоров в нашей стране осуществлялась посред- ством издания указов Президиума Верховного Совета СССР, постановле- ний Верховного Совета РСФСР, федеральных законов. Поскольку указан- ными актами вносились и текущие изменения в законодательство, это послу- жило основанием для выделения ратификации из других форм, оформляю- щих согласие государства на обязательность договора. Однако ни Консти- туция СССР, ни закон СССР о международных договорах 1978 г., ни Кон- ституция Российской Федерации, ни ФЗ «О международных договорах Рос- сийской Федерации» 1995 г., ни другие нормативные акты не давали и не дают оснований для утверждения о «трансформационном» значении акта о рати- фикации. В акте о ратификации, как правило, содержится лишь одна норма права - «договор - ратифицировать». Исключения из этого правила доста- точно редки. К примеру, ст. 2 ФЗ «О ратификации Договора между Россий- ской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче» 1996 г. уста- навливает, что «для целей Договора между Российской Федерацией и Китай- ской Народной Республикой о выдаче компетентными органами со стороны Российской Федерации в соответствии со статьей 6 Договора являются Гене- ральная прокуратура Российской Федерации и Министерство юстиция 36 российской Федерации». В ФЗ «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и протоколов к ней» 1998 г. помимо нормы о ратификации Конвенции и ряда Протоколов предусмотрено увеличение «рас- ходов на содержание федеральной судебной системы и пенитенциарной си- стемы, органов юстиции Российской Федерации, органов прокуратуры Рос- сийской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации в целях приведения правоприменительной практики в полное соответствие с обяза- тельствами Российской Федерации, вытекающими из участия в Конвенции и Протоколах». Статья 4 ФЗ «О ратификации Европейской конвенции о выда- че, Дополнительного протокола и Второго Дополнительного протокола к ней» 1999 г назначает Генеральную прокуратуру РФ органом, компетент- ным рассматривать вопросы о выдаче Однако ни о каком «придании дого- вору внутригосударственной силы» в этих документах речи не идет; как, впрочем, нет в них и нормы о «придании договору силы закона». Следует учитывать, что нет никаких оснований считать акт (пусть даже и федеральный закон) о ратификации документом, имеющим «трансформа- ционное» значение. Кроме того, существуют и иные способы дачи согласия на обязательность договора (утверждение, принятие договора, присоедине- ние к договору), которые также содержат всего лишь норму о согласии на обязательность договора и которые никоим образом нельзя считать актами, имеющими «трансформационное» значение Несколько слов об «инкорпорации» как возможном акте трансформа- ции. По мнению С В Черниченко, инкорпорация означает, что, по существу, принимается новый закон или подзаконный акт, полностью внешне иден- тичный международному договору. Происходит ли это автоматически на основе трансформационной нормы, согласно которой все договоры, обязы- вающие данное государство, или их определенная часть, начинают рассмат- риваться и как внутригосударственные правовые акты, либо на основе спе- циального решения органа государства, придающего конкретному догово- ру или договорам характер внутригосударственных правовых актов, сути процесса это не меняет. Текст международного договора воспроизводится в официальных изданиях как текст закона или подзаконного акта соответ- ствующего уровня. При наличии упомянутой трансформационной нормы или специального трансформационного акта он может свидетельствовать и о трансформации98. Не касаясь неточностей формулировки (по моему мне- нию, принятие внутригосударственного акта, «полностью внешне идентич- ного международному договору», в принципе невозможно), хочется заме- тить, что в данном случае речь может идти лишь о сходстве правил междуна- родных и внутригосударственных норм. Они по-прежнему остаются нор- мами различных систем права со всеми вытекающими отсюда последствия- ми. А то обстоятельство, что международная норма явилась моделью для внутригосударственного правотворчества, еще не означает автоматическо- го восприятия ее содержания национальным правом. Более того, случаи дос- ловного совпадения правил, зафиксированных в международном договоре и во внутригосударственном акте, крайне редки. 37 Что касается «легитимации» - принятия внутригосударственного акта с целью обеспечения выполнения норм международного права", то она пред- ставляет собой одну из форм реализации международно-правовых норм во внутренних отношениях и отнюдь не свидетельствует о какой-либо их транс- формации во внутригосударственное право. При «легитимации» законодатель просто приводит национальное право в соответствие с международными обя- зательствами государства, для чего изменяет или отменяет действующие нормы, гармонизируя их с международными обязательствами РФ. И не более того. Несколько слов об отсылке как о возможном способе «трансформа- ции». По мнению С.В.Черниченко, отсылка составляет содержание транс- формационной нормы, согласно которой правила и установки, являющиеся международно-правовыми, в определенных случаях начинают рассматри- ваться и как внутригосударственные. Внешне те же самые предписания, доз- воления и запреты адресуются уже участникам других по своей природе отношений, становятся частью внутригосударственного права без инкорпо- рации в законодательство международно-правового акта, в котором они зафиксированы. Внутреннее право государства с помощью такого рода при- ема, как отсылка, обогащается, а законодательство остается без изменений100. На мой взгляд, ни при каких обстоятельствах «правила, являющиеся между- народно-правовыми», не могут «рассматриваться как внутригосударствен- ные», хотя бы потому, что они закреплены в различной правовой форме и продолжают оставаться в различных системах права. Вызывает возражения и утверждение, что при отсылке «те же самые предписания адресуются учас- тникам других по природе отношений». Если норма международного права «самоисполнима», то она уже адресована определенному кругу субъектов; государство лишь решает, каким способом должны исполняться ее предпи- сания. При отсылке обогащается не внутреннее право, как полагает С.