2.4. Влияние концепции устойчивого развития на международное финансовое право
Совокупность международно-правовых норм, регулирующих отношения в международной финансовой системе, называется международным финансовым правом, которое является подотраслью международного экономического права262. Международное финансовое право определяется как совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих прежде всего международные финансовые отношения, субъектом которых выступают государства и межправительственные организации263 264. Валютно-финансовые отношения, как подчеркивается в доктрине, публичны по своей природе . Следуя этой логике, диссертант в настоящем исследовании рассматривает международное финансовое право как подотрасль международного экономического права - отрасли международного публичного права. Именно в таком понимании здесь будет рассмотрено международное финансовое право в контексте его взаимодействия с международным экологическим правом через призму концепции устойчивого развития. Необходимо отметить, что последние десятилетия характеризуются усилением влияния концепции устойчивого развития на содержание норм международного финансового права. Причем, также как и в случае с международным торговым и международным инвестиционным правом, влияние экологического компонента концепции устойчивого развития на международные финансовые отношения растет. Так, в соответствии с резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН № 67/196 «Международная торговля и развитие» 2013 г., государства выражают глубокую обеспокоенность «по поводу пагубного воздействия, которое продолжает оказывать мировой финансово-экономический кризис, в особенности на процесс развития, сознавая, что мировая экономика по-прежнему находится на непростом этапе, характеризующимся серьезными рисками спада, включая пертурбации на мировых финансовых и товарно-сырьевых рынках и ощущающуюся во многих странах нехватку бюджетных средств, угрожающими процессу оживления мировой экономики, и подчеркивая необходимость принятия дополнительных мер по устранению системных недостатков и диспропорций и необходимость продолжения деятельности по реформированию и укреплению международной финансовой системы». Реализация концепции устойчивого развития, на наш взгляд, как раз может быть одним из способов устранения таких системных недостатков и диспропорций в международной финансовой системе. Многие специалисты подчеркивают, что наиболее важную роль в международной финансовой системе играют организации группы Всемирного банка265. Группа Всемирного банка является универсальной институциональной основой международного финансового права. Международные договоры, на основе которых учрежден Всемирный банк, входят в число основных источников международного финансового права, как подотрасли международного экономического права. Более того, как справедливо указывал И.И. Лукашук, «важная роль в регулировании валютно-финансовых отношений принадлежит таким международноправовым актам, как уставы специализированных международных организаций (к которым указанный автор относит и Всемирный банк) и заключаемые в их рамках соглашения, а также таким актам мягкого права этих организаций»266. Как известно, Всемирный банк является международной экономической организацией, специализированным учреждением ООН. В состав Всемирного банка входят: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (МАР), Международная финансовая корпорация (МФК) и Многостороннее агентство гарантии инвестиций (МАГИ). Основная цель Всемирного банка заключается в предоставлении кредитов, займов и оказании другой помощи в экономическом развитии стран-членов ООН. В ст. 1 Соглашения о Международном банке реконструкции и развития указываются цели Банка267 268 269. Сегодня в число «продуктивных целей», в контексте ст. 1 Соглашения о МБРР вошло решение проблемы экологически устойчивого развития. А проекты, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов, относятся к числу «наиболее полезных и неотложных проектов, независимо от их масштабов». Данное положение подтверждается как с экономической, так и с правовой точки зрения. Экс-президент Всемирного банка Р.Б. Зеллик указывает: «цели деятельности Всемирного банка - способствовать устойчивой глобализации в интересах всех слоёв населения, сокращению масштабов бедности, ускорению экономического роста без ущерба для окружающей среды, а 272 также создавать для людей новые возможности и вселять в них надежду» . В настоящее время общая сумма портфеля проектов Всемирного банка, в рамках которых установлены задачи охраны окружающей среды, составляет 14 млрд. долларов США . В 2001 г. Всемирный банк завершил разработку документа, который получил название «Экологическая стратегия Всемирного банка. Принимая выполнимые обязательства» (далее Экологическая стратегия). Экологическая стратегия была одобрена Советом директоров Всемирного Банка. В документе определяется подход Всемирного банка к экологическим проблемам развития. В основе этого подхода лежит концепция устойчивого развития. В соответствии с Экологической стратегией, задача Всемирного банка состоит в разработке и реализации мер, которые «не только обеспечивают непрерывное экономическое развитие, но и позволяют не приносить интересы будущих поколений в жертву потребностям поколения нынешнего; способствуют формированию глобального консенсуса относительно того, что природные ресурсы и другие ценные составляющие окружающей среды подлежат охране и должны использоваться рационально. Банк будет использовать свои операции для поддержания устойчивого развития» . Специалисты Всемирного банка пришли к выводу о том, что «учет экологических «аспектов развития бизнеса повышает конкурентоспособность стран-клиентов Банка на международном рынке» . Суть Экологической стратегии заключается в следующем. Всемирный банк внедряет новые подходы к кредитованию. В Разделе 1 ст. IV Соглашения о МБРР указываются способы предоставления и содействия предоставлению Банком займов270 271 272. Теперь Всемирный банк предоставляет займы и оказывает иную финансовую помощь государствам, учитывая их потенциал в области охраны окружающей среды и рационального использования окружающей среды. Как указывается в Экологической стратегии, «высокие издержки загрязнения окружающей среды оправдывают затраты на мероприятия по предотвращению загрязнения и смягчению его последствий» . Всемирный банк предоставляет кредиты для реализации как отдельных экологических проектов, так и «природоохранных компонентов» отраслевых проектов. Причем, доля таких природоохранных компонентов постоянно увеличивается во многих отраслях промышленности, например, таких как сельское хозяйство и энергетика. Для эффективной реализации своих задач по поддержанию устойчивого развития Всемирным банком в 1991 г. был создан Глобальный экологический фонд (далее ГЭФ). Как указывается в Экологической стратегии, Всемирный банк «со всей решимостью выполняет возложенную на него задачу, которая заключается в оказании помощи странам в достижении целей международных конвенций по окружающей среде и соответствующих протоколов»273 274. Так, в ст. 21 Конвенции о биологическом разнообразии называется «Механизм финансирования» и в ней предусматривается, что деятельность механизма финансирования осуществляется с помощью специальной организационной структуры. В соответствии со ст. 39 Конвенции, Международный банк реконструкции и развития является организационной структурой, предусмотренной в ст. 21 Конвенции. Этот же финансовый механизм действует и в отношении Картахенского протокола по биобезопасности 2000 г. к Конвенции о биологическом разнообразии на основании его ст. 28. Кроме того, государства-участники Конвенции «рассматривают вопрос об укреплении существующих финансовых учреждений в целях предоставления финансовых ресурсов для сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия» (ст. 21). Создание ГЭФ можно рассматривать как реализацию данного положения ст. 21. В соответствии со ст. 14 Стокгольмской конвенции о стойких органических загрязнителях 2001 г., организационная структура Глобального экологического фонда выступает в качестве основной структуры, которой поручено осуществлять функции механизма финансирования. В Части III Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и/или опустынивание, особенно в Африке 1994 г. указывается, что ввиду центрального значения финансирования для достижения целей Конвенции Стороны прилагают все усилия для обеспечения программ борьбы с опустыниванием и смягчения последствий засухи адекватными финансовыми ресурсами. В этой связи развитые страны - Стороны Конвенции обязуются, в частности, содействовать мобилизации необходимых, своевременных и прогнозируемых финансовых ресурсов, включая новые и дополнительные средства Глобального экологического фонда, для покрытия дополнительных издержек по той деятельности, которая связана с опустыниванием и соответствует его четырем центральным областям. В соответствии со ст. 21 РКИК 1992 г., ГЭФ, ЮНЕП и МБРР является международным органом, на который возлагается управление финансовым механизмом Конвенции. Таким образом, ГЭФ является финансовым механизмом реализации четырех многосторонних экологических договоров: Конвенции ООН по биологическому разнообразию 1992 г., Рамочной конвенции ООН об изменении климата 1992 г., Стокгольмской конвенции по стойким органическим загрязнителям 2001 г. и Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием 1994 г., в контексте устойчивого развития. ГЭФ представляет собой особый международно-правовой финансовый механизм, с помощью которого Всемирный банк имеет возможность применять ряд финансовых инструментов для реализации целей устойчивого развития, предусмотренных указанными четырьмя многосторонними экологическими договорами. Изначально ГЭФ представлял собой пилотный проект Всемирного банка, целью которого было содействие охране глобальной окружающей среды и экологически обоснованному и устойчивому экономическому развитию. ГЭФ был создан на основании решения Совета исполнительных директоров Всемирного банка. На Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. было выдвинуто предложение о реорганизации ГЭФ и образования самостоятельной финансовой международной организации. Реорганизованный ГЭФ создан в соответствии с Инструментом создания реорганизованного Глобального экологического фонда (далее Инструмент). Инструмент был принят государствами-участниками ГЭФ в 1994 г. В соответствии с Инструментом (п. 8), создается Трастовый Фонд ГЭФ. Всемирный банк выступает в качестве Доверенного лица Трастового Фонда. Выступая в качестве Доверенного лица Трастового фонда, Всемирный банк также выполняет фидуциарную и административную функции, руководствуясь при этом своими Статьями соглашения, уставными нормами, правилами и решениями. За время своего существования ГЭФ пополнялся 5 раз. Последнее пополнение было решено осуществить в 2010 г. в размере 4,3 млрд. долларов США на период с 2010 по 2014 гг. С 1991 г. по 2010 г. ГЭФ предоставил России 391,9 млн. долларов США на реализацию внутренних региональных и глобальных проектов. В настоящее время Советом ГЭФ утверждено 15 проектов, общий объем грантов ГЭФ по которым составит 103,4 млн. долларов США и еще 541 млн. придется на софинансирование . Государство может получать гранты ГЭФ в том случае, если оно может получать займы Всемирного банка как МБРР, так и МАР. ГЭФ имеет собственную институциональную структуру. Органами ГЭФ являются Ассамблея, Совет и Секретариат. Ассамблея состоит из представителей всех участников ГЭФ. Ассамблея компетентна анализировать общие принципы 275 276 политики ГЭФ, анализировать и оценивать деятельности ГЭФ, рассматривать вопросы членства в Фонде и поправки к Инструменту на основании рекомендаций со стороны Совета с последующим утверждением этих поправок на основе консенсуса. Совет отвечает за разработку, принятие и оценку принципов операционной политики и программ, которые связаны с осуществлением деятельности, финансируемой ГЭФ. Совет состоит из 32 Членов, которые представляют группы стран, сформированные с учетом необходимости сбалансированного и справедливого представительства всех участников. Секретариат ГЭФ обеспечивает работу Ассамблее и Совета и подотчетен им. Секретариат, возглавляемый Главным должностным лицом (Председателем ГЭФ), пользуется административной поддержкой со стороны Всемирного банка и действует функционально, независимо и эффективно. Председатель ГЭФ назначается Советом в качестве штатного сотрудника на четыре года. В соответствии с параграфом 22 Инструмента, Всемирный банк, наряду с ПРООН и ЮНЕП, является учреждением-исполнителем ГЭФ. Проекты ГЭФ подлежат одобрению со стороны Председателя ГЭФ. Если, по крайней мере, четыре члена Совета потребуют пересмотра проекта, Председатель ГЭФ представляет проектную документацию на рассмотрение следующего заседания Совета и одобряет проект для окончательного утверждения учреждениям-исполнителям. Как указывалось ранее, Всемирный банк является Доверенным лицом Трастового Фонда ГЭФ. В этом качестве Всемирный банк владеет на началах доверительной собственности всеми финансовыми средствами, активами и доходами, которые формируют Трастовый Фонд ГЭФ. В обязанности Всемирного банка входит управление финансовыми средствами Трастового Фонда, включая инвестирование его ликвидных активов, перечисление финансовых средств учреждениям-исполнителям и другим организациям, реализующим проекты Трастового Фонда ГЭФ, а также подготовка финансовых отчетов об инвестировании и использовании финансовых ресурсов Фонда. В соответствии с п. 8 Приложения «В» к Инструменту, Всемирный банк (до перечисления финансовых средств для непосредственной реализации проекта ГЭФ) может инвестировать средства по своему усмотрению, в том числе объединяя их в пул (в котором средства Фонда размещаются на отдельных счетах) с другими принадлежащими ему или управляемыми им финансовыми средствами. Доходы от этих инвестиций поступают в Трастовый Фонд ГЭФ. В соответствии с п. 13 Приложения «В» к Инструменту, льготы и иммунитеты, предоставленные Всемирному банку, распространяются на собственность, активы, доходы, операции и транзакции Трастового Фонда ГЭФ МВФ. Как известно, к отношениям в международной финансовой системе или к международным финансовым отношениям относятся, в частности, международные отношения, связанные с трансграничным движением финансовых потоков, предоставлением кредитов, финансовой помощи и ряд других. Такое трансграничное движение осуществляется в большой степени с помощью финансовых механизмов и инструментов Всемирного банка и МВФ на основе норм международного финансового права. Вместе с тем, финансовые инструменты Всемирного Банка и МВФ: кредиты, займы, гранты, зачатую выделяются в целях предотвращения ущерба окружающей среде, устойчивого природопользования и обеспечения экологической безопасности. Более того, в число стандартов, которым должна соответствовать хозяйственно-экономическая деятельность, на развитие которой выделяются средства путем применении того или иного финансового инструмента, Всемирный банк включает экологические стандарты. В частности, к таким стандартам относятся: предотвращение и уменьшение загрязнения окружающей среды, сохранение биологического разнообразия и устойчивое управление природными ресурсами. Как указывается в документе МФК, «экологическая оценка предлагаемых проектов является важным фактом при принятии решения о финансировании того или иного проекта и определяет рамки социальных и экологических условий, которые должны быть соблюдены для получения финансирования от МФК» . МФК также стремится инвестировать в устойчивые проекты, которые выявляют и учитывают экономические, социальные и экологические риски и готовы снижать их в процессе постоянного улучшения своей деятельности, направленной на содействие устойчивому развитию в рамках собственных ресурсов и стратегий277 278 279. Таким образом, экологическая оценка экономической деятельности становится частью финансовой оценки этой деятельности и входит в комплексную оценку рисков осуществления того или иного проекта. Это наглядно демонстрирует взаимодействие экологического и социально-экономического компонентов концепции устойчивого развития. Как справедливо указывает М.А. Петченко, международно-правовой режим валютно-финансовой деятельности нацелен, прежде всего, на сдерживание, сглаживание негативных экономических последствий кризисных ситуаций в этой сфере отношений государств . Следовательно, поддержание устойчивого экологического развития непосредственно оказывает влияние на устойчивость и развитие рынка капитала как внутреннего, так и глобального. В соответствии с Экологической стратегией, руководствуясь общей стратегической концепцией, каждое Региональное управление Всемирного банка подготовило региональную экологическую стратегию. Таким образом, принципы Всемирного банка, направленные на обеспечение экологически устойчивого развития, получили свое региональное продолжение. Кроме того, в реализации проектов ГЭФ принимают участие региональные банки развития, в частности, Межамериканский банк развития, Азиатский банк развития, Африканский банк развития, Европейский банк реконструкции и развития (ЕБРР). Так, например, в соответствии с Соглашением об учреждении Европейского банка реконструкции и развития 1990 г. (ст. 2, п. vii) «для достижения на долгосрочной основе своей цели Банк оказывает содействие странам- получателям, членам Банка в осуществлении структурных и отраслевых экономических реформ, чтобы помочь экономике этих стран полностью включиться в мировую экономику путем содействия во всей своей деятельности экологически здоровому и устойчивому развитию». В соответствии со ст. 8 Соглашения об учреждении Европейского банка реконструкции и развития 1990 г., ресурсы и услуги Банка используются исключительно для достижения его цели и выполнения его функций, определенных, соответственно, в ст. 1 и ст. 2 Соглашения. Таким образом, для достижения экономического развития ЕБРР содействует экологически устойчивому развитию, и при этом все ресурсы ЕБРР используются исключительно для достижения указанной цели и выполнения указанных функций. При этом в число таких функций включается содействие устойчивому экологическому развитию. Следовательно, ЕБРР является финансовым механизмом для реализации концепции устойчивого развития. Еще одним примером финансового механизма, созданного для реализации целей одного из многосторонних экологических соглашений, является Многосторонний Фонд Монреальского протокола (МФМП). Как известно, к Монреалькому протоколу по веществам, разрушающим озоновый слой, 1985 г. в 1990 г. была принята т.н. Лондонская поправка. В результате на основании ст. 10 Монреальского протокола был создан МФМП. В соответствии со ст. 10 Монреальского протокола, стороны Монреальского протокола учреждают механизм для обеспечения финансового и технического сотрудничества, включая передачу технологий Сторонам, являющимся развивающимися странами. Созданный механизм включает Многосторонний фонд. Многосторонний фонд, на основе предоставления соответственно субсидий или льгот и в соответствии с установленными Сторонами критериями, покрывает согласованные дополнительные расходы; финансирует функции механизма посредничества в целях: оказания помощи Сторонам, являющимся развивающимися странами для определения их потребностей в области сотрудничества за счет проведения исследований по странам и другого технического сотрудничества; содействия техническому сотрудничеству для удовлетворения этих выявленных потребностей и ряд других. Многосторонний фонд финансируется за счет взносов Сторон, не являющихся развивающимися странами, в конвертируемой валюте или, в определенных случаях, услугами и/или в национальной валюте на основе шкалы взносов Организации Объединенных Наций. Поощряются взносы других Сторон. Средства в рамках Многостороннего фонда выделяются по согласованию со Стороной, являющейся бенефициарием. В соответствии со ст. 10 А Монреальского протокола, каждая Сторона принимает все возможные меры, совместимые с программами, поддерживаемыми механизмом финансирования, для обеспечения того, чтобы: наилучшие имеющиеся в наличии экологически безопасные заменители и связанные с ними технологии незамедлительно передавались Сторонам, являющимися развивающимися странами; передачи технологии, осуществлялись при справедливых и наиболее благоприятных условиях. 284 Как указывается в совместном документе ЮНЕП и ФАО , одна из ключевых функций МФМП состоит в предоставлении финансовых ресурсов для создания во всех развивающихся странах, действующих в рамках ст.5 Протокола, национальных подразделений по озону и поддержания их деятельности. В данном случае речь идет о реализации принципа предоставления преференций для развивающихся стран со стороны развитых государств в международных экономических отношениях. Этот принцип предусмотрен большинством многосторонних договоров, регулирующих как международные экономические, так и международные экологические отношения. Так, например, в соответствии с преамбулой Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г., «требуется специальное положение для 280 того, чтобы удовлетворить потребности развивающихся стран, включая предоставление новых и дополнительных финансовых ресурсов и обеспечение надлежащего доступа к соответствующим технологиям». Примером закрепления данного принципа на многостороннем уровне может служить Марракешская декларация об учреждении ВТО 1994 г., в соответствии с п. 5 которой, «результаты переговоров воплощают в себе положения о предоставлении развивающимся странам дифференцированного и более благоприятного режима, включая особое внимание к положению наименее развитых стран». Рассматриваемый принцип закрепляется и в источниках «мягкого права», таких как Хартия экономических прав и обязанностей государств 1974 г. и Декларация Рио-92. Положение развивающихся стран в контексте взаимодействия международного экономического и международного экологического права является особым. Развивающиеся страны, с одной стороны, из-за экономической отсталости уделяют недостаточно внимания охране окружающей среды, как отмечает А.И. Костин, «в развивающихся странах экологические потери от хозяйственной модернизации можно было бы если не избежать, то, по крайней мере, снизить их масштабы, если бы государство более целенаправленно и последовательно реализовывало экологическую политику, увязывая ее с экономическими и социальными реформами» . Несмотря на существование связи между ограниченностью материально-технической базы развития в отсталых странах и распространением деградационных процессов в природе, основная причина последних связана с приоритетной установкой на экономический рост . С другой стороны, развивающиеся страны являются основным источником биоразнообразия на Земле. Таким образом, преференции, предоставляемые развивающимся странам, должны быть в первую очередь направлены на сохранение и устойчивое развитие их биоразнообразия и окружающей среды 281 282 в целом. То есть экономическое развитие развивающихся стран должно быть обусловлено экологическими требованиями. И именно в той области преференции для развивающихся стран, предоставляемые со стороны развитых государств, будут наиболее эффективными. Благодаря созданию национальных подразделений по озону, развивающиеся страны имеют возможность поддерживать постоянный контакт с МФМП как источником помощи и располагают каналом связи с национальными учреждениями, занимающимися осуществлением проектов Фонда. МФМП оказал поддержку в создании девяти региональных и субрегиональных сетей, объединенных в глобальную сеть, в которой участвует 141 национальное подразделение по озону. Начиная с 2000 г., МФМП финансирует также Программу ЮНЕП по содействию соблюдению, в рамках которой ЮНЕП имеет возможность выделять сотрудников для работы по регионам и более своевременно предоставлять консультации и помощь отдельным странам и региональным сетям. Таким образом, нормы международного финансового права предусматривают создание основных механизмов финансирования глобальных и региональных экологических программ, нацеленных на реализацию концепции устойчивого развития. Сегодня такие механизмы действуют, прежде всего, в рамках Всемирного банка и региональных банков развития и реализуются с помощью финансовых инструментов, используемых указанными международными финансовыми организациями. Такими инструментами, прежде всего, являются фонды, такие как Трастовый фонд ГЭФ и Многосторонний фонд Монреальского протокола, кредиты, займы и финансовая помощь. Создание основных механизмов финансирования является новой формой экономического сотрудничества, осуществляемого с природоохранными целями, для достижения экологических выгод с одной стороны, и экономического развития с другой стороны. Сегодня необходимо внедрение механизмов финансирования во всех сферах природоохранной деятельности, направленной на предотвращение ущерба окружающей среде, причиненного хозяйственно-экономической деятельностью, причем как на глобальном, так и на региональном уровнях. Поддержание устойчивого экологического развития непосредственно оказывает влияние на устойчивость и развитие рынка капитала как внутреннего, так и глобального. При этом эффективное внедрение механизмов финансирования экологически устойчивого развития возможно на основе международно-правового механизма регулирования международных финансовых отношений. Механизмы финансирования экологически устойчивого развития, такие как ГЭФ Всемирного банка, МФМП и другие, становятся составной частью институциональных основ международной финансовой системы. Через них оказывается существенное влияние на международные финансовые отношения. Прежде всего, осуществляется трансграничное движение финансовых потоков, предоставляются кредиты, оказывается финансовая помощь. Очевидно, что эффективность реализации концепции устойчивого развития при регулировании международных торговых, инвестиционных и финансовых отношений зависит не только от международно-правового механизма, действующего на универсальном уровне, но и от международно - правового механизма, действующего на региональном уровне. Продемонстрируем данный факт на примере евразийского региона, которому посвящен следующий параграф настоящего исследования.