§2. Возникновение и развитие международно-правовых норм по защите климата Земли
Попытки регулирования межгосударственных отношений в сфере сохранения климата Земли начались не единовременно. В данном параграфе рассматривается эволюция международно-правовых норм, в результате которой были приняты основные международные договоры в сфере сохранения климата Земли. Обращаясь к периодизации развития международно-правовых норм в сфере сохранения климата Земли, мнения ученых несколько отличаются. По мнению Д. Боданского, развитие международного климатического режима до принятия Киотского протокола в 1997 году следует разделить на пять периодов55 56: • до 1985 года: актуализация вопросов международной правовой защиты климата и их научное развитие; • с 1985 до 1988 года: включение вопросов, связанных с климатом, в международную повестку дня; • с 1988 до 1990 года: предварительный этап обсуждения вопросов защиты климата на межправительственном уровне; • с 1990 до 1992 года: этап официальных межправительственных переговоров, ведущих к заключению РКИК ООН; • с 1992 до 1997 года: этап разработки и осуществления положений, упомянутых в РКИК ООН, за которой следует разработка и принятие Киотского протокола. Периодизация, предложенная Копыловым М.Н., охватывает более современный этап развития (с 2012 года) международного экологического права, называемый энергетической/климатической эрой . Ученый строит хронологию, основываясь на следующих событиях исключительной важности: • Проведение в 2012 году в Рио-де-Жанейро Конференции ООН по устойчивому развитию и принятие документа под названием «Будущее, которое мы хотим»; • Окончание срока действия Киотского протокола; • Начало выработки пост-киотских договоренностей. Как видно из приведенных периодизаций, до 1985 года международное сообщество начало лишь задаваться вопросами сохранения климата Земли, стимулировав выработку международных норм в данной сфере и их научным обоснованием. На научном уровне проблема климатических изменений ввиду антропогенного воздействия получила мировую значимость и началась разрабатываться в XIX веке ввиду активной деятельности французских и шведских ученых. Однако Вторая мировая война приостановила данный процесс, поэтому мировое сообщество вновь обратилось к этой проблеме уже во второй половине XX века, объявив 1957 год Международным геофизическим годом. В 1960-70—х годах ученые обнаружили увеличение концентрации углекислого газа в атмосфере; и, с резким совершенствованием информационных технологий, были в состоянии использовать моделирование климата для оценки будущих сценариев. Кроме того, Генеральный секретарь ООН в 1970 году в своем отчете отметил вероятность стихийных бедствий и катастроф, вызванных потеплением. Вопросы тесного сотрудничества государств, правительств и крупнейших экологических организаций мира в решении глобальных и национальных экологических проблем, включая проблему изменения климата, были предметом обсуждения на Конференции ООН по проблемам окружающей среды человека 1972 г. в Стокгольме . Именно после Стокгольмской конференции активизировалась нормотворческая инициатива государств как на национальном, так и на международном уровне в области защиты окружающей среды57 58, включая климат Земли. Наконец, 1979 год был знаменателен проведением первой Всемирной конференции по климату, в результате которой была учреждена Всемирная программа исследования климата. Далее в 1985 году во время научной конференции в Филлах (Австрия) было озвучено предположение о весьма вероятном влиянии роста концентрации парниковых газов в атмосфере на климатические изменения59. Таким образом, первые робкие шаги в направлении создания рамок для международного экологического управления были предприняты на Стокгольмской конференции 1972 г. В работе конференции приняли участие представители 114 государств, специализированных учреждений ООН, многих международных межправительственных и неправительственных организаций 60. По рекомендации Стокгольмской конференции в ООН был учрежден вспомогательный орган Г енеральной Ассамблеи - Программа ООН по окружающей среде - в составе её четырех главных органов, а именно Совет управляющих, Секретариат, Фонд по окружающей среде и Совет по координации в области окружающей среды (Совет по координации был упразднен в 1977 году)61. Немалое значение для «экологизации» правосознания62 имеет принятие в 1982 году Всемирной хартии природы. Данный документ, подчеркивая, что человечество «является частью природы и жизнь зависит от непрерывного функционирования природных систем» (в том числе климата), подтверждает необходимость использования природных ресурсов, «сохраняя при этом виды и экосистемы на благо нынешнего и будущих поколений»63 . Хартия также устанавливает, что «принципы, изложенные в ней, должны найти отражение в законодательствах и практике каждого государства, а также на международном уровне»64. В 1987 Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию 42/184 под названием «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды», в которой ГА ООН впервые заявило, что Программе Организации Объединенных Наций по окружающей среде (ЮНЕП) следует придавать большое значение проблеме глобального изменения климата, а Исполняющему Директору следует обеспечить сотрудничество ЮНЕП и ВМО, а также Международного совета научных союзов65. В 1988 году Генеральная Ассамблея ООН приняла резолюцию 43/53 «О защите глобального климата в интересах нынешнего и будущих поколений человечества». Этот документ призывает все правительства, межправительственные и неправительственные организации, а также научные учреждения относиться к проблеме изменения климата как к приоритетному вопросу, осуществлять и продвигать конкретные, кооперативные и ориентированные на конкретные действия программы и научные исследования с тем, чтобы повысить понимание источников и причин изменения климата, включая её региональные аспекты и конкретные временные рамки, а также причинно-следственных связей деятельности человека и климата, а также содействовать, по мере необходимости, инициативам по защите глобального климата66. В том же 1988 году была создана Межправительственная группа экспертов по изменению климата (МГЭИК), где сначала лидерами были, главным образом, промышленно развитые страны, однако в дальнейшем в МГЭИК присутствовали представители почти всех стран.67 МГЭИК состоит из трех отдельных рабочих групп: Рабочей группы I (РГ I), которая оценивает физические научные аспекты климатической системы и изменения климата; Рабочей группы II (РГ II), которая оценивает уязвимость социально-экономических и природных систем к изменению климата, отрицательных и положительных последствий изменения климата и вариантов адаптации; и Рабочей группы III (РГ III), оценивающей варианты смягчения последствий изменения климата путем ограничения или предотвращения выбросов парниковых газов68 69. Начиная с 1988 года, МГЭИК осуществляет систематическую подробную оценку состояния климата Земли, проблемы глобального потепления и вырабатывает подходы к ее решению. Первый оценочный доклад был завершен в 1990 году, второй - в 1995 году, затем третий - в 2001, четвертый - в 2007, и наконец, Пятый оценочный доклад МГЭИК был завершен в 2014 году . Через год после создания МГЭИК в Канаде прошла конференция, в которой принимали участие не только ученые, но и представители правительств, в том числе премьер-министры Канады и Норвегии, а также представители гражданского общества. Среди прочих предложений, на конференции была озвучена идея о разработке всеобъемлющей глобальной рамочной конвенции по защите атмосферы и создании фонда, который будет частично финансироваться 71 за счет налога на потребление полезных ископаемых в развитых странах . В последующем данная идея получила развитие в академических кругах. Некоторые видные ученые предлагали назвать будущий договор Международной конвенцией о защите глобального климата , другие Конвенцией по проблемам меняющейся атмосферы, третьи - Конвенцией по сохранению климата или Конвенцией по защите атмосферы. Предполагалось, что всеобщий договор должен способствовать достижению следующих целей: (1) международный обмен информацией о глобальном потеплении и изменении климата; (2) создание технической и административной структуры, необходимой для развития исследований и выработки предложений; (3) урегулирование политических, 74 экономических и правовых аспектов последствий изменения климата . В декабре 1990 года ГА ООН официально запустила процесс переговоров по разработке и принятию рамочной конвенции об изменении климата (в соответствии с положениями Резолюции 45/212) . Для этого был учрежден Межправительственный комитет для ведения переговоров (МКП), основная задача которого состояла в подготовке конвенции к маю 1992 года - именно тогда, 70 71 72 73 74 во время Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, предполагалось открыть договор для подписания75 76 77 78. Переговорный процесс по всеобъемлющему климатическому соглашению нельзя назвать простым. После того, как страны начали заниматься вопросом на государственном уровне, различия между подходами и видением основных задач стали очевидными. Для развивающихся стран, изменение климата явилось, в сущности, проблемой в области развития, в то время как большинство развитых стран рассматривало изменение климата в первую очередь как экологическую проблему . Страны-участники Организации стран-экспортеров нефти (ОПЕК) в целом отказались от международного решения проблемы изменения климата из- за возможного влияния на их экономику . Малые островные государства, напротив, серьезно пострадали от климатических изменений, поэтому с самого начала поддерживали введение всеобъемлющих международных мер и сформировали Альянса малых островных государств (АОСИС) . Несмотря на некоторые трудности, текст Рамочной конвенции был закончен в мае 1992 года и официально открыт к подписанию в июне 1992 года на Конференции Организации Объединенных Наций по окружающей среде и развитию, проходившей в Рио-де-Жанейро (Бразилия). Надо отметить, что РКИК ООН имеет особое значение, поскольку данный документ направлен на сохранение климата как комплексного явления в глобальном масштабе. Главной задачей РКИК ООН является «регулирование использования атмосферы, как глобального ресурса» , посредством контроля выбросов ПГ. Анализу данного акта, а также принятых впоследствии протоколов к РКИК ООН, включая соответствующие решения Конференций Сторон, посвящены отдельные параграфы настоящей работы. В связи этим в рамках настоящего параграфа представляется необходимым рассмотреть также некоторые иные документы, видоизменившие или каким-либо образом повлиявшие на траекторию движения и развитие международного климатического режима. В работе Конференции в Рио-де-Жанейро приняли участие 178 государств и более 30 межправительственных и неправительственных международных организаций. Кроме упомянутой выше Рамочной конвенции ООН в рамках данной Конференции были приняты дополнительно три международных акта, относящизся к источникам «мягкого» права. Данным документами являются «Повестка дня на XXI век», Декларация по окружающей среде и развитию, а также Принципы для глобального консенсуса в отношении рационального использования, сохранения и устойчивого развития всех видов лесов («Лесные о 1 принципы»)» . Надо отметить, что данные акты сохраняют свою актуальность и 82 сегодня . Итак, Декларация по окружающей среде и развитию предусматривает принципы, устанавливающие права и обязанности государств в целях достижения устойчивого развития. Например, одним из таких принципов, нашедших 79 80 81 отражение в тексте РКИК ООН, является принцип принятия мер 83 предосторожности . Кроме того, на данной конференции был принят документ, получивший название «Повестка дня на XXI век», который является планом действий глобального масштаба в интересах устойчивого развития. Документ содержит несколько разделов: (1) Социальные и экономические аспекты, (2) Сохранение и рациональное использование ресурсов в целях развития, (3) Укрепление роли основных групп населения, (4) Средства осуществления. Каждый раздел состоит из отдельных глав. Относительно сохранения климата Земли примечательными являются главы об охране атмосферы (Глава 9), содействии просвещению, информированию населения и подготовке кадров (Глава 36), а также о международных правовых документах и механизмах (Глава 39). Так, например, в «Повестке дня на XXI век» признается, что «обеспокоенность проблемами, связанными с изменением и колебаниями климата потребовала дополнительной научной, экономической и социальной информации, с тем, чтобы уменьшить число сохраняющихся неопределенностей в этих областях». Ввиду этого документ призывает всех акторов «добиваться более глубокого понимания и более точного прогнозирования различных свойств атмосферы и затрагиваемых экосистем» 82 83 и «сотрудничать в проведении исследований по разработке методологий и выявлению атмосферных уровней концентрации парниковых газов, которые могут вызвать опасное антропогенное воздействие на климат и 85 окружающую среду в целом» . И наконец, на Конференции ООН окружающей среде и развитию в 1992 году были приняты Лесные принципы, являющиеся важным элементом международно-правового режима по сохранению климата Земли в широком смысле (учитывая роль лесов в поглощении углекислого газа). В них впервые нашел отражение консенсус государств по вопросам использования и сохранения лесов, причем вне зависимости от их типа или географического положения84 85 86 87. Документ подчеркивает «ключевую роль, которую играют все виды лесов в деле поддержания экологических процессов (прим. включая климатические процессы) и равновесия на местном, национальном и глобальном уровнях» . Необходимо также отметить, что положения и принципы, принятые на Конференции в Рио-де-Жанейро не раз были подтверждены в разнообразных международно-правовых актах. Например, Декларация, принятая во время Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию, проходившей в W оо августе-сентябре 2002 года в ЮАР (г. Йоханнесбург) , подчеркивает необходимость следования принципам, закрепленным в Декларации Рио-де- Жанейро по окружающей среде и развитию, а также в документе под названием «Повестка дня на XXI век». Кроме того, даже по прошествии двадцати лет со дня проведения Конференции по окружающей среде и развитию, положения рассмотренных выше документов не утратили свое значение. Например, документ, названный «Будущее, которого мы хотим», принятый в рамках РИО+20 , указывает, что в Рио-де-Жанейро в 1992 году было положено начало глобальному партнерству в интересах устойчивого развития88 89. Также в финальном докладе Конференции ООН по устойчивому развитию отдельно выражается «обеспокоенность по поводу масштабов и серьезности негативных последствий изменения климата, которые не обошли стороной ни одну страну и которые подрывают усилия всех стран»90 91. Обращается особое внимание на то, что сохранение климата Земли требует от всех стран незамедлительных и энергичных мер в рамках реализации принципов и положений РКИК ООН . Документ содержит отдельный раздел, посвященный проблеме изменения климата Земли, в котором настоятельно рекомендует бережно относиться к климатической системе во благо будущего нашей планеты, защищать и охранять климат Земли на основе таких принципов, как справедливость и общая, но дифференцированная ответственность 93 государств . Как отметил бывший Г енеральный секретарь ООН во время одного из своих выступлений, «определяющим фактором развития, как нашего поколения, так и будущего будет изменения климата земной атмосферы, затрагивающее в сфере человеческой деятельности - и вопросы продовольствия, безопасности» 92 93 , здравоохранения, экономику и энергетику. При этом, ни один фактор не влияет в бОльшей степени на выживание всего человеческого рода, как климат Земли94 95. Вместе с тем необходимо отметить, что рассмотренные выше документы являются источниками «мягкого» права, носят декларативный характер и не накладывают юридических обязательств на государства. С этой точки зрения, логичным представляются вопросы, которыми в этом отношении начали 96 задаваться некоторые развивающиеся государства : какие есть альтернативные правовые подходы к решению проблемы изменения климата Земли? Можно ли говорить о сложившемся в этой сфере международно-правовом обычае? Есть ли у государств международно-правовая обязанность применять принцип 2 Декларации Рио-де-Жанейро («деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не должна наносить ущерба окружающей среде других государств») и принцип должной осмотрительности в отношении выбросов парниковых газов? Рассмотрим некоторые аспекты данной проблемы. Такой принцип, как принцип непричинения вреда окружающей среде за пределами национальной юрисдикции, несмотря на некоторую несогласованность практики государств, был определен Международным Судом ООН (МС ООН) как норма обычного права в Консультативном заключении 1996 года . Массовые выбросы ПГ в промышленно развитых странах наносят ущерб за пределами национальной юрисдикции этих государств, усугубляя проблему изменения климата и оказывая вред глобальной климатической системе. Учитывая данный факт и консультативное заключение МС ООН, некоторые ученые предлагают применять принцип ненанесения ущерба не только в случае прямого трансграничного ущерба, когда действия в государстве А наносят ущерб в государстве В, но ив случае косвенного, глобального или, так называемого, «кумулятивного» ущерба . Однако применение данного принципа к проблеме изменения климата создает ряд трудностей. Причинно-следственные связи между историческими выбросами ПГ в той или иной стране и конкретными последствиями изменения климата в другой представляются очень сложными и запутанными96 97 98. Так, выбросы ПГ - это лишь один из нескольких факторов, способствующих возникновению последствий климатических изменений, таких как стихийные бедствия и иные природные катаклизмы. Именно поэтому зачастую невозможно установить ту степень, в какой конкретное явление, связанное с изменением климата, обусловлено выбросами ПГ в каком-либо конкретном государстве. Кроме того, возникают вопросы в отношении надлежащего уровня должной осмотрительности, возможности минимального порога вреда и значимости таких факторов, как население или финансовые возможности при определении обязательств государства.99 Другой принцип, имеющий характер международного обычая и потенциально применимый к изменениям климата Земли, был разработан в Международным судом ООН в деле «Целлюлозные заводы на реке Уругвай» 100 101 2010 года и в Консультативном заключении Международного трибунала по морскому праву по деятельности на морском дне 2011 года. Речь идет об общей обязанности государств принимать меры по предотвращению, сокращению и контролю трансграничного загрязнения, включая загрязнение морской среды. В данном консультативном заключении Трибунал по морскому праву применил основные принципы международного экологического права, интерпретируя их в широком смысле в отношении юридических обязательств и возможной ответственности государств, спонсирующих деятельность в области разведки и разработки в Районе морского дна . Консультативное заключение подтвердило, что существует «тенденция к включению принципа предосторожности в обычное международное право». Кроме того, ссылаясь на решение МС ООН по делу «Целлюлозные заводы на реке Уругвай» 2010 года, Палата сделала вывод о том, что обязательство проводить оценку воздействия на окружающую среду также является частью обычного международного права . Данная трактовка обычного права окружающей среды Палатой интересна в контексте изменения климата, поскольку существует определенная параллель между морским дном в качестве «общего наследия человечества»102 103 и изменением климата Земли, являющегося «общей проблемой всего человечества»104 (как неоднократно подчеркивалось в рассмотренных выше Резолюциях ГА ООН). Несмотря на то, что эти две концепции не идентичны, существуют определенные параллели, которые, по мнению некоторых ученых105, могут привести к применению обязанности по предотвращению загрязнения окружающей среды в рамках Конвенции ООН по морскому праву для сокращения выбросов ПГ. Таким образом, несмотря на попытки ученых применить принципы международного экологического права, ставшие обычными нормами, к проблеме изменения климата, в частности к выбросам ПГ, все же нельзя говорить о существовании обычно-правовых норм, обязывающих государства сохранять климат Земли или сокращать выбросы ПГ. В связи с этим возникла необходимость закрепления данных обязательств в форме международных договоров. Анализу международных договоров и особенностей международноправового регулирования отношений государств в сфере сохранения климата Земли на универсальном уровне посвящена Г лава 2 настоящей работы. Вывод Международное сообщество постепенно подходило к осознанию серьезности проблемы изменения климата. Создание МГЭИК явилось одним из важнейших шагов в процессе решения глобальной задачи по сохранению климата Земли. Не менее важное значение имеют опубликованные впоследствии Оценочные доклады МГЭИК, которые убедительным образом выявили риски последствий изменения климата Земли и показали необходимость объективной оценки масштабов и характера климатических изменений и заблаговременной к ним подготовки. Акты «мягкого» права, принятые во время встреч на высшем уровне, закрепили основные принципы и стратегические цели, которые в последующем будут отражены в международных климатических договорах, способствовали «экологизации» правосознания, формированию у акторов международных отношений понимания о необходимости принятия безотлагательных мер для сохранения климата Земли. Такие основополагающие акты, как «Повестка дня на XXI век» и «Будущее, которое мы хотим», ознаменовали новые вехи в истории развития международного экологического права, а также международного права в области изменения климата в частности. Таким образом, несмотря на разногласия по поводу подходов и видения основных задач, стоящих перед международным сообществом в конце 20 века, государства все же согласились предпринять определенные шаги по сокращению антропогенного и техногенного воздействия на климат и адаптации к неблагоприятным последствиям, которые могут возникнуть в результате изменения климата. Наличие лишь норм «мягкого права» в сфере сохранения климата Земли, не накладывающих юридических обязательств на государства, так же, как и сложности в применении норм обычного международного экологического права к проблеме изменения климата наряду с отсутствием специального международно-правового обычая по данному вопросу, обусловили необходимость закрепления данных обязательств в форме международных договоров. Вопросы сохранения климата Земли становились все более и более популярными в повестках дня на саммитах и встречах крупнейших межправительственных организаций, глав государств и правительств. Подготовка и принятие такого всеобъемлющего международного документа, как РКИК ООН в 1992 году - результат совместных усилий государств, которые даже в условиях обострения международной обстановки не отказались от сотрудничества. Особая ценность Конвенции заключается в том, что документ направлен на защиту интересов всего мирового сообщества в целом, на объединение усилий как можно большего числа государств в борьбе с глобальными климатическими 107 изменениями . Сложный путь развития международно-правовых норм в сфере сохранения климата Земли, а также разное видение путей решения проблемы изменения климата в немалой степени предопределили существующие преимущества и недостатки современного состояния международно-правового регулирования борьбы с изменением климата.