В.Чер- ниченко, а совокупность правовых норм, которые могут применяться в го- сударстве, его правовая система В этой связи более правильным представля- ется подход И.И.Лукашука: «в законе или ином нормативном правовом акте говорится, что его положения будут применяться в соответствии с опреде- ленным договором или что в установленных случаях следует применять та- кой-то договор. Все чаще встречаются отсылки к неправовым международ- ным актам, резолюциям конференций или организаций. В результате отсыл- ки положения упомянутых актов обретают юридическую силу»101. Таким образом, и отсылку нельзя считать актом, имеющим «трансфор- мационное» значение, хотя она и является одним из оснований непосред- ственного действия международно-правовых норм. Как видим, ни один из названных актов не дает оснований считать кон- цепцию трансформации бесспорной. Более того, она не соответствует суще- ствующим реалиям. В российском праве имеется множество норм, санкциони- рующих прямое применение международного права во внутригосударствен- ной сфере. В связи с изложенным вряд ли можно согласиться с высказыванием Е.Т.Усенко: ценность теории трансформации в том, что «она помогает рас- 38 крыть и понять механизм правового взаимодействия правовых систем и ук- репляет принцип государственности и принцип разделения властей»102. Но если теория трансформации небесспорна, возникает вопрос: како- вы принципы взаимодействия в правовой системе РФ международных и внут- ригосударственных норм? Вообще говоря, вопрос о допустимости непосредственного примене- н и я международных норм в правовой системе того или иного государства - это вопрос о предмете международно-правового регулирования. По этому вопросу выработаны следующие основные точки зрения. Согласно одной из них, существуют лишь две группы отношений, рег- ламентируемых правом: международные (межгосударственные) и внутри- государственные. При этом международные отношения регулируются толь- ко международным правом, а внутригосударственные только нацио- нальным11". «Никто не станет отрицать, - пишет И.И.Лукашук, - что между- народное сотрудничество играет растущую роль в решении широкого круга национальных проблем. Но это не делает соответствующие проблемы меж- дународными. Суверенное право государств решать их самостоятельно или в сотрудничестве охраняется международным правом. Последнее способно оказывать косвенное и при этом весьма значительное влияние на внутри- общественные отношения, но не может их посредственно регулировать. Ины- ми словами, они не могут быть объектом международного права»104. По мнению других ученых, существуют лишь две группы отношений (межгосударственные и внутригосударственные), однако международные нормы регулируют первые и часть последних105. Некоторые авторы в зависимости от связи правоотношений с государ- ством делят их на межгосударственные и международные отношения негосу- дарственного характера106. Межгосударственные отношения возникают меж- ду субъектами международного права. Сторонами международных отноше- ний немежгосударственного характера являются индивиды и юридические лица. Своеобразную позицию занимает А.А.Рубанов. Отмечая специфику отношений между существующими в мире правовыми системами, он вводит для их обозначения новый термин - «международные межправовые отно- шения», под которыми понимает «отношения одного права к другому имен- но как к праву. Каждая из этих правовых систем (международное и внутри- государственное право. - П.Б.) подключает нормы других систем к своему механизму регулирования»107 . Недостаточная исследованность видов правоотношений, вытекающих из международно-правовых норм, во многом обусловлена невниманием к этой проблематике в науке. Единственное специальное исследование в этой области - монография В.М.Шуршалова, вышедшая еще в 1971 г.108; в основ- ном же проблемы международных правоотношений рассматривались в кон- тексте учения о предмете международного права или «дел, входящих во внут- реннюю компетенцию государства». Не ставя перед собой цель осветить все Проблемы правоотношений, вытекающих из норм международного права, Хочу заметить следующее. Выработано большое число классификаций между- 39 народных правоотношений109. В основу классификации правоотношений кладется не самый главный признак - их связь с государством. Однако в ко- нечном счете все правоотношения, так или иначе, связаны с государством и правом, им устанавливаемым (в договорном ли порядке либо самостоятель- но). При таком подходе невозможно провести различие между чисто внут- ригосударственными и «международными немежгосударственными» отно- шениями. К примеру, правоотношения типа «государство - иностранец» могут быть как внутригосударственными, так и международными; все зави- сит от того, на основе норм какой системы права они возникли. Очевидно, что в основу классификации правоотношений должен быть положен иной признак - принадлежность норм, из которых правоотношения вытекают, к той или иной системе права. А поскольку существуют всего два вида норм, могущих являться основанием возникновения правоотношений, они могут регулироваться либо нормами одной системы права, либо нормами обеих систем (если мы допускаем совместное применение международных и внут- ригосударственных норм). В результате возможны всего три вида правоот- ношений: международные, внутригосударственные и комплексные (назва- ние условно). На основе международно-правовых норм могут возникать международные и комплексные правоотношения. Теперь, опираясь на общие положения о взаимодействии норм различ- ных систем права, проанализируем проблемы имплементации в Российской Федерации норм международного уголовно-процессуального права.
Еще по теме 2. Взаимодействие норм международного и внутригосударственного права: теоретические основы Правовая система Российской Федерации: понятие и содержание: